Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

здравоохранения подтвердила свою значимость и в годы русско- турецкой войны 1877–1878 гг., поскольку именно в российской провинции в экстренном порядке создавались специальные госпи- тали для русских солдат и раненых военнопленных132.

Высока была заслуга земских органов власти и в развитии народного образования в России. Именно земствам обязана сво- ему рождению массовая народная школа. Земская деятельность не только активно способствовала созданию в стране прочного фун- дамента всеобщей грамотности, но и принесла в широкие народ- ные массы книжную культуру, создав в сельской местности (где в то время проживало более 85 % населения Российской империи) сеть общедоступных библиотек и читален, народных домов и дру- гих очагов просвещения и профессионального обучения. Как от- мечает Г.Б. Волкова, земская просветительская деятельность была насыщена примерами подвижничества, высокого сознания педа- гогического долга и новаторского поиска133. Например, в Ростов- ском уезде органы земского самоуправления в середине 60-х гг. XIX в. сосредоточили основное внимание на состоянии начально- го образования и методах повышения грамотности среди сельско- го населения региона. И хотя учебные заведения содержались не только за счет земских органов самоуправления, но и государст- венной казны, а также за счет благотворительности ростовских меценатов, уездные земства все же несли основное бремя затрат – 73 %. С начала 1870-х гг. обнаружилась тенденция дальнейшего

роста земских ассигнований на развитие народного просвещения в регионе. Кроме того, важным «средством поощрения» народно-

го образования стала выдача земствами субсидий отдельным школам, а также установление стипендий для наиболее бедных, либо наиболее одаренных учащихся. В итоге к середине 1870-х гг. Ростовский уезд располагал 12 начальными народными училища- ми (а к началу 1880-х гг. их число выросло до 57), в Ярославле и Ярославском уезде было 22 училища, в Пошехонском – 13134.

132См.: Степанов К. А. Деятельность Ростовского земства Ярославской губернии во второй половине XIX – начале XX в. Ярославль: Ремдер, 2009. С. 48–70.

133См.: Волкова Г. Б. Роль земского самоуправления в развитии народного образования в России

1864–1914 гг.: автореф. дис. … канд. пед. наук. М., 2008. С. 10–14.

134См.: Степанов К. А. Деятельность Ростовского земства Ярославской губернии во второй половине

XIX – начале XX в. С. 118–197.

81

Таким образом, передача в ведение земского самоуправле- ния вопросов развития учебно-материальной базы народного об- разования сыграла решающую роль в организации в стране мас- совой народной школы. Отличительными особенностями земской деятельности в данной сфере был, прежде всего, продуманный

всесторонний подход к политике реформирования разных сторон сферы народного образования, включавший в себя наряду со школьным строительством и культурно-просветительную работу по профилактике рецидивов неграмотности. Именно благодаря

деятельности местных органов самоуправления в регионах страны сложилась эффективная система подготовки и переподготовки учительских кадров135.

Необходимость реформирования городского самоуправле- ния была обусловлена потребностями развития городов. Разра- ботчики Городового положения 1870 г. ставили своей целью соз-

дание условий для подъема городского хозяйства и привлечения к работе в органах самоуправления предпринимателей. Согласно этому положению органами городского самоуправления призна- вались городские избирательные собрания, городские думы (представительные и распорядительные органы), избираемые на четыре года, а также городские управы (исполнительные орга- ны), избираемые городскими думами на срок их полномочий.

Новое Городовое положение предоставляло избирательное право каждому городскому обывателю, устанавливая одновре- менно следующие требования: подданство Российской империи, возраст не моложе 25 лет, наличие в пределах города недвижимой

собственности или уплата в пользу города сбора со свидетельств (купеческого, промыслового на мелочный торг и т.п.) (ст. 17). Следует отметить, что рассматриваемое Положение уточняло по- нимание содержания и пределов городской свободы, т.е. город- ское управление обладало самостоятельностью в «пределах пре- доставленной ему власти» (ст.5) в отличие от земств, самостоя- тельных в кругу «вверенных им дел». Вместе с указанным Горо- довым положением 1870 г. были введены повышенные требова- ния к основаниям и процедурам государственного контроля: а) единоличный контроль сменил коллегиальный губернский (через

135См.: Волкова Г. Б. Роль земского самоуправления в развитии народного образования в России

1864–1914 гг. М., 2008.

