Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

1)определяющие основные обязанности и полномочия госу- дарства по организации местного самоуправления;

2)согласно которым создаются муниципальные образова-

ния;

3)определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержание функций органов местного самоуправления;

4)определяющие формирование необходимой финансово- экономической основы местного самоуправления;

5)обеспечивающие самостоятельность органов местного само- управления при осуществлении ими своих функций и полномочий;

6)обеспечивающие стабильность установленных Консти-

туцией Российской Федерации и федеральными законами прав местного самоуправления;

7)согласно которым органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочия- ми;

8)гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и долж- ностных лиц местного самоуправления;

9)обеспечивающие ответственность органов местного са-

моуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность;

10)обеспечивающие поднадзорность и подконтрольность

государству деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления64.

В каждой из указанных групп К. Ф. Шеремет приводит ряд принципов, характеризующих какой-либо аспект функциониро- вания местного самоуправления. Предложенная им форма систе- матизации, хотя и является достаточно объемной, но позволяет комплексно представить идею местного самоуправления, зало- женную в основу муниципально-правовой концепции на совре- менном этапе развития страны. Принцип самостоятельности в данном случае рассматривается как комплексный и затрагиваю- щий все стороны местного самоуправления, поэтому в приведен-

64 См.: Шеремет К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федера-

ции. С. 38–55.

41

ной классификации отдельные составляющие этого принципа представлены в различных группах классификационной системы.

Ярко и целостно иллюстрирует комплексный характер принципа самостоятельности местного самоуправления про- фессор И.И. Овчинников.

Он предлагает следующую систему принципов, обеспечи- вающих самостоятельность местного самоуправления:

Конституционный (базовый) принцип самостоятельности местного самоуправления – местное самоуправление самостоя- тельно в пределах своих полномочий.

Конституционные принципы, обеспечивающие реализа- цию базового принципа самостоятельности местного само- управления:

а) самостоятельность решения населением вопросов мест- ного значения;

б) самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления;

в) самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий;

г) государственная гарантированность самостоятельности местного самоуправления.

Законодательные принципы, обеспечивающие реализацию базового принципа и иных конституционных принципов само- стоятельности местного самоуправления (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ):

а) осуществление местного самоуправления в муниципаль-

ных образованиях в интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций;

б) наделение органов местного самоуправления собствен- ными полномочиями по решению вопросов местного значения; в) государственные гарантии прав населения на осуществ-

ление местного самоуправления; г) самостоятельное принятие непосредственно населением

и (или) органами местного самоуправления муниципальных правовых актов по вопросам местного значения;

д) недопустимость подчиненности органа местного само-

управления или должностного лица местного самоуправления

42

одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального обра- зования;

е) многообразие форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления;

ж) самостоятельное определение муниципальным образо- ванием порядка формирования, организации и деятельности ор- ганов местного самоуправления;

з) самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом органами местного самоуправле- ния от имени муниципального образования;

и) самостоятельность муниципальных образований в бюджетной сфере;

к) соответствие материальных и финансовых ресурсов ме- стного самоуправления его полномочиям;

л) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением65.

Предложенная классификация позволяет оценить целост- ность средств обеспечения принципа самостоятельности и уро- вень юридического отражения законодательной концепции ме- стного самоуправления.

Поскольку система принципов современного отечествен- ного местного самоуправления выражает объективные законо- мерности, тенденции и потребности нашего общества и отно- сится к его важнейшим политико-правовым свойствам, то зна-

комство с разнообразными подходами к их систематизации и классификации позволяет более точно обнаружить их взаимо- связь, оценить степень взаимообусловленности, согласован- ность содержания и форм реализации. При этом следует учи- тывать, что, оценивая теоретическую сторону систематизации принципов какой-либо сферы правовой действительности, спе-

циалисты в области теории государства и права выделяют два уровня системных связей между принципами. С одной стороны, это уровень внешних связей (т.е. связей со средой), напрямую за-

65См.: Овчинников И.И. Принцип самостоятельности местного самоуправления: конституционно- правовые основы, проблемы реализации // Актуальные проблемы конституционного и муниципаль- ного права Российской Федерации. Сборник статей, посвященных 75-летию со дня рождения акаде- мика О.Е. Кутафина // М.: Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина, 2012. С. 285-296.

