Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

публично-правового института и реальным потребностям муни- ципальной действительности.

Представительный орган муниципального образования явля- ется выборным органом местного самоуправления, который обла-

дает правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения по наиболее важным вопросам местного значения, действующие на территории муниципального образования200. Специфический статус данного властного органа в первую оче- редь связан с его выборностью, поскольку именно этот признак, свойственный некоторым органам местного самоуправления, осо- бо подчеркивается отечественной Конституцией в качестве наи- более значимого. Между тем, говоря о существующем порядке формирования представительного органа муниципального обра- зования, следует обратить внимание на ряд важных особенностей. Так, Федеральным законом № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в ста- тью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») и Федеральным законом «Об общих принципах организации мест- ного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Феде- ральный закон № 136-ФЗ) предусмотрено, что представительный

орган муниципального района на основании закона субъекта РФ и устава муниципального района может:

- состоять из глав поселений, входящих в состав муници- пального района, и из депутатов представительных органов ука- занных поселений, избираемых представительными органами по-

селений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. За-

коном субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами поселений может быть установлена норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района, исходя из численности населе- ния поселения. При этом норма представительства одного посе- ления, входящего в состав муниципального района, не может превышать одну треть от установленной численности представи-

200Агибалов Ю. В. Местное самоуправление С. 166–167.

121

тельного органа указанного муниципального района. В случае, если в состав территории муниципального района входят поселе- ния, полномочия представительных органов которых осуществ- ляются сходом граждан, избрание депутатов от таких поселений в состав представительного органа муниципального района осу- ществляется сходом граждан в порядке и на срок, которые уста- новлены уставом такого поселения;

- избираться на муниципальных выборах на основе всеобще- го равного и прямого избирательного права при тайном голосова- нии. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения,

не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Поскольку двухуровневая модель организации местного са- моуправления теперь распространена на крупные города, полу- чившие статус городских округов с внутригородским делением,

формирование представительного органа путем делегирования стало актуальным и для этих муниципальных образований. В со- ответствии с ч.5 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ представи-

тельный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уста- вом соответствующего муниципального образования может:

1) формироваться путем избрания из состава представитель-

ных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Законом субъекта РФ, уставом город- ского округа с внутригородским делением и уставами внутриго- родских районов может быть установлена норма представитель- ства внутригородских районов, входящих в состав городского ок- руга с внутригородским делением, в представительном органе данного городского округа, исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства од- ного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну

треть состава представительного органа указанного городского округа;

2) избираться на муниципальных выборах на основе всеоб- щего равного и прямого избирательного права при тайном голо- совании. Основной концептуальной идеей этих законодательных

122

новелл является закрепление возможности создания относительно самостоятельных муниципальных образований на внутригород- ских территориях крупных городских округов. По замыслу, это

должно способствовать усилению реального участия населения данных муниципальных образований в местном самоуправлении, совершенствованию процедур муниципальной демократии. При этом из поля внимания инициаторов рассматриваемого реформи- рования почему-то ушла следующая закономерность. Ведь общий муниципальный интерес жителей крупного города, от которого во многом зависит формирование и активность городского сообще- ства, основывается на таких важных составляющих, как единое городское хозяйство, транспортная инфраструктура, социальные объекты, общее культурное пространство и т.п. Конечно, удель- ный вес задач, более эффективно решаемых на основе самоорга- низации жителей, в крупных городских округах меньше, чем, на- пример, в сельских населённых пунктах, но все равно это целост- ный организм, где возникает единое местное сообщество. А вот в отдельном внутригородском районе крупного города с образова- нием полноценного местного сообщества могут возникнуть неко- торые сложности. Ведь нельзя оставлять без внимания тот факт, что житель города может проживать в одном районе, учиться и работать в другом, а проводить досуг в третьем. И, как правило, люди в первую очередь осознают свою принадлежность к кон- кретному городу, а уж потом к какому-либо его административ- ному району. Безусловно, у жителей той или иной части города есть некоторый общий круг вопросов обустройства своего микро- района, но этого явно недостаточно для формирования самостоя- тельных органов власти. С этим кругом задач могут успешно справиться, например, территориальные структурные подразделе- ния городской администрации совместно с органами территори- ального общественного самоуправления201.

