Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

цели, задачи и пути выравнивания ситуации в сфере местного са- моуправления, внесет в проведение реформы системность, позво- лит быстрее и точнее отследить позитивные и негативные резуль- таты ее осуществления.

1.2. Конституционно-правовое содержание принципа самостоятельности местного самоуправления

Конституция Российской Федерации в своих положениях конструирует «эскиз» системы местного самоуправления для России и, на наш взгляд, выполняет в данном случае идеологи- ческую функцию, задавая вектор, по которому должно разви- ваться местное самоуправление страны. Конституция РФ под

влиянием Европейской хартии раскрывает тот максимальный потенциал, который может и должен быть реализован на пло-

щадке местного самоуправления посредством взаимных усилий государства и гражданского общества. Поэтому «разобраться в потенциале действующей Конституции – важная задача право- вой науки»36.

Для более глубокого и результативного анализа идейного потенциала принципа самостоятельности местного самоуправле- ния, заложенного в Конституции Российской Федерации, считаем необходимым рассмотреть несколько блоков проблем:

–анализ содержания конституционных норм, касающихся

вопросов организации и деятельности местного самоуправления как относительно самостоятельного социально-политического ин- ститута и успешности их соотнесения с международными стан- дартами;

–анализ федеральных законов «Об общих принципах органи- зации местного самоуправления в Российской Федерации» – № 154- ФЗ и № 131-ФЗ в свете конкретизации конституционной концепции принципа самостоятельности местного самоуправления;

–анализ некоторых правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации о конституционности отдельных по- ложений федерального и регионального законодательства по во-

36Зражевская Т. Д. Становление новых конституционно-правовых институтов : итоги и проблемы // Юрид. зап. / Воронеж. гос. ун-т. 1999. Вып. 9. С. 5.

21

просам организации местного самоуправления в контексте их теоретической обоснованностьи;

– новые возможности эффективной реализации конституци-

онного принципа самостоятельности местного самоуправления посредством использования современных коммуникационных и информационных технологий.

За годы, предшествовавшие принятию Основного Закона, уже был накоплен некоторый опыт реформирования системы ме- стной власти, но о том, что идеологи конституционных норм смогли четко определить стратегию предстоящего развития мест-

ного самоуправления и выбрать досконально апробированные на практике решения, говорить было рано. В период подготовки Конституции Российской Федерации развернулась острая дискус- сия между сторонниками большей или меньшей автономии орга-

нов местного самоуправления по отношению к системе органов государственной власти. В итоге предпочтение было отдано пер- вым. Норма ст. 12 Конституции РФ закрепила самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных полномо- чий37. При этом ряд исследователей связывают такое отделение муниципальной власти от государственной в основном с полити- ческими факторами субъективного характера (к которым относят, например, победу одной точки зрения над другой, борьбу каких- либо социально-политических групп, имеющих разные взгляды на общественное и государственное развитие России, и т.п.)38.

Тем не менее, по нашему мнению, выбор в пользу большей самостоятельности органов местного самоуправления закономе- рен с точки зрения объективных факторов: это и аналогичные тенденции отечественного исторического опыта (которые будут рассмотрены нами в следующей главе настоящей работы), и стремление использовать положительный зарубежный опыт раз- вития местного самоуправления, поскольку «процесс конституци-

онных преобразований в мире в настоящее время имеет общую

37См., например: Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институт российского народовла- стия. М., 2005. С. 124; Баженова О. И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Изд-во Моск. ун- та, 2010. С. 42–43; Бабичев И. В., Смирнов Б. В. Очерки правовой истории становления и развития местного самоуправления в современной России // Местное право. 2010. № 4. С. 99; и др.

38См.: Бабичев И. В., Смирнов Б. В. Очерки правовой истории становления и развития местного самоуправ- ления в современной России. С. 99.

22

направленность, и нынешний этап конституционного развития России, безусловно, подчиняется общемировым закономерностям»39.

