Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

ходе довольно острых дискуссий, причем глава Конституции

Российской Федерации о местном самоуправлении оказалась одной из самых сложных и противоречивых. Наиболее острые споры, естественно, вызывала ст. 12 Основного Закона, отно-

сящаяся к основам конституционного строя и закрепляющая принципы самостоятельности местного самоуправления (в пре- делах его полномочий) и его организационной обособленности от государственной власти.

Конституционная концепция местного самоуправления нацелена, главным образом, на созидание стабильной систем- ной структуры местной власти. Между тем Конституция Рос- сии не содержит подробной регламентации основ местного са- моуправления, останавливаясь лишь на закреплении основопо- лагающих принципов его организации. Данная концепция по-

лучила различные оценки и трактовки в научной юридической литературе. В частности, нормы ст. 12 часто оценивают через призму общественной теории местного самоуправления, под-

черкивая его объективный и естественный характер как формы самоорганизации общества188.

Другие исследователи (и их точку зрения мы считаем бо- лее аргументированной), напротив, считают такой подход к оценке конституционной концепции самостоятельности мест- ного самоуправления слишком «романтичным». По их мнению, смысл ст. 12 отечественной Конституции отнюдь не в том, что

местное самоуправление не входит в систему государственной власти и отделено от нее, и даже не в том, что для муниципаль- ной власти определено свое поле деятельности, свои полномо- чия и строго определенные функции в государстве. Смысл рас- сматриваемой статьи, самое главное, сводится к подзаконному характеру муниципальной власти, которая дееспособна лишь в тех пределах и в том порядке, которые установлены федераль-

ной и региональной властями. Именно подзаконность является той основной чертой местного самоуправления, которая отличает его от государственной власти. Еще классик отечественной пра-

188См., например: Либоракина М. И. Проблемы и перспективы местного самоуправления : независи- мая экспертиза реформы. М.: Фонд «Либеральная миссия»; Фонд «Институт экономики города», 2003. С. 20–24; Шамхалов М. А. Автономия и самостоятельность местного самоуправления как кон- ституционно-правовой принцип. С. 14; и др.

111

вовой науки Л.А. Велихов, обобщая отечественный и зарубеж- ный опыт муниципального строительства, писал, что в большин- стве государств местное самоуправление «не только признано, но и октроировано государством, а полного невмешательства суве- ренной государственной власти в дела коммун нигде не сущест- вует». Закрепленная в Конституции России независимость мест-

ного самоуправления не предполагает его изолированности от общественно-политических отношений, происходящих в госу- дарстве. Не входя в систему государственной власти, местное са- моуправление не перестает оставаться зависимым от нее, так как полномочия органов государственной власти как федеральных, так и региональных структур распространяются на сферу дейст- вия местного самоуправления189.

По мнению А. В. Битокова, главной целью законодателя

при формулировании и введении в текст Основного Закона страны нормы ст. 12 было исключение возможности прямого административного вмешательства в дела местного самоуправ- ления, столь привычного для России, и желание предоставить

органам местного самоуправления возможности для развития горизонтальных связей в обществе190.

Еще одной предпосылкой конституционной реформы ме- стного самоуправления стало стремление законодателя к заим- ствованию положительно зарекомендовавшего себя зарубежно-

го опыта и введению российских муниципальных институтов в лоно европейской цивилизации191.

Всё это предопределило следующее значительное событие в развитии отечественного местного самоуправления, которым стало принятие Федерального закона № 154-ФЗ. В результате этого институт местного самоуправления в России получил за- конодательно оформленный контур. Определенная позитивная роль данного законодательного акта в становлении местного са-

189См., например: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Ч. 2. Отд. 1. С. 234–235; Плетникова М. С. Пределы самостоятельности местного самоуправления в российской правовой действительности: консти- туционно-правовой аспект // Вестн. Калинингр. юрид. ин-та МВД России. 2009. № 2. С. 52–53; Серге- ев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. С. 107, 115–119; Его же. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправ- ления в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 26; и др.