Сторонники новой модели организации местного само- управления в крупных городских округах отмечают, что наличие у районов собственного бюджета предоставит им больше возмож- ностей для самостоятельного и эффективного решения конкрет-

201См. подробнее: Бабун Р.В. Местное самоуправление начинается с «места» // Практика муниципального управления. 2014. № 4. С. 15-16; Маркварт Э. Очередное «обустройство» местного самоуправления или Как добить лежачего // Практика муниципального управления. 2014. №6. С. 8-14 и др.

123

ных точечных вопросов, актуальных для жителей конкретного двора или дома. Но сейчас в районах своего бюджета нет, средства сосре- доточены в городе. Если район будет располагать своими средства- ми, то проблемы, актуальные именно для него, можно будет решать гораздо проще и быстрее. Из представительных органов внутриго-

родских районов в представительный орган городского округа будут делегироваться люди, которых знают в районах и которые, в свою очередь, знают все интересы и чаяния жителей этих районов202. Но все же эта позиция представляется спорной. Хотя утешает тот факт, что у муниципальных районов и городских округов с внутригород- ским делением есть выбор – избирать свой представительный орган на прямых выборах или формировать его путем делегирования.

Ведь во втором случае происходит замещение равного всеобщего и прямого избирательного права некими косвенными процедурами, что в итоге приводит к формированию не выборных, а квазивыбор- ных органов местного самоуправления.

По мнению многих ученых, подобное правовое регулирование:

–во-первых, существенно искажает конституционное

право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

–во-вторых, входит в противоречие с российским избира- тельным законодательством, которое не знает (непрямого) кос- венного избирательного права;

–в-третьих, ведет к тому, что в России допускается особый вид местного самоуправления, в системе которого могут отсутст-

вовать прямые выборы в представительные органы, сформиро- ванные на их основе203.

Как пример рассмотрим ситуацию, произошедшую в Ра- монском муниципальном районе Воронежской области. Депу-

таты Совета Скляевского сельского поселения воспользовались федеральным законодательством и предложили по новой схеме формировать Совет народных депутатов Рамонского муници- пального района – из глав и депутатов поселений, входящих в

202См.: Закон о местном самоуправлении: перезагрузка. [Электронный ресурс] Интернет-портал. Элек-

трон. дан. URL: // http://ulpravda.ru/ulpravda-newspaper/news/news-7429 (дата обращения: 16.11.2014).

203См. подробнее, например: Колюшин Е. И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных реше- ний. М.: Норма-Инфра-М, 2010. С. 27; Кряжков В. А. Выборы в системе местного самоуправления: кон- ституционно-правовая модель, тенденции и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 53–56; и др.

124

состав данного района, рекомендуя отменить прямые выборы.

Оппозиционные политики региона единодушно выступили против такой модели формирования представительного органа муниципального района. Вполне аргументировано мнение по- литолога Владимира Слатинова о том, что «при такой модели

политическая борьба на районном уровне за представительный орган упраздняется и перемещается на уровень поселений. … Управлять выборами в поселении власти проще. Во всяком случае, оппозиция в лице партий пока не освоила инструмента- рия активной борьбы на этом уровне. Далее – понятно, что ре-

шения о делегировании в состав представительного органа района будут приниматься под определяющим влиянием глав поселений, которых довольно легко встроить в «вертикаль», используя как административные, так и бюджетные возможно- сти (почти все поселения убыточны и глубоко дотационны)»204.

Законодательной реализации предложение депутатов Совета Скляевского сельского поселения так и не получило.