Идеальной моделью, на которую ориентируются в разви- тии муниципального права страны Европы, включая Россию, является Европейская Хартия местного самоуправления (приня- тая Советом Европы в 1985 г. и ставшая составной частью оте- чественной правовой системы в 1998 г.), которая обобщила мно- гогранную международную практику организации местного са- моуправления. Положения данного документа значительно по- влияли на конституционную концепцию отечественного мест- ного самоуправления и последующие ее трансформации в феде- ральном законодательстве. Хартия направлена на консолидацию европейских государств во имя защиты и осуществления идеа- лов и принципов демократии, являющихся их общим достояни- ем. Следует согласиться с мнением экспертов, которые полага- ют, что российская Конституция не только утвердила общеде- мократические стандарты устройства муниципальной власти, продекларированные Хартией, но и значительно подняла планку

этих стандартов по сравнению с требованиями международного права. Так, ст. 12 Основного Закона содержит наиболее важные положения о местном самоуправлении, признающие его одной из основ конституционного строя. Это установление подчерки- вает стремление России стать демократическим и правовым го- сударством (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентировано на человека, его права и свободы (ст. 2, 18). Оно подтверждает социальную ценность местного самоуправления, которое обеспечивает осу- ществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1 и 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43). Это позволяет территориальному сообществу иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9) и создает предпосылки к единению общества и укрепле- нию Федерации40.

39Хабриева Т. Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журн. рос. права. 2005. № 4. С. 10. 40См.: Сергеев А. А. Российское законодательство о местном самоуправлении в свете конституционных принципов и норм международного права. 2005. № 92. С. 91 ; Комментарий к Конституции Российской Фе- дерации / под общ. ред. Л. В. Лазарева. ООО «Новая правовая культура», 2009. Доступ из информ.-правовой системы «Гарант».

23

Положение ст. 12 Конституции Российской Федерации о том, что «в Российской Федерации признается... местное само- управление», означает, прежде всего, что местное самоуправле- ние в России, безусловно, считается необходимой и единствен- ной формой организации публичной власти местных сообществ. В юридическом смысле это говорит о признании того, что право

граждан на осуществление местного самоуправления возникает именно на основании Конституции Российской Федерации и за- кона, а не на основании волеизъявления населения муниципаль- ного образования, поэтому, например, посредством принятия решения на референдуме население не может отказаться от дан- ного права.

Статья 12 Конституции Российской Федерации закрепила,

что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Анализируя данную норму, некоторые исследователи обращают внимание на то, что она достаточно рез- ко отграничила органы местного самоуправления от органов го- сударственной власти, указывая лишь на разделение государства и местного самоуправления, не упоминая при этом об их сотрудни- честве как разных форм народовластия, общих целях, задачах и направлениях деятельности41.

Развивая концепцию самостоятельности местного самоуправ- ления в иных нормах Конституции Российской Федерации, идеоло-

ги Основного Закона одновременно подчеркивают роль государства относительно местного самоуправления, которая сводится к обяза- тельствам государства содействовать и не препятствовать его разви- тию посредством целого ряда мер, включающих:

–закрепление основ местного самоуправления в отдельной главе Конституции Российской Федерации (ст. 130–133 гл. 8) и их конкретизацию в отраслевом законодательстве;

–материальное и финансовое обеспечение в виде выделения муниципальной собственности, земли, природных ресурсов, бюдже- та, компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ст. 132–133 Конституции Российской Федерации);

41См., например: Зражевская Т.Д. Становление новых конституционно-правовых институтов: итоги и проблемы. С. 11; Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление. С. 13 и др.

24

–разработку и утверждение указами Президента Российской Федерации основных положений государственной политики в об- ласти местного самоуправления, принятие конкретных целевых программ на уровне Федерации, ее субъектов и муниципалитетов

ит.п.);

–гарантированное право на судебную защиту (ст. 133)42. Таким образом, Конституция Российской Федерации под-

черкивает высокую социальную роль местного самоуправления,

обусловленную особенностями его конституционной природы как государственно-общественного института, идейной привлека- тельностью, перспективами реального вовлечения населения в решение местных вопросов с целью удовлетворения основных по- требностей жизнеобеспечения.