82

губернское по городским делам присутствие); б) отменялась от- ветственность городов за существо хозяйственных распоряжений; в) упразднялся полный контроль за целесообразностью городской деятельности; г) признавалось право городов обращаться за су- дебной защитой в Правительствующий сенат (ст.8)136.

«Между тем продекларированный в Городовом положении 1870 г. принцип сотрудничества городских и правительственных учреждений не получил развития в конкретных правовых меха- низмах его реализации, – отмечают А. А. и Н. В. Джагарян. – «Пра- вовые связи местного самоуправления с государством все еще ос- тавались слабы. Природа как городских, так и земских учреждений сохраняла неопределенность: они не включались в систему госу-

дарственных учреждений и в то же время признавались органами общественного «управления» (а не самоуправления), созданными в связи с преобразованиями «в разных частях государственного управления». Тем самым городская реформа как бы увязывалась с реформой административной, призвана была дополнить ее преоб- разованиями низовых государственных институтов»137.

12 июня 1890 г. императором Александром III было изда- но новое Положение о губернских и уездных земских учрежде- ниях, основой которого стало понимание местного самоуправ- ления как низового уровня управления государственными де- лами138. Наиболее существенными изменениями, произошед-

шими в сфере административного надзора за деятельностью органов земского самоуправления в конце XIX в., стали:

1)усиление дискреционных полномочий губернатора в ре- зультате расширения оснований для отмены постановлений зем- ских собраний;

2)изменение структуры органов административного надзо- ра. До 1890 г. единственным органом надзора на местном губерн- ском уровне являлся сам губернатор. В соответствии с новым По-

ложением было учреждено губернское присутствие по земским делам, объединенное позже с городским и состоявшее из корон-

136Городовое положение: утверждено Указом Александра II от 16 июня 1870 г. / А. С. Орлов [и др.]. Хре- стоматия по истории России: с древнейших времен до наших дней. М. : Проспект, 1999. С. 300–301. 137См.: Джагарян А. А., Джагарян Н. В. Уроки «Великих реформ» XIX в. для формирования стратегии муниципального развития современной России. С. 22.

138Положение о губернских и уездных земских учреждениях: утверждено Указом Александра III 12 июня 1890 г. // Полн. собр. законов Рос. империи. Собр. 3. Отд-ние первое. Т. X, № 6927. [Электронный ресурс] Интернет-портал. Электрон. дан. URL: http://constitutions.ru/archives/4968 (дата обращения: 23.10.2012).

83

ных чиновников во главе с губернатором, представителей органов местного самоуправления, включая губернского предводителя дворянства, и окружного прокурора;

3)отмена права обжалования земскими органами постанов- лений, требовавших обязательного утверждения губернатором или министром внутренних дел, и не утвержденных указанными лицами. В ст. 82–83 нового Положения были перечислены те во- просы, принятие постановлений по которым требовало санкции коронной администрации;

4)предоставление губернатору права производить ревизию земской управы и подведомственных ей учреждений. Прежнее законодательство таким правом губернатора не наделяло. При этом действия управ не всегда были правомерными. Оперативное вмешательство губернатора в деятельность управы порой объяс- нялось расширением перечня вопросов, по которым земское соб-

рание принимало обязательные для населения постановления (ст. 103 Положения 1890 г.)139.

Следует отметить, что приведенные выше правила вызва- ли критику со стороны дореволюционного классика профессо- ра В. В. Ивановского: «Ввиду, однако, того, что земские долж- ности суть должности выборные, – писал он, – а земские учре- ждения и по новому Положению не стоят к учреждениям пра- вительственным в отношениях иерархической подчиненности, надо признать, что прежний характер ответственности земских

должностных лиц был, по существу своему, более последова- тельным, нежели новый»140.

В области городского самоуправления в конце XIX столетия тоже произошла контрреформа. 11 июля 1892 г. было издано но- вое Городовое положение, которое урезало избирательные права

горожан и значительно уменьшило самостоятельность городских учреждений самоуправления. Принятие этого документа стало существенным шагом назад в сфере развития городского само- управления в России. Суть изменений, осуществленных Городо- вым положением 1892 г., состояла в том, что всё городское само-

139См.: Куликов В. В. Местное самоуправление и административный надзор : исторический опыт зем-

ства // Журн. рос. права. 2000. № 9. С. 145–147.