43

висящих от правовой системы как совокупности внутренне орга- низованных, взаимосвязанных и социально однородных юридиче- ских явлений, способных оказывать влияние на общественные от- ношения посредством убеждения, принуждения, стимулирования и т.п., а с другой – уровень внутрисистемных связей (т.е. связей внутри самой системы принципов)66.

На наш взгляд, применительно к сфере местного само-

управления внешние связи позволяют отразить в принципах его организации специфику существующей правовой системы, обусловленную сложившимся социально-экономическим стро- ем, историко-правовыми и этнокультурными традициями, и за

счет законодательного закрепления и детализации донести их до правоприменителя и постепенно привить общественному сознанию. Внутрисистемные связи принципов местного само- управления формируют их взаимообусловленность, позволяют определить базовый и второстепенный характер систематизи- руемых принципов и критерии их классификации, а также при- дают системе логическую завершенность.

В рамках настоящего параграфа рассмотрена лишь неко- торая часть существующих классификаций принципов местно- го самоуправления. Построение данных классификаций осно- вано на различных критериях, вмещает различное число прин- ципов и не всегда совпадающие формулировки, но в каждой из них, в первую очередь, отмечается важность принципа само- стоятельности местного самоуправления, поскольку он являет- ся основой местного самоуправления. Помимо рассмотренных интересны также классификации принципов местного само- управления, предложенные О. Е. Кутафиным и В. И. Фадее- вым, А. С. Прудниковым и М. С. Трофимовым, И. И. Овчинни- ковым, Н. В. Постовым и другими67. Поэтому самостоятель-

66См.: Захарова К. С. Системные связи принципов права (теоретические проблемы) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 8–9.

67См. подробнее, например: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федера- ции. С. 99–101; Овчинников И. И. Принцип самостоятельности местного самоуправления: конститу- ционно-правовые основы, проблемы реализации // Актуальные проблемы конституционного и муни- ципального права Российской Федерации: сб. статей, посвящ. 75-летию со дня рожд. акад. О. Е. Ку- тафина. М.: Моск. гос. юрид. акад. им. О. Е. Кутафина, 2012. С. 285–296; Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник / под ред. А. С. Прудникова, М. С. Трофимова. М.: ЮНИТИ- ДАНА: Закон и право, 2010. С. 26; Постовой Н. В. Муниципальное право России. М.: Новый Юрист, 1998. С. 18–23.

44

ность местного самоуправления логичнее рассматривать в трие-

динстве, то есть:

1)самостоятельность муниципальной власти как ветви пуб- личной власти. Качество самостоятельности в данном случае ха- рактеризует муниципальную власть как организационно обособ- ленную от государства форму публичной власти. Местная власть

вотличие от государственной осуществляется органами, не вхо- дящими в систему органов государственной власти. Но ее реше- ниям подчиняются как население муниципальных образований, так и любые иные субъекты, которые находятся на ее территории. Кроме того, муниципальная власть – подзаконна, а государствен- ная – суверенна. Именно государство определяет общие начала организации местного самоуправления, т.е. условия осуществле-

ния муниципальной власти, а значит, степень самостоятельности муниципальной власти напрямую зависит от государства68;

2)самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения. При этом местное самоуправление здесь рассматривается в качестве целостного, организационно оформленного института – носителя муниципальной власти;

3)самостоятельность в организационной, компетенционной и финансово-экономической сферах функционирования местного самоуправления. Это позволяет четко выявить проблемы в реали- зации принципа самостоятельности применительно к каждому ас- пекту функционирования местного самоуправления.

Рассмотрение самостоятельности местного самоуправления

втаком триединстве позволяет подчеркнуть системообразующий характер самостоятельности как неотъемлемого качества местно- го самоуправления, определить место этого принципа в системе принципов местного самоуправления и влияние других принци- пов на реализацию принципа самостоятельности.

Вообще, все принципы местного самоуправления тесно вза- имосвязаны и взаимообусловлены, но принцип самостоятельности занимает среди них особое место и является стержневым. Нельзя, однако, забывать, что приоритеты самостоятельности все же от- носительны и не должны ставиться вразрез с интересами госу-

68См.: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. С. 61; Пешин Н. Л. Муниципальная власть: понятие и содержа- ние // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 16–17.

