Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

стном уровне системой тотального партийно-государственного руководства и ее закреплением в Конституции СССР 1936 г.

Конституция РСФСР 1937 г. детализировала положения со- юзной Конституции относительно Советов, которые были пере- именованы в «Советы депутатов трудящихся», признавались ор- ганами государственной власти. В их компетенцию входило, на- пример: руководство культурно-политическим, хозяйственным строительством на своей территории, установление местного бюджета, руководство деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечение охраны государственного порядка, со- действие усилению обороноспособности страны и т.п.152 Новое Положение «О городском совете», принятое в 1933 г., рассматри- вало городские Советы в первую очередь как «органы пролетар- ской диктатуры», призванные проводить политику центра на мес- тах. Вопросы нормативного регулирования перешли от Советов

преимущественно к высшим исполнительным органам и органам Коммунистической партии. Местные Советы превратились в про- стых исполнителей воли центра153.

Следующий этап развития Советов начался с приходом к власти Н. С. Хрущева. После XX съезда КПСС вопрос о правовом положении местных Советов в системе органов Советского госу- дарства вновь стал одним из ключевых. Согласно стратегии по- строения коммунизма, местные Советы депутатов трудящихся

должны были стать структурой общественной самодеятельности трудящихся, созданной для управления делами общества, и утра- тить при этом статус государственных органов. Однако повышен-

ное руководящее и направляющее влияние партии существенно ограничивало самостоятельность местных Советов. Значительный

круг важных вопросов жизнеобеспечения граждан содержался именно в партийных решениях. Таким образом, местные Советы

по-прежнему воспринимались исключительно как государствен- ные органы власти154.

152См.: Матвеев М. Н. Власть и общество в системе Советов народных депутатов. С. 27–28. 153Положение о городских советах: постановление ВЦИК от 20 января 1933 г. // СУ РСФСР. 1933. № 29. Ст. 103 ; Муниципальное право : учеб. пособие / Д. С. Велиева, Ю. В. Капитанец, М. А. Кулушева; отв. ред. Д. С. Велиева. М.: Омега-Л, 2012. С. 41.

154См., например: Муниципальное право : учеб. пособие / Д. С. Велиева, Ю. В. Капитанец, М. А. Ку- лушева ; отв. ред. Д. С. Велиева. С. 41–42; Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. С. 163; К. Н. Обсуждение местного самоуправления в

СССР // Сов. государство и право. 1965. № 9. С. 133–135; Смирнова К. С. Местные Советы депутатов

91

Во время «оттепели» законодательство о местных Советах развивалось достаточно пассивно – их деятельность регулирова- лась законами, принятыми еще в довоенный период. В планах

руководства страны было принятие новой союзной Конституции и разработка на ее основе нового законодательства о местных Советах. Проект новой Конституции СССР, разработанный в 1964 г., предлагал несколько иной подход к организации местной власти, предусматривавший повышение самостоятельности ме- стных Советов. Во-первых, проект Конституции предусматривал обновление 1/3 состава депутатов на каждых выборах с оговор- кой, что в один и тот же Совет можно избираться не более трех раз подряд. Во-вторых, руководство страны собиралось лишить вышестоящие Советы права отменять решения нижестоящих Со- ветов, закрепляя таким образом за местными Советами право

окончательного решения вопросов местного значения в пределах их компетенции. Однако в условиях административно-

командной системы управления эти идеи не получили широкой

поддержки властной элиты и проект новой Конституции так и не был утвержден155.

Таким образом, принцип «демократического централизма» по-прежнему оставался ключевым принципом организации вла- сти на местах. Доктринально провозглашаемая самостоятель-

ность местных Советов и стремление к активизации инициативы населения в общественной жизни на деле затормаживались жест-

кой территориальной и ведомственной подчиненностью местных Советов вышестоящим органам, повышенной руководящей и идеологической ролью Коммунистической партии, что, безус- ловно, сказывалось на развитии советской власти, а также ниве- лировало провозглашенные принципы демократии.

