Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

конференций по вопросам местного значения, опроса граждан и т.п.

Тем не менее, данный Закон также не лишен недостатков. Как показала практика муниципального строительства, двух-

уровневая модель часто приводит к прессингу поселенческого самоуправления со стороны муниципальных районов, грубо нарушающему принцип самостоятельности местного само- управления.

В юридической литературе не раз отмечалось также, что для эффективного разграничения полномочий между муниципали-

тетами необходимо более четкое разграничение компетенции между различными видами муниципальных образований (в том числе между городскими и сельскими поселениями). В Феде- ральном законе от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении измене- ний в статью 263 Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни- тельных органов государственной власти субъектов Россий- ской Федерации» и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции» (далее - Федеральный закон № 136-ФЗ) данная идея на- шла свое воплощение, и новая редакция ст.14 Федерального за- кона № 131-ФЗ закрепила новый вариант определения вопро- сов местного значения для сельских поселений. Однако пред- ложенный законодателем вариант еще очень далек от совер- шенства.

Конечно, реформа местного самоуправления, стартовав- шая в 2003 году, во многом вызвана объективными причинами. Единые принципы местного самоуправления для всех субъек- тов Российской Федерации были необходимы как из-за про- блем правоприменительной практики предыдущего периода, так и из-за сложной социально-политической ситуации, пред- шествовавшей формированию конституционной модели мест- ного самоуправления. Но такой подход к регулированию госу- дарственно-муниципальных отношений с каждым годом поро- ждает в реализации принципа самостоятельности местного са- моуправления множество внутренних противоречий. Примером служат, в частности, законоположения, допускающие (хотя и в

31

исключительных случаях) осуществление органами государст- венной власти отдельных полномочий органов местного само- управления (ст.75). Необходимость учета мнения высшего долж- ностного лица субъекта Федерации при решении вопроса об уда- лении главы муниципального образования в отставку (ст. 741) также противоречит принципу организационной самостоятельно- сти местного самоуправления. Еще большее недоумение вызывает редакция ч. 5 ст. 37 131-го Федерального закона (в редакции от 27 мая 2014 года), предусматривающая, что в муниципальном рай- оне, городском округе, городском округе с внутригородским де- лением, во внутригородском муниципальном образовании города

федерального значения половина членов конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации назначается представительным органом соответ- ствующего муниципального образования, а другая половина -

высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. И

это далеко не все примеры ярких противоречий, которыми изоби- лует современная политика государства, якобы стремящаяся к реализации конституционной концепции относительно самостоя- тельного местного самоуправления.

Таким образом, правовое регулирование общих принци- пов организации местного самоуправления в Федеральном за- коне № 131-ФЗ в большей степени всё-таки направлено на уси-

ление централизации и встраивания местного самоуправления в вертикаль государственной власти.

Помимо всего изложенного выше нельзя не отметить, что конституционная концепция принципа самостоятельности мест-

ного самоуправления получила соответствующее доктринальное обоснование в решениях Конституционного Суда Российской Фе- дерации. Анализируя конституционно-правовое содержание прин- ципа самостоятельности в контексте с обширной практикой кон- ституционного правосудия, Н. С. Бондарь, например, выделяет три аспекта рассматриваемого принципа: 1) недопустимость на- рушения самостоятельности местного самоуправления федераль- ным законом; 2) недопустимость ограничения самостоятельности местного самоуправления региональными законами; 3) реализа-

ция принципа самостоятельности местного самоуправления в

32

пределах его полномочий50. Рассмотрим каждый из этих аспектов подробнее.

Во-первых, признавая принцип самостоятельности в качест- ве основополагающего, Конституционный Суд Российской Феде- рации ссылается на него в подавляющем большинстве своих ре- шений, касающихся сферы местного самоуправления51. Как уже было замечено, конституционно-правовое содержание принципа самостоятельности раскрывается не только в норме ст. 12 Основ- ного Закона, закрепляющей его буквально, но и концептуально проходит через всю конституционную модель местного само- управления. Примером в данном случае может служить Поста- новление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 марта 2011 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности по- ложения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об об- щих принципах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования

– городского округа «Город Чита»52. Обоснование своей правовой позиции по данному делу Конституционный Суд Российской Фе- дерации строит именно на основании подробного анализа сущно- сти и приоритетов принципа самостоятельности. Признавая осно- вополагающее значение указанного принципа, Конституционный

50См.: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. С. 81–87.

51См., например: По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» : постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 4. Ст. 532 ; По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева: постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 14. Ст. 1374 ; По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия : постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 27. Ст. 2803 ; По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н. М. Савостьянова» : постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 22. Ст. 3239; По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И. И. Болтушенко и Ю. А. Гурмана: постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 29. Ст. 4557; и др.

52Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 15. Ст. 2190.

33

Суд признал положение пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ, относящее к вопросам местного значения го- родского округа организацию в границах городского округа теп- лоснабжения населения, не соответствующим статьям 12, 130 (часть 1), 132 и 133 Конституции Российской Федерации в той ме- ре, в какой оно в системе действующего правового регулирования служит нормативно-правовым основанием для возложения на го- родские округа финансовых обязательств по возмещению тепло- снабжающим организациям дополнительных расходов, обуслов- ленных установлением уполномоченным органом исполнитель- ной власти субъекта Российской Федерации тарифа на оказывае- мые населению услуги на уровне, ниже экономически обоснован- ного, при отсутствии регионального закона, наделяющего органы

местного самоуправления соответствующими полномочиями с предоставлением необходимых для их реализации финансовых и материальных средств. Однако, как замечает в своем исследова- нии Н. С. Бондарь, в практике Конституционного Суда Россий- ской Федерации мало примеров, связанных с признанием поло- жений федерального законодательства противоречащими Консти- туции именно на основании нарушения принципа самостоятель- ности местного самоуправления, чаще Конституционный Суд

обосновывает неконституционность законодательных положений недопустимостью ограничения рассматриваемого принципа53.

Во-вторых, что касается недопустимости нарушения прин- ципа самостоятельности региональным законодательством, то данная сторона рассматриваемого принципа представлена в прак- тике федерального конституционного правосудия достаточно ши- роко. Причиной послужили, прежде всего, особенности ранее действовавшего Федерального закона № 154-ФЗ, который предос- тавлял больше свободы региональному законодателю и муници- пальным образованиям в регулировании конкретных вопросов ор- ганизации местного самоуправления. Именно это послужило ос-

нованием сосредоточения основного массива законодательных актов, регулирующих муниципально-правовую сферу на уровне субъектов Федерации. С учетом сложности и противоречивости

53См.: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. С. 82.

34

процесса адаптации конституционной модели местного само- управления к политическим, экономическим и социальным реали- ям России 1990-х гг. в стране не сформировалось четкого понима- ния сущности института местного самоуправления, его преиму- ществ для успешного внедрения подлинно демократических на- чал в процессы управления, не сложились необходимые меха- низмы взаимодействия муниципальной и государственной вла- сти, нет надлежащего формирования межбюджетных отношений и т.п. В этих условиях некоторые законы субъектов Федерации представляли угрозу для практической реализации принципа са- мостоятельности местного самоуправления. Поэтому Конститу-

ционный Суд Российской Федерации в своих правовых позициях не раз заявлял о недопустимости нарушения и ограничения само- стоятельности местного самоуправления региональным законо- дательством. Важное значение здесь имеет правовая позиция, за- крепленная в ставшем уже классическим Постановлении Консти- туционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных поло- жений Устава (Основного закона) Курской области в редакции закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении измене- ний и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области». Согласно этому Постановлению, Конституционный Суд «при- знал не соответствующими статьям 3 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131 и 133 Конституции Российской Федерации положения пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава Курской области, предусматри- вающие возможность для населения муниципального образова- ния через референдум большинством голосов отказаться от реа- лизации права на организацию местного самоуправления, по- скольку тем самым допускается прекращение осуществления ме- стного самоуправления на части территории субъекта Россий- ской Федерации» 54.

И наконец, третий аспект рассматриваемого принципа пре- дусматривает осуществление самостоятельности местного само- управления в пределах его полномочий, что проявляется, глав- ным образом, в возложении на федеральные и региональные ор-

54Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 50. Ст. 4943.

35

ганы государственной власти обязанностей по обеспечению ре- альных возможностей для муниципальных образований в преде- лах своих полномочий решать важнейшие вопросы жизнеобес- печения. Это обуславливается во многом и учетом целостных, социально значимых правовых, политических, экономических и историко-традиционных факторов, определяющих правовые и

пространственные границы реализации населением права на осуществление местного самоуправления55. Кроме того, немало-

важное значение здесь имеет обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; оказание финансо- вой поддержки муниципальным образованиям; компенсация уве- личения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов,

возникших в результате принятия нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов Федерации; приня- тие программ развития местного самоуправления; оказание ме-

тодической помощи органам местного самоуправления в их дея- тельности и т.п.56

Итак, принцип самостоятельности местного самоуправле- ния является ключевым, стимулирующим принципом органи- зации и функционирования данного правового института, на- правленным на активизацию деятельности как органов местно- го самоуправления, так и населения в целом по решению во- просов жизнеобеспечения муниципального образования.

