Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

Однако с позитивным опытом укрепления финансово- экономической самостоятельности соседствует множество драма- тичных примеров. Многие из сельских поселений, малых городов или бывших поселков городского типа, называемых сегодня го- родскими поселениями, сохранить практически невозможно по- тому, что из-за отсутствия работы их стремительно покидает мо- лодежь и они становятся своего рода «домами престарелых», где люди доживают отпущенное им для жизни время269.

В целях борьбы по выведению российской глубинки из затяжного социально-экономического кризиса и укреплению финансово-экономической самостоятельности муниципальных

образований исследователи предлагают включить в систему местных налогов транспортный налог в полном объеме, а от- числения от налога на доходы физических лиц передавать му- ниципалитетам в размере 80 % (50 % – в бюджет поселения и 30 % – в бюджет муниципального района, либо 80 % – в бюд- жет городского округа)270.

Новую волну дискуссий породило намерение федеральной власти ввести вместо существующих земельного налога и налога на имущество физических лиц новый единый местный налог – на- лог на недвижимость. Идея о введении этого налога в России не нова и актуальна, начиная с 1995 года. В последние годы внима- ние власти к ней достигло своего апогея. Предполагалось, что в

некоторых регионах единый налог на недвижимость будет введен уже с января 2014 года. Рассчитывать такой налог, по замыслу разработчиков, необходимо исходя из кадастровой стоимости не- движимого имущества, максимально приближенной к рыночной.

Новое правило налогообложения в первую очередь должно было коснуться экономически благополучных субъектов Российской Федерации, для остальных регионов предполагалось дополни- тельное время (до 1 января 2018 г.) на поэтапное апробирование идей налоговой реформы применительно к их особенностям. Но к началу 2014 года эти идеи так и не были реализованы. А в сен-

269См.: Глазычев В. Л. Малые города – спасти нельзя бросить. // Интернет-портал. – Электрон. дан. URL: http://www.glazychev.ru/publications/interviews/2011-12-31_interview_spasti_nelza_brosit.htm [Электронный ре-

сурс] (дата обращения: 23.04. 2013).

270См., например: Стародубцева И. А., Карташов В. Г. Коллизии в конституционном законодательстве и му- ниципальных правовых актах: теория и практика выявления и разрешения. С. 85; Савенко Т. Н. Конституци- онный принцип самостоятельности местного самоуправления в финансово-экономической сфере. С. 16.

171

тябре 2014 года Комитет ГД по бюджету и налогам внес на рас- смотрение Государственной Думы Российской Федерации пред- ложение об отказе от единого налога на недвижимость, предло-

жив лишь модернизировать порядок взимания существующего налога на имущества физических лиц271.

В результате 4 октября 2014 года Президентом РФ был подписан Федеральный закон от 04.10.2014 № 284-ФЗ «О вне- сении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую

Налогового кодекса РФ и признании утратившим силу Закона РФ «О налогах на имущество физических лиц». Данный закон вводит в Налоговый кодекс Российской Федерации новую гла- ву «Налог на имущество физических лиц», регламентирующую переход исчисления рассматриваемого налога, исходя из када- стровой стоимости имущества (которая приближена к рыноч- ной стоимости в отличие от используемой сейчас инвентариза- ционной стоимости). Уплачивать налог на имущество будет нужно в отношении жилых домов и жилых помещений, гара- жей (машино-мест), единых недвижимых комплексов, объектов незавершенного строительства, а также иных зданий, строений и сооружений. Налоговая база в отношении объектов налого- обложения будет определяться исходя из их кадастровой стои-

мости в случае утверждения субъектом Российской Федерации в установленном порядке результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимого имущества и установления единой даты начала применения на его территории порядка оп-

ределения налоговой базы исходя из кадастровой стоимости таких объектов. При невыполнении указанных условий налого-

вая база будет определяться исходя из инвентаризационной стоимости объектов налогообложения. Ставки налога будут ус- танавливаться нормативными правовыми актами представи- тельных органов муниципальных образований (законами горо- дов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Сева- стополя) в пределах минимальных и максимальных размеров ставок, определенных НК РФ. Федеральным законом от 04.10.2014 № 284-ФЗ предусмотрен постепенный переход на ис-

271См.: Соколова М. Дума рассмотрела во втором чтении законопроект перехода на кадастровую оценку недвижимости // Парламентская газета от 24 сент. 2014. [Электронный ресурс] URL: http://www.pnp.ru/news/ detail/68115 (Дата обращения: 06.10.2014).