Приоритет такой модели организации власти на местах со- хранялся и в последующие годы и объяснялся, прежде всего, осо- бенностями социалистического варианта демократии, который

отождествлял эффективность управления с разумным сочетанием директивности центральной власти и инициативности ее местных звеньев. Важность и прогрессивное значение принципа «демокра-

трудящихся в Советском государстве периода «оттепели», 1953–1964 гг.: историко-правовое исследование: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2009. С. 7–11; и др.

155См.: Смирнова К. С. Местные Советы депутатов трудящихся в Советском государстве периода «оттепе-

ли», 1953–1964 гг. С. 11–26.

92

тического централизма» проф. И.А. Азовкин объяснял, например, способностью данного принципа обеспечивать необходимое по- стоянство, единство и целеустремленность составных частей сис- темы управления, позволявших каждому органу при выполнении воли центра проявлять собственную инициативу. Любые шаги по

совершенствованию аппарата управления эффективны лишь в том случае, если не ослабляются руководящие возможности центра, а

низовые звенья не лишаются необходимой самостоятельности действий156. Показателем роли местных Советов в государствен-

ной и общественной жизни и условием их активного участия в решении общегосударственных и местных задач являлась компе- тенция этих органов власти, поскольку успех осуществления их функций напрямую зависел от объема полномочий157.

После принятия союзной Конституции 1977 г. и Конститу- ции РСФСР 1978 г. период деятельности Советов народных депу- татов (именно так были переименованы все властные органы) ха- рактеризуется некоторыми исследователями как вполне успеш- ный период развития советской власти. Объяснялась такая точка зрения, с одной стороны, более четким закреплением правового положения Советов и расширением объема их компетенции, а с другой – повышением активности участия общества в управлении государством. Конечно, система местных Советов этого периода так и не стала системой местного самоуправления в его классиче- ском варианте, и органы советской власти продолжали находиться в жестком иерархическом соподчинении, помноженном на под- чиненность партийным структурам КПСС, но позитивный опыт общественного участия граждан в органах власти, полученный в эти годы, затенять тоже нельзя158.

В подтверждение указанных доводов обратим внимание на ст. 138 и 139 Конституции РСФСР 1978 г., подчеркивающие, что местные Советы народных депутатов решали все вопросы мест- ного значения, исходя из общегосударственных интересов и инте- ресов граждан, проживавших на их территории, воплощали в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руково-

156См.: Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. С. 15, 25–26, 120–121; Баженова О. И. Му- ниципальное образование как субъект права. С. 30.

157См.: Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М. : Юрид. лит., 1974. С. 22. 158 См.: Матвеев М. Н. Власть и общество в системе Советов народных депутатов. С. 5–6.

93

дили деятельностью нижестоящих Советов, участвовали в обсуж-

дении вопросов республиканского и общесоюзного значения и вносили по ним свои предложения. При этом объем компетенции, закрепленный рассматриваемыми статьями за местными Совета- ми народных депутатов, был достаточно широкий. Так, эти власт- ные структуры на своей территории руководили государствен- ным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждали планы экономического и социального развития, мест- ный бюджет и отчеты об их выполнении; осуществляли руково- дство подчиненными им государственными органами, предпри- ятиями, учреждениями и организациями; обеспечивали соблюде- ние законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовали укреплению обороноспособности страны. В пределах своих полномочий местные Советы обеспечи-

вали комплексное экономическое и социальное развитие своих территорий; осуществляли контроль за соблюдением законода- тельства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; ко-

ординировали и контролировали их деятельность в ключевых сферах народного хозяйства159. Кроме того, в отдельной статье Основного Закона особо подчеркивалось, что местные Советы на- родных депутатов осуществляли свою деятельность в тесной свя- зи с общественными организациями и трудовыми коллективами, выносили наиболее важные вопросы на обсуждение граждан. В

коллегиальных органах аппарата Советов работали представители профсоюзов, комсомола, творческих союзов и других обществен- ных организаций трудящихся. В местных Советах народных де- путатов создавались общественные отделы, советы, комиссии, ко- торые оказывали помощь исполкому в осуществлении его функ- ций, в их штатных отделах часто работали общественные инст- рукторы и инспекторы160.