Оценивая перспективы возможного преобразования круп-

ных городских округов в городские округа с внутригородским делением, мэр Саратова Олег Грищенко высказал мнение о том, что практическое воплощение этой модели может вызвать много сложностей. По его мнению, в Саратове эта реформа бу- дет неэффективна, и приведет к плохим последствиям, что мо- жет сильно ударить по руководству региона, повлечь сложные политические процессы205. Не меньшие опасения новая рефор- ма вызвала и у членов воронежского Клуба политологов, когда 26 июня 2014 года они формировали общую позицию, кото- рая могла бы стать отправной точкой для региональных вла- стей перед принятием решения о выборе модели местного са- моуправления в регионе. Как отметила в своем выступлении на этом мероприятии Т.М. Бялкина, «город – это единый населен- ный пункт, единый механизм со всеми сложившимися взаимо-

204См. подробнее: В Воронежской области обкатывают законодательную схему отмены муниципаль- ных выборов. [Электронный ресурс] Интернет-портал. Электрон. дан. URL: http://bloknotvoronezh.ru/novosti/19200 (дата обращения: 09.09.2013); В Воронежской области меняют схему выбо-

нет-портал. Электрон. дан. URL: // http://www.4vsar.ru/news/53036.html (дата обращения: 16.11.2014).

125

связями. Мы ощущаем себя, прежде всего, жителями Вороне- жа, а не того или иного его района. И вряд ли согласимся с тем, что, переходя из одного района в другой, увидим разную степень благоустройства, различные системы налогообложения и т. д. Нам это будет совершенно непонятно»206.

Целый ряд противоречий породила реформа местного само- управления и в Свердловской области. Еще весной областные власти заявили, что рассматривают возможность преобразования Екатеринбурга, Нижнего Тагила и Каменска-Уральского в город- ские округа с внутригородским делением. В ходе обсуждения

возможных изменений представители Екатеринбурга и Нижнего Тагила неоднократно подчеркивали, что выступают против изме- нения существующей системы власти, а депутаты Каменска- Уральского, наоборот, реформу поддержали207. Три региона Уральского Федерального округа – Ямало-Ненецкий, Ханты- Мансийский автономные округа и Курганская область – не станут проводить на своей территории реформу местного самоуправле- ния, поскольку считают её нецелесообразной, громоздкой и фи- нансово затратной. Аналогичные тенденции наблюдаются в Ни- жегородской, Иркутской и Тюменской областях. Не с восторгом реформа встречена в республике Татарстан и Хабаровске. А вот Челябинская, Ульяновская области и Самара поддерживают зако- нодательные новеллы и надеются на их успешную апробацию208. Более того, Челябинск уже получил статус городского округа с внутригородским делением, и в сентябре 2014 года там прошли

выборы в представительные органы местного самоуправления внутригородских районов.

Между тем, по мнению Верховного Суда Российской Феде- рации, установленный Федеральным законом № 131-ФЗ порядок формирования районного представительного органа путем деле- гирования не нарушает избирательных прав граждан и не проти-

206Бабаян Ю. Муниципалитеты «под колпаком»: В Воронеже обсудили нюансы реформы местного самоуправле- ния. // Берег. 02.07.2014. № 69. [Электронный ресурс] Интернет-портал. Электрон. дан. URL: http://www.bereg.vrn.ru/ 16621.html (дата обращения: 16.11.2014).

207См.: Закон о местном самоуправлении: перезагрузка // [Электронный ресурс] http://ulpravda.ru/ulpravda- newspaper/news/news-7429 (Дата обращения: 16.11.2014); Любарев А. В. России добивают местное самоуправле- ние. [Электронный ресурс] Интернет-портал. Электрон. дан. URL: http://parnasnn.ru/v-rossii-dobivayut-mestnoe- samoupravlenie/2014/03/(дата обращения: 16.11.2014); МСУ пустили по этапу. [Электронный ресурс] Интернет-

портал. Электрон. дан. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2578460 (Дата обращения: 16.11.2014) и др.

