Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

2.Могут ли государственная власть и местное самоуправ- ление существовать самостоятельно и раздельно друг от друга?

3.В каких случаях возможно ограничение самостоятель- ности местного самоуправления со стороны государства, и ка- ковы объективные факторы такого ограничения?

Проблемы, связанные с взаимоотношениями государства

иместного самоуправления, часто возникают из-за отсутствия системности, согласованности и целостности в их правовом ре- гулировании, поэтому определение оптимальной степени дета- лизации основ местного самоуправления в федеральном и ре- гиональном законодательстве сегодня объективно необходимо.

Углубляясь в специфику рассматриваемой проблемы, нужно учитывать, во-первых, что взаимоотношения органов государст- венной власти и органов местного самоуправления – это отноше-

ния равноправных, но разностатусных субъектов. Во-вторых, в

нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, как и в большинстве научных исследований, не проводится разли- чий между категориями «взаимодействие» органов государствен- ной власти и местного самоуправления и «взаимоотношение» этих управленческих структур. Однако, С. Р. Зарипова, например,

обращает внимание на существенную разницу между данными терминами и рассматривает «взаимоотношение» как «воздейст-

вие», что, в свою очередь, ставит под сомнение принцип равно- правия75.

Последняя позиция представляется нам достаточно спорной, поскольку термин «взаимоотношение» является всё-таки более широким и объединяющим как «взаимодействие», так и «воздей- ствие» государства на местное самоуправление. Ведь лингвисти- ческое понимание термина «взаимоотношение» указывает на вза- имные отношения каких-либо субъектов (которые могут быть как равноправными, так и субординационными), а «взаимодействие», как правило, подразумевает в большей степени взаимную связь или взаимную поддержку сторон каких-либо отношений76. По-

75См.: Зарипова С. Р. Нормативно-правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Татарстан): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2012. С. 9.

76См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка // под ред. проф. Н. Ю. Шведовой. М.: Сов. энцикл., 1972.

С. 73.

51

этому далее мы будем использовать понятие «взаимоотношение» как синонимичное понятию «взаимодействие».

Следует отметить, что большинство исследователей, посвятивших свои научные труды рассматриваемым пробле- мам, раскрывают специфику этих отношений с разных сто- рон, освещая при этом теоретико-правовые, конституцион- но-правовые, административно-правовые и муниципально- правовые аспекты данных вопросов77. Ввиду объемности за- трагиваемых нами проблем подробно осветить столь глубо-

кую и комплексную тему в рамках настоящего параграфа не представляется возможным, поэтому остановимся лишь на

наиболее важных вопросах соотношения самостоятельности местного самоуправления и ограничения его прав в отечест- венном законодательстве, оставляя некоторые моменты для узконаправленных дискуссий.

Итак, проанализируем первый из заявленных в начале па- раграфа вопросов, а именно: следует ли рассматривать местное самоуправление в органической связи с общественными инсти- тутами самоорганизации граждан?

Понятно, что эффективное местное самоуправление начи- нается не тогда, когда в муниципалитеты приходят креативные управленцы, а когда жители муниципального образования на- чинают четко осознавать, что их дом не заканчивается порогом собственной квартиры, а порядок и комфортность жизни в их районе, городе, поселке и т.п. в немалой степени зависят от их активной позиции. Именно инициативная самоорганизация

граждан в рамках существующих демократических механизмов и является основой подлинного местного самоуправления. Это идеал, к которому необходимо стремиться.

Однако не следует отождествлять местное самоуправление с самоуправлением в общественных организациях, в которых коллективы объединены какой-то определенной, например про- фессиональной, деятельностью, политической программой или сходными этнокультурными и конфессиональными целями и т.п.

77См., например: Наймущина С. Г. Конституционно-правовые основы организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 5–144; Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправле- ние в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 10–15; и др.

52

Специфика в данном случае состоит в том, что местное само-

управление является формой публичной власти в отличие от управления в общественных организациях.

Роль местного самоуправления – это синтез интересов го- сударства, общества и личности, а именно осуществление гар- монизации прав и свобод человека и гражданина с обществен- ными и государственными интересами78.

С 2000 г. органы государственной власти Российской Федера- ции, развивая конституционную модель местного самоуправления, проводят коренную реорганизацию управления на местах. Эти пре-

образования проводятся с учетом статей Конституции Российской Федерации, а именно ст. 12, которая содержит принципиальные по- ложения о признании и гарантиях местного самоуправления со сто- роны государства, т.е. государство обязуется обеспечить необходи- мые условия для развития местного самоуправления. Самостоятель- ность системе местного самоуправления, по мнению Н. Л. Пешина, государство должно обеспечить, ограничив свое влияние на него только «правовым воздействием»79.