Принцип самостоятельности местного самоуправления в конституционном контексте не оставлен без внимания отечест- венной правовой наукой – прямо либо косвенно, но этот вопрос часто поднимается многими исследователями.

Так, например, весьма интересен и своеобразен подход Т.В. Мокиной, которая анализирует глубину конституционного

содержания принципа самостоятельности с точки зрения его уровней. По мнению исследователя, первый уровень конституци- онного закрепления принципа самостоятельности местного само- управления обеспечивается нормами ст. 3 и 12 Конституции Рос- сийской Федерации, что позволяет рассматривать институт мест-

ного самоуправления как один из основополагающих институтов гражданского общества в России. Второй уровень обеспечивает-

ся установлением системы индивидуальных и коллективных прав и свобод человека и гражданина, посредством которых обеспечи-

вается самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения (гл. 2 и 8). И, наконец,

третьим уровнем конституционного закрепления данного прин- ципа выступают положения, посвященные регулированию мест-

ного самоуправления как института организации публичной вла-

сти (гл. 8). В данном случае конституционное регулирование

принципа самостоятельности следует рассматривать с учетом

42См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Л. В. Лазарева. Доступ из информ.-правовой системы «Гарант».

25

специфики разграничения предметов ведения и полномочий меж- ду Российской Федерации и ее субъектами43.

В целом, на наш взгляд, данный подход как бы структуриру- ет конституционное содержание рассматриваемого принципа. Однако для более четкого понимания первого уровня конституци- онного закрепления принципа самостоятельности необходимо де- тальное рассмотрение характера взаимосвязи местного само- управления и гражданского общества. Позиция Т. В. Мокиной аналогична позиции Н. С. Бондаря44. Они рассматривают местное самоуправление в качестве института, встроенного в гражданское общество. Однако им резонно оппонируют другие исследователи, которые полагают, что местное самоуправление – это социально- правовой институт, обеспечивающий соединение государства и гражданского общества. Оно дает возможность гражданам прояв- лять инициативу в реализации своих прав и свобод, выражать свою активную гражданскую позицию, участвуя как в решении местных проблем, так и в реализации государственных задач. Из этого следует, что местное самоуправление целесообразнее рас-

сматривать как один из инструментов формирования гражданско- го общества45.

Характеризуя второй уровень закрепления принципа само- стоятельности местного самоуправления, Т. В. Мокина обращает внимание на органическую связь отдельных положений гл. 2 и гл. 8

Конституции Российской Федерации. Действительно, отдельные инди-

видуальные права являются предпосылкой возникновения муни- ципальных прав. Так, вполне естественно, что, осуществляя выбор места жительства на территории какого-либо муниципального об- разования, любой гражданин становится членом местного сооб- щества, носителем муниципальных прав и муниципального инте- реса. Права граждан избирать и быть избранными в органы мест-

43См.: Мокина Т. В. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления и практика его реализации (в свете решений Конституционного Суда РФ). С. 27–45.

44См.: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муни- ципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 49–60.

45См. подробнее: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. С. 94; Хабрие- ва Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005. С. 190; Чеботарев Г. Н. Местное самоуправление как институт гражданского общества. [Электронный ресурс] Интернет-портал. Электрон. дан. URL: http://www.jurati.ru/node/34 (дата обращения: 25.09. 2012); Романчук И. С. Местное самоуправле- ние как институт гражданского общества в механизме воздействия на государственную власть // Вестн. Тю-

менского ун-та. 2011. № 3. С. 204–205; и др.