208См. подробнее: Морозова А. Ямал отказался от реформы местного самоуправления. [Электронный ресурс] Ин-

тернет-портал. Электрон. дан. URL: http://89.ru/text/newsline/813142.html (дата обращения: 16.11.2014);

126

воречит международным нормам, обосновывается это тем, что

граждане реализуют свое право избирать посредством участия в выборах первичных (поселковых, сельских, городских) органов местного самоуправления209.

Помимо этого, рассматриваемое законоположение получило оценку и Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в своем Постановлении от 18 мая 2011 г. № 9-П, принятом по жалобе Н. М. Севастьянова, Конституционный Суд признал установленный

порядок формирования представительного органа муниципального района путем делегирования не противоречащим Конституции Рос- сийской Федерации, поскольку по своему конституционно-

правовому смыслу он предполагает возможность формирования представительного органа муниципального района путем вхождения в его состав представителей поселений из числа лиц, ранее избран- ных непосредственно населением, только в случае, если решение о

переходе к такому способу формирования представительного органа муниципального района принимается представительными органами соответствующих муниципальных образований с учетом мнения на- селения, проживающего на данной территории, выявленного в по- рядке, устанавливаемом в уставах и иных нормативных правовых актах муниципальных образований.

С данным решением не согласились двое судей Конституци- онного Суда Российской Федерации и изложили свои позиции от- дельно в порядке особого мнения. В частности, судья А. Г. Ярослав- цев выделил следующие основания, которые доказывают несоответ-

ствие существующего порядка формирования представительного

209О рассмотрении дела по иску о признании Закона Ставропольского края «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края» противоречащим федеральному за- конодательству отказано правомерно, поскольку оспариваемый Закон не нарушает права заявителей и не проти- воречит федеральным законам или другим нормативным актам: определения Верховного Суда РФ от 9 марта 2005 г. № 19-Г05-1. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Об удовлетворении заявления о защите избирательных прав граждан, о назначении выборов представительного органа муниципального образо- вания отказано правомерно, поскольку до назначения выборов в представительный орган представительным органом поселения, входящего в состав муниципального района, была выдвинута инициатива о принятии по- рядка формирования представительного органа муниципального образования, поддержанная более чем 2/3 по- селений, входящих в состав муниципального района: определение Верховного Суда РФ: от 23 апреля 2008 г. № 4-Г08-14. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Об оставлении без изменения решения Вер- ховного Суда Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2008 г., которым было удовлетворено заявление о призна- нии противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению закона «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по осуществлению финансирования реализации инновацион- ных образовательных программ» от 16 марта 2007 г. № 441-3: определение Верховного Суда РФ от 8 октября 2008 г. № 4-Г08-35. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

127

органа муниципального района отечественной Конституции. К таким основаниям он относит следующие:

1)если народовластие является существенным элементом и каче- ственным показателем демократического правового государства как та- кового, то отчуждение народа от принятия государственно-властных решений, в частности посредством запрета свободных выборов органов государственной или муниципальной власти, ведет к искажению самой сути такого государства;

2)порядок формирования представительного органа муници- пального района посредством «вхождения в его состав представителей поселений из числа лиц, ранее избранных населением» не соответству- ет требованиям статей 3, 32 (часть 1 и 2), 130 и 131 (часть 1) Конститу- ции Российской Федерации, поскольку при избрании указанных лиц они не получали от населения поселений мандат на «вхождение» в представительный орган муниципального района. Устойчивая законо- дательная парадигма, направленная на отмену прямых выборов при формировании органов местного самоуправления, ведет к застойным

явлениям в жизни общества. Остается только один конституционный выход – возврат к прямым, честным и справедливым выборам210.