Большинство исследователей проблем отечественного муниципализма сходятся во мнении, что сложившаяся на со-

временном этапе модель местного самоуправления во многом не соответствует идеалу, продекларированному действующей Конституцией, и закрепленные в законе нормы не всегда пред- лагают оптимальные варианты для решения проблем муници- пального уровня, а порой даже усложняют ситуацию57. Обще-

55См., например: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация му- ниципальной демократии в России. С. 87; Тимофеев Н. С. Сущностные пределы местного самоуправления // Консти- туционное и муниципальное право. 2008. № 9. С. 30.

56Об Уставе городского округа город Воронеж: постановление Воронежской городской Думы от 27 октября 2004 г. № 150-I // Воронеж. курьер. 2004. 16 нояб.

57См., например: Авакьян С. А. А есть ли в России местное самоуправление? // Российская Федерация сегодня. 2009.

№ 16. [Электронный ресурс] Интернет-портал. Электрон. дан. URL: http://russia-today.ru/old/archive/2009/no_16/~16_ content.htm (дата обращения: 25.09.2012); Баженова О. И. Муниципальное образование как субъект права. С. 40–55; Беспалова М. П. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития. С. 71–88; Левинтов А. Два аспекта проблемы самоуправления в современной России // Мест- ное самоуправление в современной России: состояние и тенденции: сб. статей / под ред. Э. Маркварта, Е. С. Шуг-

36

признанным является то, что в условиях современного «маятни- кового» развития местного самоуправления необходимо сосредо-

точиться на всесторонней поддержке гражданских инициатив и широком вовлечении населения в процессы управления. Это бу- дет способствовать формированию конструктивного диалога ме- жду муниципальной властью и местным сообществом, укрепляя тем самым самостоятельность местного самоуправления. Стиму-

лированию инициативного участия членов общества в вопросах муниципального строительства на правах независимых партнеров власти сегодня активно содействуют, например, развитие и вне- дрение в общественную жизнь новейших информационных и те- лекоммуникационных технологий. Прогрессирующее внедрение инструментария новейших ИТ-технологий в работу управленче- ского звена на всех уровнях власти вызвано, прежде всего, стрем-

лением повысить качество предоставления услуг населению и обеспечить максимальную прозрачность деятельности власти. Перспективы информационного развития выведут на новый уро- вень общение гражданина с государством. В конечном счете про- изойдет «радикальное повышение цифровой культуры» в стране, а простые люди будут чувствовать себя «более защищенными пе- ред государством»58.

Еще одним важным направлением в повышении качества местного самоуправления является формирование со стороны на-

селения механизмов контроля за результативностью деятельности органов местного самоуправления. Представители научного со- общества сходятся во мнении, что такой контроль практически отсутствует59. Частично эту проблему попытался решить Феде- ральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении дос-

тупа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в ред. Федерального закона от 07.06.2013 № 112-ФЗ), в соответствии с которым органы мест- ного самоуправления для размещения информации о своей дея-

риной, М. А. Якутовой. М., 2011. С. 53–64; Фасеев И. Ф. Трансформации модели местного самоуправ- ления в Российской Федерации. С. 34–37; и др.

58Стенографический отчет о заседании Комиссии по модернизации и технологическому развитию эко- номики России (28 февраля 2011 г.). [Электронный ресурс] Интернет-портал. Электрон. дан. URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/10187 (дата обращения: 19.06.2011).

59 См.: Холопов В. А. Правовые аспекты совершенствования институтов непосредственной демократии и информационного обеспечения местного самоуправления // Вопросы государственного и муници- пального управления. 2011. № 4. С. 112.

37

тельности используют сеть «Интернет», создавая официальные сайты, где посредством электронной почты возможен обмен ин- формацией между гражданами и муниципальными органами. В случае если орган местного самоуправления не имеет возможно- сти создать собственный официальный сайт, необходимая инфор- мация может размещаться на официальном сайте субъекта Рос- сийской Федерации, в границах которого находится соответст- вующее муниципальное образование. Информация о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих в муни- ципальный район, может размещаться на официальном сайте это- го муниципального района60. Данный федеральный закон содер-

жит обязательное требование о достоверности предоставляемой информации. Однако какого-либо механизма оценки такой досто- верности со стороны местного сообщества отечественным зако- нодательством пока не предусмотрено.

Важным позитивным обстоятельством, касающимся ин- формационно-технологического совершенствования государст- венного и муниципального управления, стало проведение в Мо- скве, начиная с мая 2012 г., ежегодного федерального конгресса по электронной демократии. В ходе данного мероприятия были сформулированы предложения по выравниванию государствен- ной политики в области развития информационного общества, повышению качества управления на основе новейших инстру- ментов электронной демократии, вовлечению граждан в процесс управления государством61.