Однако реализация положения Конституции Российской Федерации о самостоятельности местных органов власти сталки- вается с серьезными противодействиями, основанными на поли- тических и финансово-экономических интересах. По мнению про- тивников рассматриваемой нормы, осуществление этого консти- туционного установления приводит к искусственному отграниче- нию низового уровня государственной власти и, соответственно, искажает принципы ее единства. Оставаясь в определенной сте- пени самостоятельной и ответственной, местная власть все же не выходит из единой системы государственных учреждений. Таким образом, разделение государственной власти и местного само-

управления преодолевается отрицанием общественной природы последнего. Кроме того, поддерживается идея, что «отделение ме- стных органов от государства связывается со стремлением госу-

78См.: Каверзин М. Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестн. Рос. ун-та дружбы народов. Серия: Политология. 2003. № 4. С. 13–19.

79См.: Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений. С. 1.

53

дарственной власти дистанцироваться от социальных и экономи- ческих забот и тягот населения»80.

Тем не менее, большинство исследователей, отмечая ав- тономную деятельность самоорганизующегося населения в ка- честве самоуправленческой деятельности на местах и подчер-

кивая тем самым относительно децентрализованный характер организации муниципалитетов, не согласны с научной позици- ей, рассматривающей муниципалитеты как продолжение госу- дарства в территориальных общностях81.

Например, А. В. Безруков отмечает в своем исследовании,

что муниципалитеты действительно могут рассматриваться как фундамент государства и элемент его конституционного меха- низма, а их признание в качестве продолжения государства на местах дискредитирует саму идею самоуправления в России.

Он подчеркивает необходимость равноправия государства и местного самоуправления при ведущей роли государства, кото- рое законодательно регулирует и гарантирует местное само- управление82.

Таким образом, наиболее соответствующей сущности ме- стного самоуправления является признание его в качестве фор- мы публичной власти, которая характеризуется, с одной сторо- ны, относительной самостоятельностью, вытекающей из само- организации населения, а с другой – необходимостью тесного взаимодействия с государственной властью. Вообще, муници- пальная власть представляет собой феномен, по типам и видам проявления объективируемый сферами местной жизнедеятель- ности, особенностями территории проживания и условиями развития российских муниципальных образований. Ориентиро- ванная на конкретику муниципальных интересов, эта власть характеризуется и как волевая основа деятельности по реше- нию вопросов местного значения, соотносимая с субъектами их осуществления: населением, органами местного самоуправле- ния, ассоциативными структурами, различными субъектами в

80См.: Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые осно- вы взаимодействия. М.: НОРМА, 2002. С. 189–190.

81См.: Баранчиков В. А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Рос- сийской Федерации. М.: ТК Велби, Проспект, 2005. С. 55.

82См.: Безруков А. В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 6. С. 31.

54

системе муниципального хозяйства. По своей сущностной оп- ределенности местная власть – это «власть, максимально при- ближенная к населению, идущая непосредственно от своего ис- точника – народа, для народа существующая и через народ осуществляемая»83. При этом в правовом аспекте ее следует рассматривать как власть особого рода, которая не является простым продолжением государственной власти на местах, но имеет ряд признаков, ей присущих, к которым, в частности, от- носятся:

–четко выраженный институциализированный характер, т.е. местное самоуправление вводится не по инициативе самого населения, а в силу закона и является общеобязательным;

–наличие системы публичных институтов;

–наличие специфического обособленного аппарата, осу- ществляющего властные функции;

–непрерывность реализации во времени и универсальный характер;

–наличие законодательной основы деятельности, право- вой характер;

–территориальная юрисдикция, т.е. распространение на лю- бые субъекты, находящиеся на соответствующей территории;

–возможность применения (имеющегося в наличии у го- сударства) аппарата принуждения;

–экономическая основа, включающая возможность при- нудительных финансовых изъятий (местных налогов) и нали-

чие централизованного фонда финансовых ресурсов (местного бюджета)84.

Вместе с тем муниципальная власть имеет и ряд своих специфических признаков, отличающих ее от власти государ- ственной, в числе которых:

– отсутствие строгой иерархии и соподчиненности орга- нов местного самоуправления;

83См.: Колесников В. А. Муниципальные интересы в современной России: монография. Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО ВАГС, 2005. С. 80–99; Его же. Местная власть как феномен политической регионалистики. [Элек-

тронный ресурс] Интернет-портал. Электрон. дан. URL: http://www.rusnauka.com/2_KAND_2012/Politologia/ 10_99322.doc.htm (дата обращения: 27.01.2013).