172

числение налога, исходя из кадастровой стоимости объекта до 2020 года. Начиная с 1 января 2020 года определение налоговой базы по налогу на имущество физических лиц, исходя из инвента- ризационной стоимости объектов налогообложения, производить- ся не будет. Такой путь реформирования, по замыслу разработчи- ков, с одной стороны позволит защитить права налогоплательщи- ков, а с другой – даст возможность муниципалитетам повышать базовую ставку налога на имущество с 0,1% до 0,3% или пони- жать ее до нуля, устанавливая свои налоговые льготы, основания и порядок их применения налогоплательщиками. Согласно приня- тому закону, налогом на имущество также будут облагаться тор- говые и административно-деловые центры, офисы, торговые объ- екты и объекты общественного питания. Ставка будет составлять 2% от кадастровой стоимости. Кроме того, по этой ставке будут облагаться объекты, кадастровая стоимость которых превышает 300 млн рублей. Налоговую ставку для этой категории объектов муниципалитеты изменить не смогут, льгот для этой категории также не предусматривается. Это исключит возможность получе-

ния льготы по налогу путем оформления крупных объектов на физических лиц.

Будем надеяться, что внедрение вышеперечисленных меха- низмов действительно способно коренным образом изменить си- туацию в местном хозяйстве и серьезно укрепить финансовую са- мостоятельность муниципалитетов.

Не менее важным условием укрепления финансово- экономической самостоятельности местного самоуправления яв- ляются объективные механизмы выравнивания бюджетной обес- печенности муниципальных образований. Следует отметить, что возможность выравнивания финансового положения муниципа-

литетов за счет средств федерального и регионального бюджетов предусмотрена в ст. 9 Европейской Хартии местного самоуправ- ления. Согласно этому документу, данная возможность призвана защитить более слабые органы местного самоуправления посред- ством ввода процедур финансового выравнивания или эквива- лентных им мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финан- сирования, а также лежащих на этих органах расходов. Однако

173

помимо удобного способа вывода слабых муниципальных об-

разований из кризисных ситуаций возможность выравнивания бюджетной обеспеченности таит в себе ряд отрицательных черт. В частности, такой механизм стабилизации финансово-

экономического положения слабых муниципалитетов способен подавлять их налоговый потенциал в сфере формирования пуб- личных финансов, поскольку не стимулирует последних к по- иску стабильных и долговременных налоговых источников.

Подобный симбиоз местных бюджетов с бюджетами высших уровней ставит под сомнение конституционный принцип само- стоятельности отечественного местного самоуправления272. Ев- ропейская Хартия подчеркивает, что процедуры выравнивания

бюджетной обеспеченности не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собст- венной компетенции.

Вопреки международным ориентирам и конституционным приоритетам, субъекты Российской Федерации с большим эн- тузиазмом используют целевые субсидии, а не дотации на вы- равнивание бюджетной обеспеченности, что существенно сни- жает финансово-экономическую самостоятельность органов местного самоуправления.

Безусловно, выравнивание бюджетной обеспеченности муни- ципальных образований посредством предоставления межбюджет- ных трансфертов в сегодняшней экономической и правовой дейст- вительности России является вынужденной мерой и позволяет ста- билизировать ситуацию на местном уровне. Но данная мера не мо- жет являться главной, поскольку разумная муниципально-правовая

политика должна вести к эффективному взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления и основываться на увеличении собственных доходов муниципалитетов273.

Дефектность существующей системы выравнивания бюд- жетной обеспеченности, главным образом, заключается в от-

сутствии привлекательной системы стимулов муниципальных

272См.: Костюков А. Н. Российская муниципально-правовая политика. С. 228–229.

273См., например: Костюков А. Н. Российская муниципально-правовая политика. С. 228–229; Постни- кова Е. А. Оценка последствий федеральной политики бюджетного выравнивания (на примере регио- нов Сибирского федерального округа): автореф. дис. … канд. экон. наук. Новосибирск, 2008. С. 7–8; Семенченко Е. Н. Развитие механизма выравнивания бюджетной обеспеченности в субъектах Россий- ской Федерации: автореф. дис. … канд. экон. наук. Ростов н/Д., 2013. С. 6–8.

174

образований к совершенствованию их экономического разви- тия. В частности, негативную окраску отечественной системе выравнивания бюджетной обеспеченности придает законопо- ложение об отрицательном трансферте, предусмотренное п. 5 ст. 60 Федерального закона № 131-ФЗ.

Основным недостатком отрицательных трансфертов как механизма межбюджетного регулирования является то, что его

использование снижает заинтересованность муниципальных образований в наращивании объема налоговых и неналоговых поступлений. Данное обстоятельство провоцирует конфликт финансовых интересов и безынициативность местных властей:

рациональным становится формирование структуры доходов местных бюджетов, ориентированной на дальнейшее выравни- вание за счет средств из вышестоящего бюджета. Если изна-

чально в системе межбюджетных трансфертов указана граница бюджетной обеспеченности, превышая которую муниципаль-

ные образования становятся плательщиками отрицательных трансфертов, то разумный экономический субъект не будет стремиться к превышению этого предела. Таким образом, вме- сто заинтересованности в увеличении налоговых и неналого-

вых объемов до максимального уровня у муниципалитетов формируется заинтересованность в их нарастании до опреде- ленного предела, т.е. до такого объема поступлений, который позволит избежать изъятия доходов в региональный бюджет,

при этом обеспечив наибольший возможный объем доходов местного бюджета274.