140Цит. по: Галкин П. В. Проблемы статуса и компетенции органов местного самоуправления второй половины XIX в. в трудах В. В. Ивановского // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 4. С. 45.

84

управление было поставлено под строгий административный кон- троль, а также было опущено имевшееся в предшествовавшем

аналогичном законе о городах определение статуса городского общественного управления, гласившее, что «в пределах своей компетенции оно действует самостоятельно». В статье, опреде- лявшей прерогативу губернатора, тоже была сделана поправка: вместо нормы, предоставлявшей губернатору право наблюдать за законностью действий органов городского общественного управ- ления, ст. 11 нового Положения предписывала ему «следить за правильностью и законностью» этих действий. Очевидно, что та- кая поправка существенно расширила сферу полномочий губер- натора по отношению к городской думе. Всё это создавало усло- вия эволюции отношений между правительством и местными ор- ганами общественного управления в сторону усиления админист-

рирования и возможности возникновения оппозиционных на- строений141.

Таким образом, история формирования концепции органи- зации местной власти в дореволюционной России позволяет сде- лать следующие выводы:

1.Самоуправление в России берет свое начало из русской общины, традиции которой всегда опирались на духовный опыт соборной жизни. Сама идея соборности неразрывно связана с об- щинным самоуправлением, которое имело экономическую основу

инародовластие, что позволяло говорить об относительной само- стоятельности общины. Стремление внедрить выборное начало в

механизм формирования власти на местах и активизировать тем самым инициативу общины (особенно в кризисные периоды ис- тории государства) свидетельствует, прежде всего, о признании

прогрессивного значения потенциала общинного самоуправления для укрепления государства и более эффективного развития ма- лых территорий.

2.Власть на местах утверждалась и формировалась в про- цессе борьбы тенденций централизации и децентрализации, осо- бенности которой, как правило, зависели от социальной структу- ры общества, от тех или иных конкретных политических и эконо-

141Городовое положение: утверждено Указом Александра III от 11 июня 1892 г. // Полн. собр. законов Рос. империи. Собр. 3. Т. XII, № 8708. [Электронный ресурс] Интернет-портал. Электрон. дан. URL: http://www.hist.msu.ru/ ER/Etext/grd1892.htm (дата обращения: 23.10.2012).

85

мических условий. Хотя преемственность традиций сохраняла приоритеты соборности, коллективного взаимодействия и госу- дарственной организованности, тем не менее, приоритеты само-

державной власти являлись сдерживающим фактором принципа относительной самостоятельности местного управления.

3.Попытки адаптации западноевропейских традиций мест-

ного самоуправления к особенностям российской провинции и русскому менталитету свидетельствовали о постоянном стремле- нии верховной власти Империи к интеграции России в европей-

ское сообщество и признанию положительного опыта зарубежной управленческой культуры.

4.Стремление верховной власти посредством «Великих ре- форм» XIX в. разработать и реализовать на основе общественной теории самоуправления модель земского и городского самоуправ- ления свидетельствуют, с одной стороны, о понимании ее про- грессивного значения для условий Российской империи той эпо- хи, а с другой – об осторожном внедрении данной реформы, по- скольку твердое укоренение земского и городского самоуправле-

ния на почве российской провинции во многом противостояло традициям авторитарной сути самодержавия.

Неспокойное начало XX в. и последующая февральская и Октябрьская революции 1917 г. коренным образом изменили по- литическую ситуацию в стране, вновь актуализировав проблему преобразования всей системы управления, которая подробно бу- дет рассмотрена нами в следующем параграфе настоящей работы.

2.2. Самостоятельность местных Советов: теория и практика

Революционные события 1917 г. коренным образом измени- ли государственно-политический строй России. Прежняя концеп-

ция местного самоуправления противоречила провозглашенной идеологии пролетарской диктатуры и требовала замены. После Октября 1917 г. в качестве органов власти на местах повсеместно начали создаваться Советы, признаваемые основной формой реа- лизации народовластия в новых социально-политических услови- ях. В основе новой структуры власти лежали представления о де- мократии как правлении, осуществляемом самим народом через избираемых им выборных лиц, которые заседают в органе власти,

86

обсуждают предстоящие решения, советуются друг с другом и прини- мают их посредством демократического большинства142. Таким обра- зом, предполагалось, что социалистическое общество должно поро- дить новый тип государственной власти, при котором, по словам В. И. Ленина, «трудящиеся не знают над собой никакой иной власти, кроме власти их собственного объединения»143.

