Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

развитию на части территории муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления», который расширяет круг возможных форм местного само- управления в целях реализации решений, принятых органами местного самоуправления. Жители части территории поселения могут избирать не только старосту, но и общественный совет. При этом направления деятельности старосты, общественного совета, их наименование, полномочия, порядок избрания, срок полномочий, порядок взаимодействия с органами местного са- моуправления определяются решением Совета депутатов посе- ления самостоятельно. Органы государственной власти Ленин-

градской области вправе лишь содействовать развитию новых форм местного самоуправления на части территорий поселений посредством предоставления материальных средств из област- ного бюджета и оказания методической помощи. На наш взгляд, данный вариант расширения форм местного самоуправ- ления в сельских поселениях вполне возможен, не противоре-

чит конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления и в перспективе может способствовать улуч- шению кадровой обеспеченности сельских поселений области.

Органы государственной власти продолжают совершенст- вовать правовое регулирование компетенции местного само- управления. В частности, с мая 2014 года Федеральным зако- ном №136-ФЗ установлен раздельный перечень вопросов мест- ного значения городских и сельских поселений. При этом пере- чень вопросов местного значения для сельских поселений, в сравнении с компетенцией городских поселений, существенно сокращен. Очевидно, что на уровне сельского самоуправления целесообразно решать только те вопросы, практическая реали- зация которых, с одной стороны, необходима для обеспечения нормальной жизни на данной территории, а с другой – может

быть осуществлена на основе подлинной самоорганизации граждан239. Иные инфраструктурные и затратные в финансовом плане вопросы местного значения, предусмотренные Феде- ральным законом № 131-ФЗ, но не отнесенные к компетенции

239См.: Бабун Р. В. Самоуправление в сельских поселениях: что делать // Местное самоуправление. 2012. 17 сент. № 35. С. 1–4.

151

сельских поселений, теперь будут решаться на их территории органами местного самоуправления соответствующих муници- пальных районов с учетом специфики и особенностей обеспе- чения жизнедеятельности населения соответствующих сель- ских территорий. Однако нельзя забывать, что в современных условиях уровень социально-экономического развития сель-

ских поселений и организация местного самоуправления в них различаются в зависимости от того или иного субъекта Россий- ской Федерации. Поэтому действующей редакцией Федераль- ного закона № 131-ФЗ предусмотрена возможность закрепле- ния за сельскими поселениями законами субъектов РФ и уста- вами муниципальных районов также и других вопросов мест- ного значения из числа вопросов, установленных нормами Фе- дерального закона № 131-ФЗ для городских поселений240. Ме- жду тем, перечень вопросов местного значения для городских поселений в отличие от сельских в сегодняшних экономиче- ских условиях вполне может включать более сложные финан- сово-затратные и инфраструктурные вопросы.

Федеральный закон № 131-ФЗ согласно ч. 4 ст. 15 пре- доставляет органам местного самоуправления отдельных посе- лений право заключать соглашения с органами местного само-

управления муниципального района о передаче им части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений.

При правовом регулировании вопросов компетенции по- селенческого самоуправления, которое действовало до 27 мая 2014 года, случаи применения этой нормы не являлись редки- ми. При этом правоприменительная практика из года в год до- казывала несовершенство данной нормы. Пример конфликта, возникшего в результате применения норм ч. 4 ст. 15 Феде- рального закона № 131-ФЗ, изложен в Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 10 апреля 2012 г. по делу №

240См.: Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного само- управления. Справка по основным изменениям положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции» // Муниципальное право. 2014. № 2. С. 28.

152

А10-3123/2011241. Согласно этому документу, муниципальное образование «Муйский район» обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к муниципальному образо- ванию городского поселения «Поселок Таксимо» о признании

соглашения о передаче части полномочий органов местного самоуправления поселения органам местного самоуправления муниципального района от 19 декабря 2008 г., подписанного и согласованного в установленном законом порядке, расторгну- тым 31 декабря 2009 г. и недействующим с 1 января 2010г.