45

дарства и общества. Поэтому целью теоретического и законо- дательного осмысления самостоятельности местного само- управления являются поиски компромисса между степенью та- кой самостоятельности и его взаимодействием с государствен- ной властью для наиболее четкого воплощения этих двух важ- нейших принципов в жизненных реалиях. Поэтому следует со- гласиться с А. Р. Хабибуллиным, который, акцентируя внима-

ние на принципе взаимодействия населения муниципального образования с органами государственной власти, справедливо отмечает, что «боязнь огосударствления органов местного са-

моуправления парализует поиск оптимального соотношения самостоятельности и взаимодействия органов местного само- управления и органов государственной власти. В итоге этот процесс идет стихийно, на уровне правоприменительной прак- тики. Органы местного самоуправления сегодня объективно нуждаются в государственной поддержке, в соответствующих руководящих идеях и в соответствующем их нормативном пра- вовом закреплении как на уровне федерального законодатель- ства, так и на уровне законодательства субъектов Российской Федерации»69.

Считаем необходимым отметить тот факт, что на осуще- ствление принципа самостоятельности как стержневого прин- ципа местного самоуправления влияет реализация такого прин-

ципа, как невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (иначе говоря, прин-

ципа организационной обособленности местного самоуправле- ния). И. В. Выдрин характеризует этот принцип как «самый

спорный из всех концептуальных установок по организации и функционированию института местного самоуправления» и на- стаивает на том, что конституционная норма о невхождении

органов местного самоуправления в систему государственной власти нуждается в корректировке, черед которой рано или поздно наступит70. Представляется, что рассматриваемая пози- ция отвергает не только принцип организационной обособлен-

69См.: Хабибуллин А. Р. Самостоятельность и взаимодействие – общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации // Юрист. 2007. № 9; Его же. Формирование и закрепление совре- менных принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации. С. 20.

70См.: Выдрин И. В. Муниципальное право России: учебник. М.: Норма, 2008. С. 86.

46

ности местного самоуправления, но и принцип его самостоя- тельности и, как следствие, саму конституционную модель ме- стного самоуправления. Поэтому корректировка принципа ор-

ганизационной обособленности в противоположную сторону будет свидетельствовать о конституционном упразднении ме- стного самоуправления в России.

Кроме того, принцип самостоятельности муниципальной

власти как вида публичной власти обуславливается такими принципами, как невмешательство государственной власти в

деятельность местного самоуправления и неподчиненность одного муниципального образования другому в рамках двух-

уровневой организации муниципальной власти. Стимулирующую роль для реального воплощения в прак-

тике муниципального строительства принципа самостоятельно- сти играет использование широкого спектра форм непосредст- венной демократии: местного референдума, муниципальных выборов, организация территориального общественного само- управления и т.п. Таким образом, необходимым фактором для практической реализации принципа самостоятельности являет-

ся обязательное наличие выборных органов в системе органов местного самоуправления.

Нельзя не отметить тесной связи принципа самостоятель- ности местного самоуправления с принципом субсидиарности, который означает совершенствование федеративных отноше- ний через разграничение и передачу компетенции «сверху вниз», повышение ответственности органов власти за исполне- ние своих собственных или делегированных полномочий, со-

вершенствование системы местного самоуправления и развитие гражданского общества71. Субсидиарный политико-правовой

механизм взаимодействия способствует устойчивому развитию Российской Федерации и достижению прогресса в обеспечении демократии. Помимо этого, реализация принципа субсидиарно-

сти призвана простимулировать более тесное взаимодействие

71См., например: Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и право- вого регулирования: монография. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. С. 105–108 ; Султа- нов Е. Б. Иерархия конституционных принципов местного самоуправления в Российской Федера- ции. С. 31; Шамхалов М. А. Автономия и самостоятельность местного самоуправления как консти- туционно-правовой принцип. С. 71; и др.

47

между гражданским обществом и структурами власти72. На

площадке местного самоуправления данный принцип может и должен реализоваться через корректировку вопросов местного значения. Если становится очевидным, что органы местного

самоуправления повсеместно не справляются с решением того или иного вопроса местного значения, органы государственной власти обязаны сами решить этот вопрос, который, соответст- венно, должен быть изъят из перечня вопросов местного значе- ния73. Иными словами, принцип субсидиарности отражает оценку реальных возможностей муниципального уровня вла- сти, и его учет в муниципально-правовой практике обуславли-

вает эффективность действия принципа взаимодействия между различными уровнями власти. Таким образом, развивающаяся политико-правовая концепция субсидиарности ставит в центр функционирования власти вопрос рационального распределе- ния функциональных начал по уровням властно- управленческой иерархии, с приоритетом низовых структур,

реализующимся на основе делегирования дополнительных полномочий, достижения управленческой автономности и фи- нансовой самостоятельности муниципальных образований. По- литический характер субсидиарности проявляется в возможно- сти стимулирования гражданской ответственности, партийно- идеологического плюрализма, широкой демократии, демокра- тического контроля и политической культуры населения74.