Отношение к местным органам власти базировалось на принципиальных положениях, выработанных марксистско- ленинской наукой в ходе обоснования демократического устрой- ства пролетарского государства. Опираясь на положения Маркса и Энгельса относительно роли местных представительных учреж- дений в государстве типа Парижской Коммуны и проанализиро- вав формы борьбы рабочих и крестьян в ходе двух русских рево- люций, В.И. Ленин доказал необходимость создания в России именно Республики Советов. Он представлял себе власть побе-

дившего народа как централизованную систему однородных по социально-политической природе органов, которые связанны об- щими целями и взаимодействуют друг с другом. Даже самые ни- зовые звенья Советов рассматривались одновременно и как ис- полнители воли центра, и как полномочные представители насе- ления определенных территорий, которые должны решать мест- ные вопросы и участвовать в выработке политики государства144.

Период становления советской государственности характе- ризуется значительной автономией местных Советов. Но, по мне- нию некоторых исследователей, предоставление широких прав местным Советам на том этапе исторического развития объясня- ется не столько стремлением к децентрализации власти, сколько объективными потребностями революции: необходимостью нако- пления опыта государственного строительства в совершенно но- вых исторических условиях, подъемом творческой активности широких трудящихся масс, неурегулированностью целого ряда вопросов в общегосударственном масштабе и отсутствием долж- ной связи между центральными и местными органами государст- венной власти. Кроме того, ситуация осложнялась тем, что многие декреты и постановления ВЦИК, СНК, решения других централь-

142Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С. А. Авакьян. С. 96. 143Цит. по: Баженова О. И. Муниципальное образование как субъект права. С. 28.

144См.: Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. М. : Юрид. лит., 1971. С.22.

87

ных органов с большим опозданием поступали на места, а иногда в связи с нарушением нормальной работы транспорта и почтово- телеграфной связи и вовсе не поступали145.

После принятия Конституции РСФСР в июле 1918 г. к компетенции областных, губернских, уездных и волостных ор- ганов советской власти стало относиться принятие мер, на- правленных на развитие соответствующей территории в куль- турном и хозяйственном отношении, а также разрешение всех вопросов, имевших чисто местное (для данной территории) значение. За местными Советами закреплялось «бюджетное

право», «обложение налогами и сборами исключительно на нужды местного хозяйства»146. Но, несмотря на это, уже с вес-

ны 1918 г. государство вновь поставило вопрос об обязатель- ном, неуклонном выполнении местными Советами постановле- ний центральной власти. Именно в этот период было издано несколько декретов и постановлений, в которых говорилось о превышении местными Советами своей компетенции, и в связи с этим в ряде актов делалась попытка более четкого разграни- чения полномочий местных и центральных органов власти147.

Таким образом, начальный этап советского строительства

возложил на местные Советы как органы власти низового звена серьезную нагрузку по укреплению советской власти на местах, стабилизации социально-экономического положения в стране, регулирования общественных отношений, интенсивно меняв- шихся в условиях кризиса и гражданской войны, в основном по- средством муниципального правотворчества, основанного на принципах социалистической демократии. Естественно, что для

удержания власти в таких напряженных условиях и относительно эффективного решения поставленных задач местным органам была предоставлена определенная самостоятельность и широкая сфера компетенции. Однако по мере укрепления государства и снятия социально-экономической напряженности связь с цен-

145См.: Алешкина Э. Н. Местное правотворчество в период создания Советского государства (ноябрь 1917 – июль 1918). Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1977. С. 8–10.

146Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республи- ки (принята V Всероссийским Съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г. [Электронный ресурс] URL: http://constitution.garant.ru/ history/ussr-rsfsr/1918; Матвеев М. Н. Власть и общество в системе Советов народных депутатов. Самара, 2005. С. 26.

147См.: Алешкина Э. Н. Местное правотворчество в период создания Советского государства (ноябрь 1917 – июль

1918). С. 14.