Суды трех инстанций отказали в удовлетворении требований муниципального района о расторжении соглашения, руководствуясь следующими основаниями: во-первых, заключение соглашения бы- ло согласовано решениями представительных органов как поселе- ния, так и муниципального района. Во-вторых, передача полномо- чий была осуществлена в интересах социально-экономического раз- вития поселения и с учетом возможности эффективного их осущест- вления органами местного самоуправления муниципального района.

При этом для осуществления передаваемых полномочий поселение из собственного бюджета предоставляет муниципальному району субвенции в размере 600 000 рублей. В-третьих, как следует из рас- сматриваемого Постановления, поселение передает муниципально- му району как раз наиболее финансово-затратные и ресурсоемкие полномочия (организацию в границах поселения тепло-, газо-, элек- тро- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжение населе- ния топливом, решение жилищных проблем, утверждение генераль- ных планов поселения, правил землепользования и застройки и т.п.). В-четвертых, срок действия соглашения о передаче полномочий рассчитан на период с 1 января 2009 г. до декабря 2009 г. Помимо этого данное соглашение ежегодно пролонгируется, если одна из сторон до 1 декабря текущего года не заявит письменно о его рас- торжении, при условии, что в бюджете поселения на соответствую- щий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций.

Суды двух инстанций, отказывая в удовлетворении заявлен- ных требований, обоснованно исходили из отсутствия оснований для расторжения соглашения о передаче полномочий, которое, как указали суды, неразрывно связано с внесением соответствующих

241Об отказе в признании соглашения о передаче части полномочий органов поселения органам муни- ципального района расторгнутым и недействующим: постановление ФАС от 10.04.2012 по делу № А10-3123/2011. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

153

изменений в бюджет. Все эти вопросы должны быть обязательно со- гласованы с представительными органами района и поселения. Од-

нако доказательства соответствующего согласования представлены не были. По этим причинам отказ суда в удовлетворении заявлен- ных требований правомерен.

В качестве еще одного примера спора относительно перерас- пределения полномочий между органами различных уровней мест- ного самоуправления можно привести Постановление ФАС Севе- ро-Западного округа от 3 апреля 2012 г. по делу № А26-822/2011242. Согласно данному документу, Администрация Прионежского му- ниципального района Республики Карелия обратилась в Арбит- ражный суд Республики Карелия с заявлением о признании недей- ствительным по причинам несоответствия положениям Федераль- ного закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ решения Совета Прионежско- го муниципального района Республики Карелия от 16.12.2010 № 22 «О приеме отдельных полномочий Администрацией Прионежского муниципального района на 2011 год».

Решением суда первой инстанции от 14.04.2011 и постановле- нием апелляционного суда от 03.08.2011 в удовлетворении данного заявления было отказано. Однако Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 08.11.2011 указан- ные решения суда первой инстанции и постановление суда апелля- ционной инстанции были отменены, а дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Решением суда первой инстанции от 19.01.2012 решение Со- вета от 16.12.2010 № 22 было признано соответствующим Феде- ральному закону № 131-ФЗ, а в удовлетворении заявления Адми- нистрации Прионежского муниципального района отказано. В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на нарушение арбитражным судом норм материального права, вновь просила отменить решение суда от 19.01.2012 и принять новый судебный акт об удовлетворении заявления.

Оспариваемым решением Совета Администрации поручено в соответствии с решениями сессий Советов сельских поселений При-

онежского муниципального района принять к исполнению отдельные полномочия данных поселений и заключить с ними соответствующие

242 Об отказе в признании недействительным решения органа местного самоуправления : постановление ФАС Северо-Западного округа от 03.04.2012 по делу № А26-822/2011. Доступ из справ.-правовой системы «Кон- сультантПлюс».

154

соглашения. Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждено, что 31.12.2010 Администрацией заключены со-

глашения с сельскими поселениями о передаче соответствующих полномочий, реализация которых осуществляется за счет межбюд- жетных трансфертов, передаваемых из бюджетов этих поселений в бюджет Прионежского муниципального района. Принимая оспарива- емое решение, Совет действовал в рамках имеющихся у него полно- мочий, а довод Администрации о том, что исполнение этого решения повлечет ее дополнительные затраты, не обоснован, поскольку ни в заявлении об оспаривании решения Совета, ни в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции Администрация не пояснила, какие

конкретно публичные интересы нарушены принятием оспариваемого нормативного акта.