Резюмируя всё, сказанное выше, отметим, что определяю-

щими для раскрытия конституционного содержания принципа самостоятельности местного самоуправления являются следую- щие выводы.

1.Принцип самостоятельности местного самоуправления как

один из инструментов формирования гражданского общества обеспечивается системой индивидуальных и коллективных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных гл. 2 Конституции Российской Федерации.

60Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7. Ст. 776.

61См.: Первый федеральный конгресс по электронной демократии. [Электронный ресурс] Интернет-портал.

Электрон. дан. URL: http://www. garant.ru/info/infopartner/394515 (дата обращения: 27.10. 2012).

38

2.Согласно положениям Конституции, местное самоуправле- ние является обязательным институтом конституционного строя.

3.Принцип самостоятельности местного самоуправления при-

знан основополагающим и Конституционным Судом Российской Федерации.

4.Принцип самостоятельности является ключевым, стимули-

рующим принципом организации и функционирования местного самоуправления и направлен на активизацию деятельности как ор- ганов местного самоуправления, так и населения в целом по реше- нию вопросов жизнеобеспечения муниципального образования.

5.Гарантией соблюдения принципа самостоятельности явля- ется, прежде всего, активное участие населения в осуществлении местного самоуправления. Важным фактором, стимулирующим та- кое участие, является активное внедрение в муниципальную прак- тику новейших информационных технологий.

1.3. Принцип самостоятельности в системе принципов местного самоуправления

Многообразие классификаций принципов местного само- управления свидетельствует о повышенном интересе представи-

телей отечественной правовой науки к данной проблематике и стремлении сформировать более четкие подходы к определению каждого из них. Принципы местного самоуправления отражают сущность и глубинное содержание этого социально-правового феномена, задают вектор развития отраслевого законодательства. Это своеобразный фундамент, на котором базируется институт местного самоуправления.

Определение принципов местного самоуправления, выяв-

ление их содержания и взаимодействия является предпосылкой согласованности отечественного законодательства и единооб- разия правоприменительной деятельности, поскольку деятель-

ность законодателя и эффективность правоприменительной практики напрямую зависят от прогрессивных достижений юридической науки. Для оценки существующих точек зрения относительно классификаций принципов местного самоуправ- ления, построения их иерархии и определения в этой иерархии

39

места принципа самостоятельности представляется необходимым осветить хотя бы некоторые из таких классификаций.

Принцип самостоятельности местного самоуправления, яв- ляющийся фундаментальным, одни ученые рассматривают цело- стно, применительно ко всей системе местного самоуправления, а другие – в качестве некой обобщающей категории муниципально- го права, содержание которой в полной мере раскрывается посред- ством детализации принципов, актуальных для разных сфер мест- ного самоуправления. Так, например, С. А. Авакьян и его соавто-

ры подразделяют принципы местного самоуправления на общие (или основные) и частные. Аналогичной позиции придерживается и Г.Н. Чеботарев. При этом общие принципы распространяются на всю систему местного самоуправления, а частные – лишь на от- дельные его сферы (муниципальную службу, финансово- экономические аспекты и т.д.).

Аналогична и классификация, предложенная А. Р. Хабибул- линым, который предлагает делить все принципы местного само- управления на общие и специальные. Только, по его мнению, об-

щий принцип самостоятельности распространяется на все основы местного самоуправления и проявляется соответственно как пра- вовая, организационная, экономическая и финансовая самостоя- тельность в решении вопросов местного значения. Но конкретиза- ция общего принципа происходит в специальных принципах раз- личных сфер местного самоуправления62.

Одним из первых попытку систематизации принципов местно- го самоуправления предпринял профессор К. Ф. Шеремет. В муни- ципально-правовой науке его вариант признан фундаментальным.

Смысл данного подхода заключается в группировании принципов в несколько блоков по тематическому признаку, отражающему раз- ные аспекты феномена местного самоуправления в структуре госу- дарства63. Всего К. Ф. Шеремет выделяет десять групп принципов:

62См. подробнее: Муниципальное право России: учебник / С. А. Авакьян, В. Л. Лютцер, И. Л. Пешин; отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 15; Муниципальное право России / под ред. Г. Н. Че- ботарева. М.: Юристъ, 2006. С. 28–29; Хабибуллин А. Р. Формирование и закрепление современных принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 9.

63См.: Шеремет К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный рос. опыт законодат. регулирования: учеб. пособие / под ред. К. Ф. Шеремета, И. И. Овчинникова. М., 1998. С. 38–55.

40