Судья Конституционного Суда Российской Федерации Г.А. Гад- жиев в своем особом мнении подчеркнул, что норма о порядке форми- рования представительного органа муниципального района путем деле-

гирования основывается на противоречащей Конституции Российской Федерации идее о том, что муниципальные поселенческие и муници- пальные районные образования – это разные муниципальные образова- ния и поэтому представительные органы могут быть сформированы (а не выбраны) путем избирательных процедур, не основанных на прин- ципах прямого, равного, всеобщего избирательного права. Оспаривае- мые положения статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ предусмат-

ривают осуществление местного самоуправления в муниципальном районе представительным органом, сформированным на основании не прямых, не всеобщих выборов, с нарушением принципа равенства голосов избирателей. Такой порядок формирования представи-

тельного органа муниципального района противоречит Консти-

210По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н. М. Савостьянова»: постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. №22. Ст. 3239.

128

туции Российской Федерации и правовым позициям Конститу-

ционного Суда РФ.

Взятый в системной связи с положением статьи 131 (часть 1)

Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности относится к каждому муниципальному образованию – будь то посе- ленческое или районное. Самостоятельность местного самоуправле- ния имеет два аспекта – самостоятельность в отношениях с органа- ми государственной власти и самостоятельность в отношениях меж- ду поселенческими и районными муниципальными образованиями.

Поэтому Конституции Российской Федерации противоречат такие модели местного самоуправления, где поселенческое муниципаль- ное образование рассматривается как некое «базовое» местное са- моуправление, а районное – как местное самоуправление второго уровня, ассоциируемое с неким управленческим уровнем и с нали- чием иерархичности. В таком случае муниципальные районы пред- ставляют собой реминисценцию советских районных Советов. Ме- жду тем муниципальные районы являются самостоятельными му- ниципальными образованиями, на территориях которых реализуется право жителей района на самостоятельное решение вопросов мест- ного значения района. Они не являются производными от поселен- ческих муниципальных образований структурами. Исходя из выте- кающего из конституционного принципа самостоятельности равен- ства муниципальных образований, в муниципальном районе долж- ны избираться представительные органы на основе прямого, равно- го, всеобщего избирательного права. Только такой подход совмес- тим с требованиями Европейской хартии, которая предусматривает,

что право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (часть 2 статьи 3)211. Не менее значимы, на наш взгляд, данные аргументы и для формирования путем делегирования представительного органа го- родского округа с внутригородским делением.

Исходя из вышеизложенного и учитывая размах сущест- вующей дискуссии, представляется целесообразным согласить- ся с теми учеными, которые считают, что законодательство, признающее возможным существование местного самоуправ-

211Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2011. № 22. Ст. 3239.

129

ления без выборов и выборных органов, выхолащивает суть данного института, входит в противоречие с требованиями Конституции Российской Федерации и Европейской хартии ме- стного самоуправления. Поэтому в целях обеспечения подлин-

ной реализации принципов народовластия и самостоятельности на муниципальном уровне, развития демократии и социально- экономического потенциала территорий представительные ор-

ганы муниципального района должны избираться населением на основе прямого, равного, всеобщего избирательного права при тайном голосовании, а не формироваться из представите- лей органов местного самоуправления поселений.

Противоречия правоприменительной практики последних лет вновь актуализировали проблему оптимального сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем на му- ниципальных выборах. На сегодняшний день именно муници-

пальные выборы являются самым распространенным средством влияния населения на местную власть и, как следствие, гарантом ее самостоятельности. В процессе выработки оптимальной модели формирования представительного органа местного самоуправле- ния учеными-конституционалистами, специалистами в области

муниципального права и политологами высказывается множество точек зрения о сильных и слабых сторонах как пропорциональ- ной, так и мажоритарной избирательных систем.

Например, принятие в марте 2011 г. Федерального закона № 38-ФЗ «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального за- кона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на уча- стие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Феде- ральный закон «Об общих принципах организации местного са- моуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ в связи с при-

менением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов» вызвало масштабную дискуссию не только среди теоретиков, но и практиков муниципального строительства. Предопределило такой ход муниципальной избирательной ре- формы Послание Президента России Д. А. Медведева Федераль- ному Собранию в ноябре 2010 г., на котором глава государства

озвучил предложение об избрании по пропорциональной системе не менее половины депутатов представительного органа муници- пального района, городского округа, имеющих численность не

130