Как следует из материалов рассмотренной судебной практики,

межмуниципальное взаимодействие по вопросу перераспределения стратегически важных для поселений полномочий в современной России осуществляется не слишком удачно. Этот факт говорит о не- обходимости глубокого концептуального и законодательного пере-

осмысления действующей нормы и подтверждает приведенные выше выводы. И некоторые шаги в этом направлении уже сделаны. Однако нельзя забывать, что перераспределению полномочий между органа-

ми местного самоуправления должна предшествовать оценка степени их обеспеченности необходимыми ресурсами. В случае низкой ре- сурсообеспеченности муниципального района передача соответст-

вующих полномочий на уровень муниципального района не приведет к каким-либо значимым позитивным результатам243. Финансово-

экономические ресурсы муниципального района обязательно должны быть соизмеримы с тем объемом полномочий, который передается на данный уровень местного самоуправления.

Следующим существенным шагом на пути к укреплению самостоятельности сельских поселений в реализации их компе-

тенции явилось бы сокращение для сельского самоуправления финансовой и статистической отчетности и распространение на эти поселения упрощенной формы отчетности (решение вопро- сов на сходе граждан), актуальной сегодня для сельских посе- лений с числом избирателей менее 100. Такое реформирование

243Разграничение полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений: доклад губернаторского Совета при правительстве Ульяновской области. 2010. С. 9. [Электронный ресурс] URL: http://ulgov.ru/page/index/permlink/id/3413.

155

способно существенно сократить чиновничий аппарат и управ- ленческие расходы244.

Еще одним фактором, отрицательно влияющим на разви-

тие отечественного местного самоуправления и подрывающим реализацию его самостоятельности, является коллизия между

законодательно установленной компетенцией органов местного самоуправления и постоянным ее нарушением на практике. К сожалению, в большинстве субъектов Российской Федерации главы поселений не довольны муниципально-правовой полити- кой региональной власти, давлением и чрезвычайным вмеша- тельством районных глав в компетенцию поселенческого само- управления, непрозрачностью межбюджетных отношений, за- висимостью поселенческих бюджетов от органов власти муни- ципальных районов и т.п. Например, в Челябинской области, где городские и сельские поселения занимают более 90 % тер- ритории области, на которой проживает около 30 % населения, проблема хронического недофинансирования выполнения воз-

ложенных на поселения полномочий уже несколько лет стоит очень остро. Например, в 2011 г. для решения вопросов мест- ного значения, закрепленных за поселениями, предусматрива- лось всего 3,72 % консолидированного бюджета региона245.

Очевидно, что региональное развитие – это развитие каждой, даже маленькой территории в регионе, и никто, никакой иной уровень власти не способен сделать это лучше и эффективнее, чем местное самоуправление, что самыми заинтересованными в раз- витии собственных территорий являются те, кто там проживает.

Именно муниципальная власть в поселениях является по закону ответственной за развитие подведомственной территории. Между

тем существующая в регионе система поощряет иждивенчество поселенческих муниципальных властей и стимулирует управле- ние развитием территорий через районный уровень, что в итоге

оборачивается уничтожением самостоятельности и конкуренции

244См.: Стародубцева И. А., Карташов В. Г. Коллизии в конституционном законодательстве и муници- пальных правовых актах: теория и практика выявления и разрешения: монография. Воронеж: Изд-во Во- ронеж. гос. ун-та, 2012. С. 85; Бабун Р. В. Самоуправление в сельских поселениях. № 35. С. 4.

245См.: Гурман Ю. А., Гурман А. Л., Абдуллин Р. М. Доклад о состоянии местного самоуправления в поселениях Челябинской области. Челябинск: Изд-во Марины Волковой, 2011. С. 11.

156

муниципалитетов, подавлением любого стремления поселений к развитию246.