Однако самостоятельность местных Советов была сущест- венно поколеблена всё более возрастающим вторжением в их дея- тельность исполнительных комитетов. Так, Конституция РСФСР 1978 г. позволяла исполнительным комитетам местных Советов

159Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республи- ки (принята на внеочередной VII сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978

г.) URL: http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1978.

160Матвеев М. Н. Власть и общество в системе Советов народных депутатов. С. 5–6.

94

решать широкий круг вопросов, отнесенных к ведению местных Советов, за исключением вопросов, решения по которым могли приниматься только на сессиях. Помимо этого исполнительные комитеты обладали правом отмены решений и распоряжений ис- полнительных комитетов нижестоящих Советов.

Период совершенствования социализма в истории СССР

вновь потребовал развития самоуправленческих начал в государ- ственном управлении, однако предполагалось, что социалистиче- ское самоуправление не должно противостоять советской госу- дарственности161.Тенденция к централизации финансов, господ- ствовавшая в экономической политике СССР с 1960-х гг., к нача- лу 1980-х гг. породила снижение экономического роста, обост- рившееся сокращением прироста трудовых ресурсов, увеличени-

ем затрат в связи с освоением восточных и северных районов страны, ростом расходов на охрану окружающей среды, необхо- димостью увеличения затрат на перестройку старых предприятий, проблемами в сфере дорожного строительства, транспорта, связи и т.п. Однако советское руководство в условиях набирающего

темпы экономического кризиса продолжало абсолютизировать планирование и использовать его методы в качестве основных в регулировании социально-экономических отношений, что в ко- нечном счете еще больше усугубило экономический кризис162.

Углубление самоуправленческих начал нужно было осуще- ствить на всех уровнях системы управления как на местах, так и в масштабах всего общества. Необходимости усиления самостоя- тельности местных Советов в сфере компетенции, выработке но- вой концепции централизма, ориентированной на активность тру- дящихся и самостоятельность предприятий, было уделено внима- ние на XXVII съезде КПСС и на Пленуме ЦК КПСС в 1987 г.163

Принцип широкого привлечения граждан к участию в управлении реализовывался посредством организации народного контроля за работой Советов, их органов и депутатов; партия стремилась ориентировать Советы на развитие общественно-

политической активности граждан и принятие мер по повышению их политической и правовой культуры, стимулировать заинтере-

161См.: Матвеев М. Н. Власть и общество в системе Советов народных депутатов. С. 49. 162Там же. С. 82.

163См.: Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза. М.: Политиздат, 1986. С. 56; Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 25–26 июня 1987 г. М.: Политиздат, 1987. С. 52; Бара- башев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство. М.: Юрид.лит., 1988. С. 77, 79.

95

сованность населения в работе Советов. Реализация рассматри- ваемого принципа осуществлялась посредством обеспечения мас- сового участия населения в организации выборов в Советы, регу- лярного обновления состава этих органов. В формировании ко-

миссий и предвыборных собраний активное участие принимали трудовые коллективы и общественные организации. Обновляе- мость состава Советов, достигавшая на каждых выборах 50 % и более, позволяла привлекать к делу государственного руководства все новые массы населения. Однако, говоря об институте выборов

вСССР, нельзя сбрасывать со счетов существовавшую тогда сис-

тему предварительного государственного и партийного контроля за волеизъявлением масс. Основное количество депутатских ман- датов отводилось представителям «трудящихся», являвшихся в

СССР привилегированным классом, доля представителей интел- лигенции была незначительной164. Кроме того, важными каналами привлечения общественности в работе Советов были сессии, по- стоянные комиссии и их исполнительные комитеты. Бесплатное

выполнение гражданами тех или иных постоянных обязанностей

висполнительном аппарате Советов организовывалось путем соз- дания различных комиссий, общественных отделов и других структурных подразделений на общественных началах, привлече- ния граждан в качестве общественных инструкторов и инспекто- ров исполнительных органов.