26

ного самоуправления создают возможность для непосредствен- ного участия в решении вопросов местного значения, обуслав- ливают формы осуществления населением местного само- управления (ст. 32, ч. 2 ст. 130). Статья 33 закрепляет право граждан обращаться лично или через индивидуальные и кол- лективные обращения в органы местного самоуправления, сти- мулируя при этом активность граждан, актуализирует возмож- ность обратной связи между властными структурами и населе- нием. Кроме того, органы местного самоуправления активно участвуют в осуществлении жилищной политики государства. Значительна роль муниципального уровня власти в сфере здра- воохранения и образования – соответствующие услуги, соглас- но Конституции Российской Федерации, граждане вправе по- лучать в муниципальных учреждениях здравоохранения и об- разования за счет средств местного бюджета.

Обзорно рассмотренные нами муниципальные права пре- допределяют и обуславливают содержание гл. 8 Конституции Российской Федерации, закрепляющей основы самостоятель- ности местного самоуправления. Реализация гражданами права на осуществление местного самоуправления происходит посред- ством референдума, выборов и других форм прямого волеизъяв- ления. Кроме того, учет мнения населения необходим при изме- нении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Глава 8 закрепляет базовые идеи: 1) организаци- онную самостоятельность местного самоуправления, которая, в развитие положений ст. 12, обеспечивается нормами ч.1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132; 2) экономическую (имущественную) самостоятель- ность, выражающуюся в нормах ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 о правах органов местного самоуправления на владение, пользование, рас- поряжение и управление муниципальной собственностью; 3) фи- нансовую самостоятельность, осуществляемую посредством са- мостоятельного формирования, утверждения и исполнения орга- нами местного самоуправления местного бюджета, установления местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132 Конституции)46.

46Аналогичные элементы принципа самостоятельности местного самоуправления помимо Т. В. Мокиной выделяют в своих работах, например: Акмалова А. А. Муниципальное право России: учебник. М.: ЭКМОС, 2002. С. 108; Беседина В. А. Принципы местного самоуправления и их реализация в современных условиях Российской Федерации (правовые аспекты) С. 78; Беспалова М. П. Конституционно-правовые основы мест- ного самоуправления в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития: дис. ... канд. юрид. наук.

27

Характеризуя третий уровень конституционного закреп- ления принципа самостоятельности, Т. В. Мокина акцентирует внимание на специфике местного самоуправления как институ- та публичной власти. В данном случае следует учитывать спе-

цифику разграничения предметов ведения и полномочий между Россией и ее субъектами, обуславливающую конкретизацию

содержания и особенностей рассматриваемого принципа в нормах федеральных законов. Установление общих принципов организации местного самоуправления, согласно пункту «н» ч. 1 ст. 72, относятся к совместному ведению Российской Федера- ции и ее субъектов. Федеральные законодательные акты, со- ставляющие правовую основу местного самоуправления в Рос- сийской Федерации, могут быть условно разделены на сле- дующие группы:

1)федеральные законы, непосредственно регулирующие общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и пре- кращающиеся по поводу организации и осуществления местно- го самоуправления;

2)федеральные законы, основным предметом регулирова- ния которых являются общественные отношения, не связанные напрямую со сферой местного самоуправления, но эти законо- дательные акты косвенно регулируют отношения, возникаю- щие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу организации

иосуществления местного самоуправления;

3)федеральные законы, ни прямо, ни косвенно не регули- рующие отношения в сфере местного самоуправления, но соз-

дающие необходимые условия для развития и существования ин- ститута местного самоуправления в России47.

Таким образом, идея самостоятельности местного само- управления максимально воплощена в его конституционной кон- цепции. Действующая Конституция нацелена на то, чтобы по-

мочь народу Российской Федерации приобрести и выработать способность к самоустройству и самоопределению. Местное са- моуправление, согласно ее положениям, является обязательным

Пенза, 2010. С. 72; Шамхалов М. А. Автономия и самостоятельность местного самоуправления как конституционно-правовой принцип. С. 73; и др.

47См.: Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник / под ред. А. С. Прудникова, М. С. Трофимова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010. С. 84.