190См.: Битоков А. В. Конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления в ре- формационный период в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 3. 191Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования.

С. 118.

112

моуправления как относительно обособленного от государства института публичной власти очевидна и обусловлена следую- щими факторами:

–системным подходом законодателя к регламентации общих принципов организации местного самоуправления, основанных на лучших мировых стандартах;

–законодательным закреплением основного понятийного ап- парата, актуального для данного социально-правового института;

–дифференцированным подходом к регламентации полномо- чий федеральных, региональных и местных органов власти в рас- сматриваемой сфере;

–приоритетом форм непосредственной демократии в органи- зации местного самоуправления;

–закреплением системы гарантий местного самоуправления и видов его ответственности перед населением, государством, физиче- скими и юридическими лицами.

Естественно, что новый курс и новые правовые акты способст- вовали масштабному развитию идей местного самоуправления. В

селах, городах, районах стали создаваться самоуправленческие ор- ганы, процесс протекал быстро, но весьма болезненно192.

Для более четкого в концептуальном отношении оформления института местного самоуправления в декабре 1995 г. Правитель- ством Российской Федерации была утверждена Федеральная про- грамма государственной поддержки местного самоуправления, ос-

новная цель которой заключалась в обеспечении становления и развития самоуправления населения Российской Федерации. Дос-

тижение поставленной цели мыслилось посредством обеспечения разработки правовой базы местного самоуправления и создания оп- тимальных условий, обеспечивающих постепенный переход от

192Будучи базовым, Федеральный закон 1995 г. предусматривал принятие не менее полутора десятков отраслевых законов, касающихся данной сферы (о муниципальной службе, о финансовых основах ме- стного самоуправления и пр.), которые как тематические могли регулировать те или иные стороны дея- тельности местного самоуправления, их взаимоотношений с государственными органами, хозяйствую- щими субъектами. Кроме того, на федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправле- ния осуществлялось и другими нормативными актами – Указами Президента и Постановлениями Пра- вительства РФ. Помимо этого, существенная «нагрузка» по муниципально-правовому регулированию приходилась и на законы субъектов Российской Федерации. Ситуация осложнялась еще и тем, что часть из них была принята до Федерального закона 1995 г. №154-ФЗ (и долгое время после его принятия так и не была скорректирована), а часть – после его принятия. Структура региональных законов в большинст- ве случаев совпадала со структурой Федерального закона 1995 г., но многие вопросы в них рассматри- вались более подробно // См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. Ю. А. Тихомирова. М.: НОРМА- ИНФРА-М, 1999. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

113

централизованного государственного управления к децентрализо- ванному; предоставления местному самоуправлению реальных пра- вовых, финансовых и ресурсных гарантий. Первый этап реализации данной программы (в течение 1996 г.) предполагал создание базо- вых условий, таких как: правовая основа и закрепление гарантий ме- стного самоуправления, разграничение финансово-материальных ресурсов между тремя уровнями власти (федеральным, региональ- ным и местным), создание системы кадрового и информационного обеспечения. Второй этап (1997–1999 гг.) предусматривал уже осу- ществление мероприятий по становлению финансово-экономичес- кой основы местного самоуправления193.

Но и эта мера не смогла ускорить процесс утверждения оте- чественного местного самоуправления в качестве сильного и от- носительно самостоятельного института публичной власти.