84См., например: Кузнецов С. П. Природа власти на местном уровне // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 1. С. 4; Пешин Н. Л. Муниципальная власть: понятие и содержание // Конституци- онное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 16; Чеботарев Г. Н. Развитие конституционных основ местного самоуправления. Тюмень: Тюменский гос. ун-т, 1995. С. 85; и др.

55

–негосударственная сущность органов местного само- управления (поэтому и действуют они не от имени государства,

аот собственного имени);

–наличие особого круга вопросов, относящихся к их ве- дению, но не относящихся к ведению государства, – вопросов местного значения;

–наличие собственной ресурсной базы (которую государ- ство не вправе присваивать)85.

Второй вопрос, на который необходимо ответить, касается взаимодействия государства и местного самоуправления: могут ли государственная власть и местное самоуправление сущест- вовать самостоятельно, параллельно друг другу? Анализируя данную проблему, следует отметить, что эти уровни публичной власти с теоретической точки зрения являются самостоятель- ными формами осуществления власти народа. При этом каж-

дый из этих уровней публичной власти обладает собственной компетенцией, которая не может совпадать или противоречить

компетенции других уровней власти и должна быть направлена на защиту прав и свобод человека и гражданина.

Являясь институтом государственного устройства, местное самоуправление представляет собой элемент системы государст- ва как политико-территориального образования, поэтому при оп- ределении его компетенции уместен тот же подход, который ис- пользуется отечественной Конституцией при определении ком- петенции государства. Статьи 71 и 73 Конституции Российской Федерации говорят, соответственно, о предметах ведения Рос- сийской Федерации и ее субъектов, а ст. 72 закрепляет предметы их совместного ведения. Следовательно, и компетенция местного самоуправления должна определяться через компетенцию кон- кретного муниципального образования, особенности которого

определяют все основные параметры содержания такой компе- тенции86.

Бесспорно, что эффективность и уникальность местного самоуправления определяются, прежде всего, его организаци-

85См., например: Пешин Н. Л. Муниципальная власть: понятие и содержание. С. 16; Соловьёв С. Г. Муни- ципальная власть: понятие, содержание и механизм реализации // Рос. юстиция. 2011. № 8. С. 2–6; и др. 86См.: Бялкина Т. М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // Журн. рос. права. 2006.

№ 10. С. 40.

56

онной, компетенционной и финансово-экономической самостоя- тельностью в пределах, установленных законом. Однако результа- том первого десятилетия существования данного института пуб- личной власти в Российской Федерации стало выявление значи-

тельного объема проблем и несоответствий именно в этих сферах местного самоуправления, что и послужило причиной новых ре-

форм и отправной точкой нового этапа его развития в последнее десятилетие.

Вопрос о взаимодействии государства и местного само-

управления является одним из ключевых в теории и практике муниципального строительства и систематически поднимается исследователями в специальной литературе. Так, по мнению С. А. Авакьяна, существует несколько вариантов такого взаи- модействия:

1)органы государственной власти должны оказывать по- мощь местному самоуправлению в осуществлении финансово- хозяйственной деятельности;

2)они должны предотвращать принятие местным само- управлением незаконных, необоснованных решений, идущих вразрез с государственными интересами;

3)органы государственной власти призваны помогать ме- стному самоуправлению, изучать, обобщать и распространять его положительный опыт;

4)в каждом субъекте Федерации должна быть инстанция, которая бы координировала тенденции развития местного са-

моуправления, в свою очередь, испытывая его влияние по принципу обратной связи87.

Для обеспечения конструктивного взаимодействия между органами государственной власти и местным самоуправлением необходим переход к методам координационного управления, при которых традиционное администрирование заменяется рав- ноправным сотрудничеством различных участников территори- ального развития. При этом представительные и исполнительные

87См.: Авакьян С. А. Проблемы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: концепции, конституционно-правовые основы, практика : мате- риалы науч.-практ. конф. М.: Изд-во Моск. ун-та,1996. С. 14.

57

органы власти выступают в качестве организаторов такого взаи- модействия88.

Из изложенного выше следует, что возможность само- стоятельного существования государственной власти и местно-

го самоуправления вполне допустима и естественна в рамках их законной компетенции. Однако суждение об их полной не- зависимости друг от друга лишено всякой логики, поскольку местное самоуправление является частью структуры государст- ва как политико-территориального образования.

Выражая волю и интерес народа как единственного ис- точника власти в России, государство в целом, регионы и му- ниципальные образования, осуществляя правовое регулирова- ние и управление общественными отношениями, не должны действовать изолированно друг от друга, а, напротив, прини- мать управленческие решения, основываясь на взаимосогласо- ванности. При высокой динамичности общественных отноше- ний достаточно часто возникает необходимость в непосредст- венном участии органов местного самоуправления в осуществ- лении компетенции государства, и наоборот. При этом крите-

рием допустимости такого участия должно быть качественное и своевременное обеспечение потребностей населения муници- пального образования. Поэтому во избежание конфронтации интересов государственного, регионального и местного уров- ней власти и их необоснованного вмешательства в компетен- цию друг друга, необходимость грамотного законодательного регулирования механизма их взаимодействия по-прежнему ос- тается актуальной89.

Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает следующие

варианты участия органов публичной власти в осуществлении полномочий друг друга:

1) временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 75);

88См.: Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России : теоретико-правовые ос- новы взаимодействия. С. 200.

89См.: Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регули-

рования. С. 377–378.

58

2)осуществление органами местного самоуправления отдель- ных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 19);

3)участие органов местного самоуправления в осуществле- нии государственных полномочий, не переданных им в соответст- вии со ст. 19 рассматриваемого закона, если это участие преду- смотрено федеральными законами (п. 4 ст. 20);

4)осуществление органами местного самоуправления муни- ципального района части полномочий органов местного само- управления поселения, входящего в состав данного района, и, на- оборот, осуществление органами местного самоуправления посе-

ления отдельных полномочий органов местного самоуправления

муниципального района, в состав которого они входят, на основе заключения соответствующих соглашений (п. 4 ст. 15)90.

Особое внимание заслуживает ст. 75 Федерального закона №131-ФЗ, в которой изложены три варианта возможности вре- менного осуществления органами государственной власти от- дельных полномочий органов местного самоуправления. Её по- ложениям резонно оппонирует А. А. Сергеев. Он ссылается на текст отечественной Конституции, которая не предусматривает возможности временного возложения полномочий органов мест-

ного самоуправления на региональные органы государственной власти. А также справедливо отмечает, что проблемы отсутствия и невозможности формирования органов местного самоуправле- ния в связи с чрезвычайной ситуацией целесообразнее регулиро- вать Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении». Для ликвидации бюджетных правонарушений к ор- ганам местного самоуправления могут быть применены финансо- вые санкции, в том числе меры ответственности перед государст- вом, закрепленные ст. 72–74 Федерального закона № 131-ФЗ. В таком случае подмену органов местного самоуправления органа-

ми государственной власти субъекта Российской Федерации вполне можно избежать91.

Помимо федерального законодательства, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправ-

90См.: Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления... С. 378.

91См.: Сергеев А. А. Российское законодательство о местном самоуправлении в свете конституционных принципов и норм международного права // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 2. С. 95.

59

ления получает правовое закрепление также и в конституциях, ус- тавах, законах субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 6 установил пределы правового регулирования общественных отношений в сфере мест-

ного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и определил основы их взаимоотношений с органами местного самоуправления. В отношении органов ме- стного самоуправления органами государственной власти субъек- тов Российской Федерации допускается осуществление исполни- тельно-распорядительных и контрольных полномочий только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Фе- дерации и федеральным законодательством. При рассмотрении вопроса о конституционном (уставном) регулировании в субъек-

тах Российской Федерации данных взаимоотношений обратим внимание на нормы соответствующих актов в части закрепления принципов, положенных в основу этих взаимоотношений. Как по- казывает анализ конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации, лишь в отдельных субъектах Федерации на конституционном (уставном) уровне определены

основополагающие принципы взаимоотношений региональных органов государственной власти и местного самоуправления92. Основные законы большинства субъектов Российской Федерации, к сожалению, не содержат таких норм. Причины этого, вероятнее всего, скрыты в отсутствии их законодательного определения на федеральном уровне, что неизбежно оказывает влияние на кон- ституционное (уставное) закрепление этих принципов на регио- нальном уровне.

Во многом именно поэтому нормативное правовое регули- рование взаимодействия органов государственной власти и орга-

нов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации носит отрывочный, эклектичный и противоречивый характер. На сегодняшний день нет практически ни одного субъекта Россий- ской Федерации, где нормативное правовое регулирование такого

92См., например: Устав Воронежской области: закон Воронежской области от 7 июня 2006 г.: в ред. закона Воронежской области от 26.04.2013 № 42-ОЗ // Коммуна. 2006. 10 июня. № 87/88 (ст. 59); Устав Ивановской области: закон Ивановской области от 18.02.2009. № 20-ОЗ: в ред. закона Ивановской области от 26.06.2012 № 43-ОЗ // Ивановская газета. 2009. 19 февр. № 28 (ст. 33); Устав Оренбургской области: закон Оренбургской области от 20.11.2000 № 724/213-ОЗ: в ред. закона Оренбургской области от

01.07.2013 № 1600/476-V-ОЗ // Южный Урал. 2000. 22 дек. № 243 (ст. 63–67); и др.

60