88

тральной властью вновь начала укрепляться и принцип «демо- кратического централизма» в организации власти Советов стал приобретать доминирующее значение.

Взятие курса на новую экономическую политику повлек- ло допущение частной собственности, усложнение форм хозяй- ственной деятельности и, как следствие, вызвало изменение в организации власти на местах. В частности, «Наказ о СТО (Со- ветах Труда и Обороны) местным советским учреждениям» вновь актуализировал необходимость повышения самостоя- тельности и творческой инициативности местных органов вла-

сти для укрепления Советского государства и восстановления народного хозяйства148.

Важное значение для развития самостоятельности город- ского самоуправления в этот период имело Положение «О го- родских советах», принятое в 1925 г., согласно которому го- родские советы в пределах своего ведения признавались выс- шими органами власти на территории соответствующего горо-

да или поселка и объединяли всё трудящееся население для участия в местном и государственном управлении. В компе- тенцию городских советов входило, например: принятие мер к поднятию культурно-хозяйственного состояния города (посел- ка), улучшению жизни и быта населения; проведение в жизнь

постановлений соответствующих высших органов советской власти; объединение деятельности всех подведомственных го- родскому совету учреждений и руководство ими; обеспечение

иохрана в пределах города (поселка) революционного порядка

иобщественной безопасности; обсуждение вопросов общего- сударственного значения и т.п.149 Помимо этого, рассматривае- мое положение предоставило городским советам относитель- ную самостоятельность в финансовой и налоговой сферах, на- пример посредством права на установление и взимание город- ских налогов и сборов в порядке и пределах, предусмотренных законодательством; права на установление надбавки к общего-

148Наказ о СТО (Советах Труда и Обороны) местным советским учреждениям // Ленин В. И. Полн. собр. соч., 5-е изд. Т. 43. С. 266–91. [Электронный ресурс] Интернет-портал. Электрон. дан. URL: http://leninism.su/index.php? option=com_content&view=article&id=1060:nakaz-ot-sto-soveta-truda-i-oborony-mestnym-sovet-skim- uchrezhdeniyam&catid=82:tom-43&Itemid=53.

149Положение о городских советах: утверждено Постановлением ВЦИК от 24 октября 1925 г. // СУ РСФСР. 1925. № 91. Ст. 662.

89

сударственным налогам для удовлетворения городских потреб- ностей; права на заключение займов в государственных, коопе- ративных и частных учреждениях, а также у отдельных лиц и т.п. Несомненным влиянием новой экономической политики стало формирование на местном уровне всех форм собственно- сти: государственной, муниципальной, кооперативной, частной и личной. Реализация законодательных актов, позволяющих достичь финансовой самостоятельности, осуществлялась на местах с энтузиазмом150.

Таким образом, на данном этапе развития советской вла- сти политический курс был изменен в сторону частичной де- централизации и перераспределения полномочий как раз в сто- рону местных органов власти с целью более быстрого и эффек- тивного восстановления народного хозяйства и укрепления го- сударства в целом. За первые годы существования советской власти в государстве сложился особый характер местного са- моуправления. По мнению классика муниципально-правовой науки Л. А. Велихова, исходя из государственной теории мест- ного самоуправления и с учетом классовых особенностей, су- ществование в СССР особого вида пролетарского самоуправ- ления следует признать, поскольку все признаки такого само- управления были представлены достаточно ярко в практике ор- ганизации местной власти. Субъектом этого самоуправления являлись местные советы и отделы исполкомов, которые явля- лись как политическими, так и хозяйственными органами и бы- ли основаны на принципе выборности; финансовые средства на местные нужды черпались из особых финансовых источников; круг ведомства, ему предоставленного в хозяйственном отно- шении, отличался от компетенции общегосударственных орга- нов и был точно очерчен в законе151. Однако жесткий контроль за деятельностью местных Советов со стороны правящей пар- тии все же оставался незыблемым.

Третий этап развития Советов характеризуется заменой вос- созданных за предыдущий период ростков самоуправления на ме-

150Бойко А. Е. Восстановление и развитие финансовой основы местного управления в период новой эко- номической политики (1921–1928 гг.) // Вестн. Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2009. № 1. С. 93. 151См.: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. М. : Наука, 1996. С. 243.

90