Реформы, при которых стремительные изменения произош- ли в течение жизни всего лишь одного поколения, создали в об- ществе противоречивую атмосферу. Свобода рыночных отноше- ний, наряду с некоторыми позитивными переменами, привела к тому, что значительная часть населения обнищала и оказалась вынужденной концентрировать основные усилия непосредствен- но на выживании. Децентрализация власти способствовала воз- никновению множества «удельных княжеств», с разгосударст- влением целых отраслей прагматизм только усиливался, а демо- кратия стала чаще трактоваться как вседозволенность. Иными словами, новые заимствованные модели и образцы социального

устройства при попытке их внедрения в российскую почву не приживались или, прижившись, приносили странные и неожи- данные плоды, вовсе не соответствовавшие изначальному замыс- лу. В России середины 1990-х гг. так и не оформилось и не ут- вердилось должным образом предпринимательство – неотъемле- мый элемент рыночной экономики, а также не сформировался средний класс – социальная база гражданского общества. Сред-

нестатистический представитель российского общества в те годы представлял собой весьма противоречивый тип личности, соеди- нявший тягу к конформизму, пассивности, уравниловке и тен- денцию апелляции к социальной справедливости, первенству трудовых доходов, необходимости социальной защищенности194.

193См.: Битоков А. В. Конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления в реформационный период в Российской Федерации. С. 4.

194См.: Бутенко И. А. Самоорганизация, самоуправление и их смысл в сознании населения России (вместо предисловия) // Перспективы самоуправления и самоорганизации в России / отв. ред. И. А. Бутенко. М.:

114

Большинство проблем реализации муниципальной реформы связаны с непродуманностью государственной политики в этой сфере, которая сочетала процесс становления новой модели мест-

ного самоуправления с использованием опыта трансформируемой советской системы, в результате этого и с учетом произошедшего альянса между политически значимыми силами правовое оформ- ление института местного самоуправления шло без должного уче- та реальной ситуации. Главным идеологическим и политическим постулатом законотворческой деятельности 1990-х гг. стала идея «муниципализации» местного самоуправления и выведения его органов из системы органов государственной власти, к которой общественность на тот момент в полной мере готова не была195.

Принятый Федеральный закон № 154-ФЗ, предполагавший со- здание условий для максимальной децентрализации местного само- управления, исчерпал себя уже к 2003 г., обнаружив множество внутренних и внешних противоречий. Поэтому с конца 1990-х гг. система объективно начала эволюционировать в сторону централи- зации государственно-муниципальных отношений и унификации законодательства в этой сфере.

По итогам проведенного анализа эволюции идеи само- стоятельности местного самоуправления в условиях демокра- тических преобразований в России в 1990-х гг. можно сделать следующие выводы:

1. 1990-е гг. для новейшей истории России стали периодом глобальных перемен. Стремление руководства СССР, а в после- дующем и РСФСР демократизировать стратегически важные сфе- ры социальной жизни в период глубокого экономического, поли- тического и идеологического кризисов, безусловно, заслуживает одобрения. Однако выбранные механизмы такой демократизации, стихийное, одновременное и поспешное реформирование эконо- мики и всего механизма государственного устройства не были до- статочно продуманными и осложнялись возрастающей политиче- ской напряженностью. В результате переориентация уже укоре- нившейся за 70 лет на российской почве советской системы мест-

МОНФ, 2000. С. 4; Великая Н. М. Особенности становления местного самоуправления (сравнительный анализ моделей самоуправления в Ленинградской, Саратовской областях и г. Санкт-Петербурге) // Пер- спективы самоуправления и самоорганизации в России. С. 98–100.

195См.: Сорокин С. П. Конституционно-правовые основы функционирования органов местного само- управления в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 7–25.

115

ного управления на демократическую (по западному образцу) си-

стему местного самоуправления не нашла понимания и отклика в сознании народа. Несмотря на то, что она вроде бы подкреплялась

широким спектром форм непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения и обосновывалась перспек- тивами возврата к традиции земства.

2.Реальное развитие и укрепление самостоятельности местно- го самоуправления должны были бы происходить постепенно, с глу- бокой законодательной регламентацией. В первую очередь было не- обходимо четко разграничить сферу компетенции между федераль- ными, региональными и муниципальными органами власти.