Все эти накопившиеся проблемы в августе 2012 г. нашли

свое отражение в открытом письме глав поселений губернатору Челябинской области247. В этом письме чиновники просят регио-

нальные власти принципиально изменить существующую модель отношений между регионом и поселенческим самоуправлением.

Еще один аналогичный пример иллюстрирует ситуация, сложившаяся летом 2012 г. в Воронежской области. Губернатор области неудовлетворительно оценил систему управления город- ским округом город Воронеж, в частности, активной критике под- верглись недоработки в сфере ЖКХ, здравоохранения, общест- венного транспорта и школьного питания. Для исправления си- туации в соответствии с постановлением правительства Воронеж- ской области от 13 июля 2012 г. № 635 «О создании комиссии по подготовке предложений по совершенствованию структуры ад- министрации городского округа город Воронеж и оценке профес- сионального уровня лиц, замещающих высшие и главные долж- ности муниципальной службы городского округа город Воронеж»

было поручено организовать специальную комиссию по созданию работоспособной модели администрации городского округа и провести переаттестацию чиновников, чтобы избавиться от неэф- фективных руководителей. Между тем данное постановление входит в грубое противоречие с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ и п.8 ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ, а также положениями Ус- тава Воронежской области (п.4 ст.54) из-за доминирующего уча- стия региональных органов государственной власти в формиро- вании структуры органов местного самоуправления. Несмотря

на содержащуюся в данном постановлении отсылочную норму к п. 11 ст. 56 регионального Устава, указанное Постановление и са- му процедуру разработки новой структуры администрации город-

ского округа город Воронеж вряд ли можно рассматривать только лишь как методическую помощь органам местного самоуправле- ния со стороны региональной власти, как говорится в Уставе об-

246См.: Гурман Ю. А., Гурман А. Л., Абдуллин Р. М. Доклад о состоянии местного самоуправления в поселениях Челябинскойобласти. Челябинск: Изд-во Марины Волковой, 2011.С. 15.

247Открытое письмо глав поселений к губернатору Челябинской области М. В. Юревичу. [Электронный ресурс] URL: http://podoprigora74.livejournal.com(дата обращения: 07.09.2012); Котельников Д. Подобное письмо можно (?на- до!) писатьв любом субъектеРоссийскойФедерации// Местное самоуправление 2012. 3 сент. №33. С. 1–5.

157

ласти. Их юридическая правомерность по изменению структуры

администрации городского округа вызывает сомнения у широкого круга экспертов, причины такого чрезмерного вторжения регио- нальной власти в сферу местного самоуправления в данном слу- чае видят, прежде всего, в политическом противоборстве.

Говоря о новеллах в правовом регулировании компетенции местного самоуправления, нельзя не упомянуть о возможностях преобразований городских округов, предусмотренных сегодня Федеральным законом № 131-ФЗ. Инициируя создание данной модели местного самоуправления, ее разработчики предполагали, что органы государственной власти субъектов Российской Феде-

рации будут принимать законы о наделении городских округов статусом городских округов с внутригородским делением в слу- чае, если эти городские округа обладают высоким социально- экономическим потенциалом и на их территории проживает поли- тически активное население. Федеральный законодатель предос- тавляет субъектам РФ возможность устанавливать дополнитель- ные вопросы местного значения городских округов с внутриго- родским делением с передачей необходимых для их осуществле- ния материально-финансовых средств248.

Между тем перспективы создания двухуровневой модели местного самоуправления в городских округах пока все же туман- ны. Ведь данная модель предполагает формирование в границах

административных районов городского округа внутригородских муниципальных образований, которые будут наделяться неболь- шим набором полномочий, иметь собственные бюджеты и муни- ципальное имущество. В этой ситуации справедливы рассуждения

ипредостережения большинства ученых-муниципалистов о том, что город есть единый организм, единое пространство, объеди- ненное единой (в т.ч. технологически неразрывной) инфраструк- турой, единым городским хозяйством, культурным пространством

ит.п. Процесс разграничения вопросов местного значения и фи- нансово-экономических ресурсов между городским округом и

внутригородскими районами как отдельными муниципальными

248См.: Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправле- ния. Справка по основным изменениям положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Муниципальное право. 2014. № 2. С. 28.