Весьма интересна идея принципа «Советы – работающие корпорации» – одна из существенных особенностей социалисти- ческой демократии как демократии особого типа. Применительно

к опыту Советов рассматриваемый принцип был сформулирован и развит В.И. Лениным, который считал неизбежной революци- онную замену буржуазного парламентаризма организациями, по- строенными по типу Парижской Коммуны, т.е. организациями,

сочетавшими в своей деятельности нормотворческие функции с функциями по организации выполнения принимаемых ими реше- ний, осуществлению контроля за деятельностью органов государ-

ственной власти и управления, реализации законов и иных ак- тов165.

164См.: Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство. С. 74; Матвеев М. Н. Власть и об- щество в системе Советов народных депутатов. С. 54–58.

165См.: Матвеев М. Н. Власть и общество в системе Советов народных депутатов. С. 80–81; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. С. 79; Баженова О. И. Муници- пальное образование как субъект права. С. 80–81; и др.

96

Принцип коллективности в деятельности Советов подра- зумевал, что Советы предназначены для выработки коллектив- ного мнения и решения, а также для формирования коллектив- ной воли избранников народа. Значимость данного принципа для организации работы Советов была обусловлена тем, что он

создавал предпосылки для всестороннего анализа Советами рассматриваемых проблем, учета широкого опыта, разнообраз- ных точек зрения, принятия решений, свободных от субъекти- визма. Помимо этого предпосылкой сознательного, широкого участия граждан в управлении служило использование прин- ципа гласности. Отражая возраставшее значение данного прин-

ципа, Конституция СССР закрепила его в качестве одного из главных166.

Обернувшийся глобальным экономическим, политиче- ским и социальным кризисом период «перестройки» простиму- лировал еще более активное развитие идей демократизации де- ятельности местных Советов, повышения непосредственной роли населения в организации местной власти.

В апреле 1990 г. был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», кото-

рый впервые ввел в отечественное законодательство термин «местное самоуправление» и заложил законодательные основы для его развития на территории СССР. Согласно данному Зако- ну, местное самоуправление в СССР, являясь частью социали- стического самоуправления народа, было призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в

решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды167. Многие исследова- тели отмечают позитивное значение данного документа и счи- тают его «предтечей» законодательных разработок современ- ной концепции отечественного местного самоуправления. Под- робный анализ этого закона будет приведен в следующем пара- графе настоящей работы.

166См.: Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство. С. 84–85.

167Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-1: в ред. Законов СССР от 23.10.1990 // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 16. Ст. 267; № 44. Ст. 914.

97

На основании изложенного выше можно сделать следую- щие выводы:

1.Начальный этап советского строительства в силу ряда объ- ективных причин, продиктованных сменой общественно-экономи- ческой формации, политической нестабильностью, напряженной социальной ситуацией в стране, потребовал коренного изменения подходов к организации власти на местах. Система Советов как централизованная система однородных по социально- политической природе органов, объединенных общими целями,

представлялась новому руководству страны наиболее оптимальной для воплощения идеи социалистической демократии. Объективные

потребности кризисного периода развития государства требовали поиска разумного сочетания принципов централизации и децен- трализации на местном уровне власти. Стремление к большей де- централизации на этом этапе развития местных Советов объясня- лось необходимостью пробуждения творческой активности трудя- щихся масс, стимулирования их инициативности и накопления опыта государственного строительства в качественно новых усло- виях. При этом приоритет демократического централизма как ос- новного принципа организации власти обеспечивал единство вла- стных органов разных звеньев и целостность государства.

2.Постепенное расширение объема компетенции местных Советов и укрепление их возможностей по организации и контро- лю за деятельностью широкого круга государственных органов,

координация руководства разнопрофильными предприятиями на своей территории свидетельствуют о стремлении к обеспечению максимальной полновластности и самостоятельности местных Советов, что весьма положительно оценивают многие современ- ные исследователи. Отлаженная система контроля и координации деятельности большинства важнейших инфраструктурных объек- тов и органов управления на базе местных органов власти созда- вала возможность более эффективного обеспечения гарантиро- ванного государством уровня жизни на конкретной территории.