3.Учитывая географические особенности Российской Фе- дерации, неравенство социально-экономических и политиче- ских возможностей и перспектив ее субъектов, реформирова- ние местного самоуправления следовало бы проводить поэтап- но, с предварительной экспериментальной апробацией новой концепции в отдельно взятых регионах (с наиболее крепким социально-экономическим положением).

4.Укрепление местного самоуправления невозможно без обстоятельного разъяснения населению государственной поли- тики в этой сфере, федеральные и региональные органы власти

должны были всеми способами способствовать максимальной реализации местным сообществом своего права на участие в решении вопросов местного значения.

5.Без кропотливой работы над повышением правосозна- ния и ответственности граждан за судьбу своего поселка, горо- да, района укрепить местное самоуправление крайне затрудни- тельно. Помимо этого проблемы усугублялись субъективным фактором – дефицитом компетентных муниципальных служа- щих, ориентированных на прогрессивную профессиональную деятельность и радеющих за судьбу Отечества.

6.Одними из главных препятствий к утверждению дееспособ-

ного и самостоятельного местного самоуправления в России стали его недофинансирование и скудность собственной доходной базы. В данном случае показателен пример ст. 17 ушедшего в историю За- кона СССР № 1417-1, щедро предоставившей новому социально- политическому институту широкий спектр доходных источников.

116

7. Многие из рассмотренных в рамках данного параграфа про- блем остаются актуальными и для современного российского местно- го самоуправления. Но самое важное, к чему необходимо стремиться в области муниципального строительства в будущем – это планомерное, социально ориентированное, концептуально обоснованное и прогно- зируемое реформирование местного самоуправления, что особенно актуально в кризисные периоды развития государства.

117

Глава III. Принцип самостоятельности местного самоуправления на современном этапе муниципальной реформы: правовое регулирование и проблемы реализации

3.1. Реализация принципа самостоятельности местного самоуправления в организационной сфере

Местное самоуправление, как и любой вид социального управления, имеет свою специфическую организационную структу- ру, отражающую основные задачи и функции муниципальной дея- тельности. Организационные основы местного самоуправления со- ставляют муниципально-правовые нормы, закрепляющие структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, регламентирующие муниципальную службу. Данная сфера достаточно динамична, что обусловлено необходимостью по- стоянного совершенствования законодательных подходов к ее рег- ламентации, поиском оптимальных моделей196.

Конституционный принцип самостоятельности чрезвычайно важен для организационной сферы функционирования местного са- моуправления, степень его практической реализации в данном слу- чае является залогом успеха всей муниципальной реформы и стаби- лизации государственно-муниципальных отношений. Реализация принципа самостоятельности местного самоуправления предполага-

ет осуществление населением решения вопросов местного значения посредством механизмов прямой и представительной демократии.

При этом основной объем задач по решению важнейших вопросов жизнеобеспечения населения муниципального образования и еже-

дневная практическая деятельность по управлению им ложатся именно на органы местного самоуправления. В связи с этим совре- менные особенности и проблемы реализации принципа самостоя-

тельности в организационной сфере будут рассмотрены нами через призму соответствия законодательно закрепленных способов фор-

мирования и функционирования органов местного самоуправления как основного звена самоуправленческой деятельности, ее непо- средственной сути и конституционной концепции197.

196См. подробнее: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. С. 320; Агибалов Ю. В. Местное самоуправление: учеб. пособие. Воронеж: Научная книга, 2012. С. 158; Зем- ченков Н. Ф. Местное самоуправление в политико-правовой доктрине современной России // Муни- ципальная служба: правовые вопросы. 2010. № 3. С. 11; и др.

197В рамках настоящей работы не будут подробно анализироваться все существующие формы непо- средственного участия населения в осуществлении муниципальной власти, поскольку данная тема достаточно объемна и требует отдельного специального исследования.

