2.3.3 Создание регионалистских государств

Следующим шагом в процессе децентрализации является реорганизация всей тер­ритории страны. Это — шаг на пути к федерализации государства. Однако на этом

этапе государства не используют федеративную самоидентификацию и не вводят в полной мере федеративную модель. Наиболее распространенным обозначением для таких случаев является "регионалистское государство". Это — переходная форма между унитарным и федеративным государством. В нем имеет место симметричная регионализация (децентрализация) — в отличие от асимметричной, описанной выше. Д. Элейзер говорит в таких случаях о конституциональной регионализации [Элей-зер, 1995].

Ярким примером регионалистского государства является Испания. Консти­туция 1978 г., принятая после ликвидации унитаристского режима генерала Фран­ко, обеспечила создание семнадцати автономных сообществ (областей), а также двух автономных городов. Конституция прямо запрещает создание федерации ав­тономных сообществ, т.е. о федерализме де-юре в Испании говорить нельзя. Дру­гими словами, невозможны горизонтальные договорные отношения между авто­номными сообществами (как известно, на основании таких отношений создава­лись некоторые "исторические" федерации). Но при этом уровень самоуправления в автономных сообществах велик. Кроме того, автономные сообщества представля­ют собой форму добровольного объединения провинций, т.е. элементы классиче­ского федерализма все-таки есть (решения об учреждении автономного сообщества подлежали утверждению национальным парламентом). В автономных сообществах действуют ассамблеи и правительственные советы (премьер избирается членами ас­самблеи и назначается королем Испании). Заметим, что в Испании все-таки наблю­даются элементы асимметрии в связи с некоторыми статусными различиями между автономными сообществами. Поэтому Испанию нельзя считать "чистым" примером симметричной децентрализации. На больший объем полномочий здесь претендуют две самых политически активных области с особым этническим составом населе­ния — Каталония и Страна Басков.

Еще одним примером служит ЮАР. Это государство формировалось, как и многие федерации, в процессе объединения колоний (Южно-Африканский Союз возник в 1910 г.). ЮАС был преобразован в республику, т.е. ЮАР, в 1961 г. Совре­менная ЮАР, возникшая после краха апартеида, представляет собой регионалист­ское государство. Его региональная структура определяется полиэтническим соста­вом населения и, отчасти, административными границами между бывшими коло­ниями. Конституция 1996 г. предусматривает законодательную автономию девяти провинций (административная карта была изменена), наличие у них конститу­ций, законодательных собраний и премьер-министров.

Идеи федерализации существуют в Шри Ланке с 1926 г., что связано с конф­ликтом двух этнических общин — доминирующих в ланкийской политике синга­лов и меньшинства — тамилов (которые при этом являются одним из крупнейших этносов в соседней Индии). В настоящее время страна делится на восемь провин­ций и определяется в конституции 1978 г. как нерушимый союз регионов. С 1987 г.

действуют выборные провинциальные советы, провинциальные правительства с главными министрами, а также назначаемые президентом страны губернаторы. Провинции имеют право издавать свои законодательные акты. В стране идет раз­деление компетенции между уровнями власти. Однако ситуация остается неста­бильной в связи с нерешенностью тамильской проблемы. Так, провинциальные советы, избранные на тамильском северо-востоке, действовали в 1988—1990 гг., а затем были распущены.

Еще одним примером регионалистского государства можно считать Папуа Новую Гвинею. Эта страна получила независимость и обрела свою конституцию в 1975 г. Сложность региональной структуры, как и в случае с ЮАР, определяется полиэтническим составом населения и наличием реликтовых колониальных гра­ниц (так, в свое время были две отдельных колонии — Папуа и Новая Гвинея, объ­единенные только в 1949 г.). Папуа Новая Гвинея делится на 19 провинций с раз­витым самоуправлением: в них есть свои правительства. Закон 1995 г. установил, что премьеры провинциальных правительств избираются из числа депутатов на­ционального парламента (это решение принималось с целью сокращения штатов провинциального управления).

Попытка создания регионалистского государства прослеживалась в таком крупном и территориально неоднородном государстве, как Индонезия. Нестабиль­ная ситуация в этом государстве вызывала постоянные колебания между политикой централизации и децентрализации. Временная конституция 1949 г. провозглашала Индонезию федерацией, но была отменена в 1950 г. Индонезия имела достаточно развитое самоуправление на уровне провинций. Но в 1969 г. вышел новый закон о формировании органов исполнительной власти в провинциях (он предполагал огра­ничение автономии, возможность назначения центром главы района, который контролировал председателя органа самоуправления — Совета народных предста­вителей, при СНП создавались постоянные комиссии с более низким статусом вместо прежних самостоятельных постоянных исполнительных комитетов). Закон о региональном управлении 1974 г. привел к переносу основных функций само­управления на регионы второй степени, снизив уровень самоуправления в провин­циях (т.е. регионах первого порядка). Акцент, таким образом, был сделан на разви­тии местного самоуправления, в то время как региональное самоуправление в Индо­незии посчитали опасным для внутриполитической стабильности.