В рамках данного параграфа осуществлена попытка раскры- тия содержания принципов местного самоуправления. Это позво- лило обнаружить закономерность внутрисистемных связей пред- ложенных принципов, раскрыть особенности принципов органи- зации местного самоуправления как государственно-общест- венного образования и его демократические преимущества.

72Ароян А. С. Субсидиарность как концептуальная основа эффективного взаимодействия государства, местного самоуправления и гражданского общества: автореф. дис. … канд. полит. наук. Ростов н/Д., 2010. С. 3–4, 7.

73Султанов Е. Б. Иерархия конституционных принципов местного самоуправления в Российской Феде- рации. С. 31; Бабун Р. В., Мальковец Н. В. Самая близкая к народу власть (о местном самоуправлении для всех). Новосибирск: межрегион. общест. фонд «Сибирский центр поддержки общественных ини-

циатив», 2009. С. 8.

74Ароян А. С. Субсидиарность как концептуальная основа эффективного взаимодействия государства, местного самоуправления и гражданского общества. С. 12.

48

Разработана обобщенная система принципов местного са- моуправления, в рамках которой выделены три ключевых принципа организации местного самоуправления, являющиеся системообразующими, обеспечивающими его целостность как публично-правового института в системе государства и объе-

диняющими в виде подсистем иные принципы организации и деятельности данного государственно-общественного образо- вания, которые отражают специфику внутрисистемных связей и закономерностей в рамках каждого из ключевых принципов.

При этом ключевым в данной системе является принцип самостоятельности, объединяющий организационно-правовую, компетенционную и финансово-экономическую стороны мест- ного самоуправления. Обобщенную систему принципов мест- ного самоуправления, на наш взгляд, можно представить сле- дующим образом:

1.Принцип самостоятельности местного самоуправле-

ния, на полноту реализации которого непосредственное влия- ние оказывает практическая реализация принципов:

– организационной обособленности органов местного са- моуправления от органов государственной власти;

– невмешательства государственной власти в деятель- ность местного самоуправления;

– обязательности наличия выборных органов в системе органов местного самоуправления;

– неподчиненности одного муниципального образования

другому в рамках двухуровневой организации муниципальной власти.

2.Принцип эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной вла-

сти, реализации которого способствуют учет и соблюдение принципов:

– субсидиарности;

– гарантированности местного самоуправления.

3.Принцип ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением и госу-

дарством. Эффективность соблюдения данного принципа го- ворит о целесообразности использования местного самоуправ-

49

ления как варианта управления на местах и успешности вы- бранных для этого законодательных и управленческих меха- низмов. Реализации принципа ответственности способствует соблюдение принципов:

–гласности;

–законности.

Такой подход к классификации принципов организации местного самоуправления, на наш взгляд, позволяет целостно и

системно оценить фундаментальные приоритеты современной концепции местного самоуправления. Стремление к соблюде- нию данных принципов в отраслевом законодательстве и прак- тике муниципального строительства является залогом конст- руктивной организации местного самоуправления, базирующе- гося на исконно демократических ценностях.

1.4. Самостоятельность местного самоуправления и возможность ее ограничения в законодательстве Российской Федерации

Для раскрытия содержания принципа самостоятельности необходим комплексный подход, всестороннее исследование данной правовой категории. При этом одной из важнейших тео- ретических и одновременно практических проблем является со- отношение самостоятельности местного самоуправления и воз- можности ее ограничения в отечественном законодательстве.

В целях наиболее глубокого и результативного исследо- вания данной проблемы, на наш взгляд, необходимо, прежде всего, понять потенциал взаимодействия таких сложных соци- альных феноменов, как государство и местное самоуправление. В связи с этим попытаемся ответить на три ключевых вопроса, напрямую касающихся такого взаимодействия, а именно:

1. Следует ли рассматривать местное самоуправление в органической связи с общественными институтами самоорга- низации граждан или, несмотря на некоторые (пусть значи- тельные) элементы самостоятельности, местное самоуправле- ние – это всё-таки некое дочернее образование, спроецирован- ное по типу государственного механизма и им же взращенное?

50