118

Прежде чем говорить о достоинствах и недостатках сущест- вующих организационных основ местного самоуправления, от- метим, что идеальная конструкция содержания принципа само- стоятельности в данной сфере предполагает:

1)предоставление местному сообществу и его представи- тельным органам реальных возможностей для самостоятельно-

го выбора организационной модели местного самоуправления и для формирования внешней структуры его органов;

2)приоритет выборного начала в формировании ключе- вых органов и должностных лиц местного самоуправления, по-

скольку свободные муниципальные выборы являются высшей формой проявления истинно демократических начал в органи- зации власти на местах;

3)максимальное сближение интересов органов местного самоуправления и населения в качестве главного приоритета муниципальных реформ;

4)высокую развитость механизмов прямой и обратной свя- зи населения с органами и должностными лицами местного само- управления;

5)зависимость выбора организационной модели местного самоуправления от содержания, объема и степени сложности компетенции органов местного самоуправления, закрепленной законодательством за конкретным видом муниципальных образо- ваний;

6)влияние специфики местных традиций и особенностей на выбор организационной модели местного самоуправления и на формирование внешней структуры его органов;

7)активное участие самих граждан в делах местного са- моуправления, которое является площадкой реализации граж- данских инициатив, первоочередным инструментом развития гражданского общества;

8)выстраивание взаимоотношений органов местного само- управления с органами государственной власти субъекта Феде- рации на паритетных началах.

Федеральный закон № 131-ФЗ в отличие от своего одно- именного предшественника в сфере регулирования организаци- онной структуры местного самоуправления пошел по пути уни-

фикации ключевых основ организации муниципальной власти

119

для всей территории Российской Федерации. По сути, на уровень местного самоуправления спроецированы варианты организаци- онной структуры, свойственные государственной власти. Осо-

бенно отчетливо это проявляется в обязательности для каждого муниципального образования триады органов: представительно- го, исполнительно-распорядительного и главы муниципального образования (по аналогии с законодательными, исполнительными органами государственной власти и президентом)198. Помимо этого, согласно положениям ст.34 Федерального закона № 131- ФЗ, структуру органов местного самоуправления составляют контрольно-счетный орган муниципального образования и иные органы, а также выборные должностные лица местного само- управления, предусмотренные уставом муниципального образо-

вания и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения199. При этом наличие в структуре ор- ганов местного самоуправления представительного органа, главы

муниципального образования и местной администрации является обязательным.

Эффективность реализации принципа самостоятельности в организационной сфере обуславливается слаженностью работы всех органов местного самоуправления, четко обозначенной ро- лью каждого из них в процессе управления муниципальным об- разованием, полнотой полномочий, достаточных для решения вопросов местного значения. Для объективного отражения сущ-

ности принципа самостоятельности применительно к данной сфере местного самоуправления и особенностей его практиче- ской реализации необходимо проанализировать соответствие су- ществующего порядка формирования органов местного само- управления, объема полномочий и перспектив реформирования

особенностям конституционной концепции организации этого

198Бялкина Т. М. Организационные основы местного самоуправления: теория и современная рос- сийская практика // Вестн. Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2012. № 2. С. 96–97.

199Следует отметить, что с момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ в науке муниципального права не прекращается дискуссия по поводу целесообразности использования законодателем категории «структура» при закреплении в ст. 34 перечня органов местного самоуправления. Абсолютное большинство ученых скло- няются к тому, что данная формулировка не совсем верна как с логической, так и с юридико-технической точек зрения. Дело в том, что термин «структура» больше подходит для описания внутреннего строения какого-либо органа местного самоуправления, а для законодательного закрепления перечня таких органов лучше использо- вать термин «система». Об этом см. подробнее, например: Васильев В. И. Законодательная основа муници- пальной реформы. М.: Формула права, 2005. С. 222–224; Муниципальное право России : учебник / отв. ред.

С. А. Авакьян. М., 2009. С. 301–302; и др.

120