28

институтом конституционного строя. С формально-юридической стороны предполагается, что рассмотренные нами конституцион- ные положения, задающие главные параметры муниципальной власти, должны иметь высшую юридическую силу и прямое дей- ствие на всей территории страны. Соблюдение данных требова- ний должно обеспечиваться деятельностью государственных ор- ганов и органов местного самоуправления, а эффективность такой деятельности во многом обусловлена их конструктивным взаимо- действием между собой, которое должно обеспечиваться развити-

ем конституционного потенциала муниципальной демократии в федеральном, региональном законодательстве и на уровне муни- ципального правотворчества. К сожалению, зачастую иной под-

ход к рассматриваемым вопросам диктует современная практика реальных общественных отношений, которая и порождает в про- цессе муниципальной реформы различные трансформации кон- ституционной модели местного самоуправления48.

В связи с этим важное значение приобретает рассмотре-

ние вопроса о трансформации конституционного варианта принципа самостоятельности местного самоуправления в кон-

тексте правового регулирования этого института Федеральным законом № 154-ФЗ и Федеральным законом № 131-ФЗ.

Первый закреплял лишь основы местного самоуправления, более конкретное регулирование организации местного само- управления перекладывалось «на плечи» субъектов Федерации. Он определил понятия «муниципальное образование», «вопросы местного значения», «представительный орган местного само- управления» и т.п. Закрепляя права граждан на осуществление ме- стного самоуправления, Закон утвердил систему органов местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан, регу- лировал территориальные, финансово-экономические основы, во- просы ответственности органов и должностных лиц местного са- моуправления и т.д. Безусловно, реализация положений данного

48Подробный анализ трансформации конституционной модели местного самоуправления выходит за рамки настоящего параграфа. Отдельные вопросы, связанные с эволюцией муниципального строи- тельства в России, будут освещены в следующих главах настоящей работы. Более подробно этот ас- пект исследования представлен, например, в работах: Сергеев А. А. Местное самоуправление в Рос- сийской Федерации: проблемы правового регулирования. С. 240; Фасеев И. Ф. Трансформации моде- ли местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление в современной России: состояние и тенденции: сб. статей // под ред. Э. Маркварта, Е. С. Шугриной, М. А. Якутовой.

М., 2011. С. 34–37; и др.

29

Закона позволила создать систему местного самоуправления на большей части территории страны, однако правоприменительная сторона обернулась комплексом проблем, блокирующим эффек- тивность функционирования системы местного самоуправления. Нечеткость в определении компетенции муниципальных образо- ваний на практике вылилась в ситуацию, когда субъекты, являю- щиеся муниципальными образованиями, – миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек – облада- ли одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопос- тавимость их экономических, социальных и демографических ре- сурсов. Слишком широкие полномочия субъектов Федерации в осуществлении муниципально-правовой политики государства часто оборачивались ошибками и злоупотреблениями. При этом в условиях глубокого политического и социально-экономического кризиса подобная практика негативно отражалась на судьбе мест- ного самоуправления, умаляя его инициативу уже на начальном этапе развития.

Неопределенность территориальной организации местного са-

моуправления и непроработанность механизмов взаимодействия с органами государственной власти привели к необходимости разра- ботки к 2003 г. новой концепции местного самоуправления и приня- тия на ее основе нового Федерального закона № 131-ФЗ49.

Данный закон в первоначальных редакциях предусмотрел, например:

–Более детальную регламентацию общих принципов орга- низации местного самоуправления.

–Построение двухуровневой модели местного самоуправле- ния – объединение в составе муниципального района городских и сельских поселений, которые при этом рассматриваются как са- мостоятельные муниципальные образования.

–Систему вопросов местного значения для разных уровней местного самоуправления (ст. 14–16), учитывая особенности по- селений, муниципальных районов и городских округов.

–Расширение форм непосредственного осуществления на-

селением местного самоуправления посредством включения в их число голосования по отзыву депутата, публичных слушаний,

49См.: Подсумкова А. А., Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах органи- зации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). М.: Ось-89, 2008. С. 2.

30