Процессы симметричной децентрализации и, соответственно, передачи пол­номочий региональным властям и проведения региональных выборов на данном этапе происходят во многих странах мира. Например, программа децентрализации была принята в Перу. В рамках этой программы в 2002 г. прошли выборы региональ­ных руководителей. Однако процесс деволюции остается незавершенным, и пол­номочия региональных властей в таких странах находятся в процессе определения.

От модели симметричной децентрализации, связанной с регионалистским государством, следует отличать модель конституционального самоуправления (тер­мин Д. Элейзера). Сходство заключается в том, что в обоих случаях на региональном уровне (т.е. на уровне ATE первого порядка) действуют органы самоуправления со своими полномочиями. Различие состоит в том, что самоуправление в регионах и ATE более низкого уровня представляет собой единую систему местного самоуправ­ления. В федеративном государстве региональное самоуправление и местное само­управление представляют собой два различных института: региональное самоуправ­ление, в отличие от местного самоуправления, обычно относится к системе государ­ственной власти. В регионалистском государстве отмечается промежуточная си­туация: региональное самоуправление развивается как особый институт в рамках, определенных государством.

В случае с конституциональным самоуправлением региональный уровень становится промежуточным, так как наиболее развитое самоуправление существует в ATE более низкого уровня. Провести разграничение между регионалистским госу­дарством и государством с конституциональным самоуправлением сложно. Опреде­лить, к какому типу относится то или иное государство, можно, исследуя всю сис­тему организации властных структур вплоть до местного самоуправления.

Примером конституционального самоуправления считается Япония, где с 1947 г. действует закон о местной автономии. Органы власти префектур (ATE пер­вого порядка) и муниципалитетов составляют единую систему местного самоуп­равления. При этом народ избирает как губернаторов префектур, так и мэров, как префектуральные, так и муниципальные ассамблеи. В ведении местных админист­раций находятся такие вопросы, как сохранение и развитие земельных угодий, борьба с последствиями стихийных бедствий, контроль над окружающей средой, трудовые отношения, образование, здравоохранение, социальное обеспечение. Пре­фектура в Японии рассматривается как территориальная структура, на уровне кото­рой происходит скорее координация муниципий, являющихся более значимым уровнем власти на местах.

К этому типу децентрализованных государств можно отнести и Нидерланды, известный пример "неудавшейся" федерации. На уровне провинций в Нидерлан­дах существует развитая система самоуправления (последняя конституция Нидер­ландов принята в 1983 г.). Здесь народ избирает легислатуры — провинциальные штаты, есть своя исполнительная власть, в которую входят представители провин­циальных штатов (но ее руководитель — королевский комиссар назначается прави­тельством страны). Однако муниципии здесь, как и в Японии, считаются более развитой системой самоуправления, в то время как провинции оказываются в по­ложении промежуточной и более слабой структуры. Что характерно, националь­ный парламент в Нидерландах может создавать и отменять провинции, менять их границы и т.п. (хотя на практике исторически сложившаяся система АТД в Нидер­ландах сохраняется).

Выборы органов регионального самоуправления проводятся и в других стра­нах, которые по своему типу ближе к конституциональному самоуправлению, чем к регионалистскому государству. Примеры можно найти в европейских странах. Наи­более распространены ситуации, когда население избирает местные ассамблеи с ог­раниченными правами в сфере нормотворчества (та же Франция). Возможны и более редкие случаи, когда население выбирает главу региона. Например, в Греции население выбирает номархов — руководителей номов, т.е. ATE первого порядка (греческая ситуация напоминает японскую). В странах Латинской Америки с их развитым регионализмом также есть интересные примеры. Например, выборы гу­бернаторов проводятся в Боливии, Колумбии, Перу и Уругвае.

Вообще выборная региональная власть является в мире распространенным явлением. В этой связи следует отличать полностью централизованные унитарные государства от частично децентрализованных унитарных государств. В первом слу­чае на региональном уровне нет органов власти, которые избирались бы населени­ем, и действует система строгого назначения региональных руководителей цент­ральными властями.

Само понятие "унитарное государство", впрочем, давно превратилось в услов­ность и просто обозначает государство, которое нельзя считать федеративным. В ре­альности существует множество очень разных моделей "унитарного" государства:

• асимметричная децентрализация разной степени глубины и территориаль­ного охвата;

• симметричная децентрализация — модель регионалистского государства;

• модель конституционального самоуправления;

• полностью централизованное государство с назначаемой региональной властью и отсутствием регионального самоуправления (такие государства при этом различаются по степени развития местного самоуправления, т.е. самоуправления на более низких субнациональных уровнях).