3.Вместе с тем у советской модели организации власти были существенные слабые стороны, которые обнажили себя в кризис- ный период «перестройки» 1980-х гг. Истинно самостоятельно

98

решать вопросы местного значения органы местной власти могут только в конструктивном диалоге с сильным гражданским обще- ством. Советская модель местной власти все же не позволяла ме- стному сообществу в полной мере раскрыть свой потенциал: во- первых, из-за запрета заниматься предпринимательской деятель- ностью, из-за регулирования социально-экономических отноше- ний исключительно посредством планирования и администра- тивно-командных мер; во-вторых, из-за все более усугублявшей- ся централизации власти и чрезмерного гнета КПСС как идеоло- гически направляющего регулятора общественных отношений.

4.Безусловно, советский период – значительный период в отечественной истории. Поэтому к оценке успеха выбранной и

выстроенной модели организации государственной и местной власти в этот период истории нужно подходить максимально объ- ективно, избегая политизированности и идеологизации.

5.Советская модель организации местной власти явила со- бой уникальный продукт советского строительства, вполне дока- завший свою состоятельность и демократическую основу. На наш взгляд, главное, что нужно перенять из советского прошлого для укрепления и развития современного местного самоуправления,

так это тенденцию широкого привлечения масс к работе местных органов власти, формирование и культивирование патриотизма, инициативы и ответственности за свое село, поселок, район, го-

род в сознании граждан. Подлинно самостоятельное местное са- моуправление можно сформировать только на началах ответст- венности каждого перед обществом и государством.

Системный и дифференцированный подход к законодатель-

ному закреплению полномочий местных Советов, выработанный наукой советского строительства, показал, что даже в условиях приоритета централизованных начал в управлении и администра- тивно-командных методов экономического регулирования все же

можно организовать сильную и относительно самостоятельную в определенных сферах местную власть. Использование дифферен- цированного подхода к законодательному закреплению полномо-

чий и вопросов местного значения применительно к различным муниципальным образованиям и конкретизация этих полномочий

вотдельных нормативных актах, посвященных конкретному виду

99

муниципальных образований, вполне могут использоваться в со- временном законодательстве и муниципальном правотворчестве.

Кроме того, интересен и значим опыт местных Советов в

сфере координации и контроля за деятельностью важнейших инфраструктурных единиц и взаимодействия с различными орга- нами управления и общественными организациями по обеспече- нию законности и общественного порядка на их территории. Ис-

пользование отдельных элементов этого опыта при адаптации к современным политическим и социально-экономическим услови- ям представляется весьма конструктивным.

2.3. Развитие идеи самостоятельности местного самоуправления в условиях демократических преобразований России в 90-х годах XX века

Продолжительный и глубокий кризис, поразивший к кон- цу 1980-х гг. практически все сферы общественной жизни, пре- допределил коренное обновление существовавшей в СССР мо- дели управления. Демократизация важнейших звеньев полити- ческой системы (допущение многопартийности, политических свобод и гласности, выборов депутатов Советов на основе аль- тернативности кандидатов и т.п.) послужила стимулом и к масштабному реформированию власти на местах.

Первый этап реформирования проводился в 1990–1993 гг. путем трансформации местных Советов в органы местного са- моуправления. Начало этому процессу положило принятие За- кона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (далее – Закон

СССР № 1417-I), который носил рамочный характер и требовал последующей детализации в республиканском законодательст- ве. Этот нормативный акт вместил в себя целый комплекс вы- сокодемократичных принципов организации местного само- управления, предполагавший укрепление и модернизацию не только деятельности местных Советов народных депутатов, но и разнообразных форм непосредственной демократии (терри- ториального общественного самоуправления, института мест- ного референдума, собраний, сходов граждан и т.п.). Введенное в законодательный оборот легальное определение местного са-

100