158

образованиями, расположенными в его границах, вряд ли может быть осуществлен быстро и последовательно. Скорее всего, пона- добятся годы на постепенную адаптацию этой теоретической но- веллы к практике муниципального строительства, ведь осущест- вить такое разграничение, одновременно не нарушив принцип

единства городского хозяйства, крайне сложно (если вообще воз- можно)249.

С большой долей вероятности можно говорить о том, что все

вышеперечисленные проблемы могут значительно затруднить практическую реализацию таких важнейших принципов местного самоуправления, как принцип самостоятельности и неподчинён-

ности одного муниципального образования другому в рамках двухуровневой организации местного самоуправления на терри- тории крупных городских округов.

В целях укрепления самостоятельности местного само- управления в сфере компетенции и последовательного совершен- ствования правового регулирования предметов ведения и полно-

мочий органов местного самоуправления некоторые ученые на протяжении многих лет настаивают на необходимости принятия специального федерального закона о компетенции местного само- управления. Этот документ должен в комплексе регулировать все

ее аспекты и учитывать особенности местного самоуправления как субъекта компетенции250. Такой вариант реформирования компетенционной сферы местного самоуправления является наи- более правильным для современной России, поскольку это позво-

лит систематизировать и унифицировать законодательство в этой сфере, четко разграничить предметы ведения местного само-

управления в зависимости от вида муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления, оптимизировать законодательство, регулирующее муниципально-правовые отно- шения. Специальный закон о компетенции должен закрепить:

1. Дефиницию компетенции местного самоуправления, его органов и должностных лиц.

249См. подробнее: Бабун Р.В. Местное самоуправление начинается с «места» // Практика муниципального управления. 2014. № 4. С. 15-16; Маркварт Э. Очередное «обустройство» местного самоуправления или Как добить лежачего // Практика муниципального управления. 2014. №6. С. 8-14 и др.

250См.: Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. С. 296–297; Баранчиков В. А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Рос- сийской Федерации. М.: ТК Велби, Проспект, 2005. С. 50; и др.

159

2.Содержание таких терминов, как «предметы ведения ме- стного самоуправления», «вопросы местного значения», «полно- мочия органов местного самоуправления». Применительно к во-

просам местного значения необходимо конкретизировать такие категории, как «создание условий», «обеспечение условий», «уча- стие в профилактике», «содействие в развитии». Такие формули- ровки, используемые в действующем законодательстве при опре- делении вопросов местного значения, носят абстрактный характер

ине позволяют в полной мере оценить предметы ведения муни- ципального уровня власти. Данная законодательная неточность отрицательно сказывается на правоприменении.

3.Систему принципов определения компетенции местно- го самоуправления.

4.Перечень вопросов местного значения в зависимости от конкретных видов муниципальных образований, который должен быть открытым и может изменяться региональным и муници- пальным законодательством в целях детализации и с учетом ме- стных особенностей. Перечень вопросов местного значения дол-

жен быть систематизирован и для каждого вида муниципальных образований прописан в отдельной статье. На сегодняшний день вопросы местного значения закреплены в законодательстве бес- системно и хаотично.

5.Полномочия органов местного самоуправления по реше-

нию вопросов местного значения (в зависимости от конкретного вида муниципальных образований)251.

Помимо этого следует обратить внимание на то, что введен- ные Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ ст. 14.1, 15.1, 16.1 возлагают в завуалированной форме на органы ме-

стного самоуправления финансирование за счет доходов местных бюджетов ряда вопросов, не являющихся вопросами местного значения. По мнению экспертов, данные статьи, по сути, разру- шают фундаментальный принцип строгого разграничения расход- ных полномочий между уровнями публичной власти. Формально эти вопросы можно не исполнять, но фактическое их неисполне-

ние приводит к резкому ухудшению имиджа местной власти в глазах населения. Из анализа ст. 14.1, 15.1, 16.1 во взаимосвязи с

251 См.: Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления... С. 296–297.

160