Учитывая все вышеизложенное, следует согласиться с те- ми учеными, которые выступают за отмену нормы об отрица- тельном трансферте, закрепленной ч. 5 ст. 60 Федерального за- кона № 131-ФЗ, и редакции норм Бюджетного кодекса РФ, со- держащих аналогичные предписания, поскольку они препятст- вуют финансово-экономической самостоятельности эффектив-

но развивающихся муниципальных образований и способны привести к конфликту интересов органов местного самоуправ-

274См. подробнее: Левина В.В. Отрицательные трансферты как элемент региональной системы регу- лирования межбюджетных отношений.// Практика муниципального управления. 2014. № 2. С. 6066.

175

ления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации275.

Вконтексте укрепления финансово-экономической самостоя-

тельности местного самоуправления следует обратить внимание и на несовершенства правового регулирования такого источника до- ходов муниципальных бюджетов, как средства самообложения граждан. Присутствие в законодательстве нормы о самообложении является позитивным фактором, поскольку такая мера позволяет

найти дополнительные финансовые средства для решения острых проблем местной жизни. Между тем существующая процедура

принятия решения о введении самообложения является достаточно сложной и дорогостоящей, поскольку проведение местного рефе- рендума о введении и использовании средств самообложения тре- бует значительных финансовых затрат. При этом местный рефе- рендум может проводиться только на всей территории муници- пального образования, поэтому введение средств самообложения граждан для большинства крупных муниципалитетов будет эконо- мически невыгодным. В связи с этим данные платежи целесооб-

разнее вводить только в мелких поселениях путем проведения схо- да граждан276. Данная особенность самообложения должна быть обязательно четко отражена в Федеральном законе № 131-ФЗ.

Вподтверждение данной точки зрения отметим, что прак- тика применения самообложения в современных условиях раз-

вития отечественного местного самоуправления достаточно редкая и не всегда поддерживается главами муниципальных образований. Например, в ноябре 2013 года в Пермском крае состоялось выездное заседание Правления Совета муниципаль- ных образований края, на котором обсуждался подобный во- прос. Там прозвучали такие показатели: в 2012 году и за 9 ме- сяцев 2013 года собираемость самообложения составила 58,8%. Из 135 муниципалитетов, принявших участие в проекте, лишь 36

275См., например: Булатов Ю. И. Правовое обеспечение принципа финансовой самостоятельности местно- го самоуправления в Российской Федерации. С. 20; Глазычев В. Л. Гладко было на бумаге // Журн. «Стра- тегия России». 2006. № 10. [Электронный ресурс]. Интернет-портал. – Электрон. дан. URL: http://sr.fondedin.ru/new/fullnews_arch_to.php?subaction=showfull&id=1162287743&archive= 1162287981&star_from=&ucat=14& (Дата обращения: 22.04. 2013).

276См.: Волков В. В. Средства самообложения граждан: перспективы взимания в современных условиях // Бюджет. 2011. № 5. [Электронный ресурс]. Интернет-портал. – Электрон. дан. URL: http://bujet.ru/article/133229.php (дата обращения: 22.04.2013); Журавлева О. О. Правовая природа самооб- ложения // Финансовое право. 2012. № 10. С. 2–7; и др.

176

обеспечили 100%-ое поступление средств самообложения в бюд- жеты муниципалитетов. Высказывались рекомендации о необхо- димости проведения постоянной разъяснительной работы с насе- лением, приводились примеры взыскания средств самообложения через мировой суд. Это свидетельствует о малой активности насе- ления для участия в таких проектах.

Следует особо подчеркнуть, что основным стимулом для проведения референдума на сегодняшний момент является софи- нансирование из областного бюджета.Между тем для того, чтобы референдум состоялся, требуется обеспечить явку 51% избирате- лей. При низкой активности населения, снижении его доходов и

возрастающем недоверии к подобным проектам добиться этого крайне затруднительно277.

Есть сложность и в отсутствии методологии выбора меро-

приятий для самообложения в каждом конкретном населенном пункте. В такой ситуации целесообразнее поднять авторитет рас-

сматриваемой нами меры пополнения местных бюджетов для мелких сельских поселений, поскольку решение вопросов введе-

ния и использования средств самообложения на сходе граждан позволит:

1)значительно сэкономить финансовые затраты;

2)активизировать инициативу населения и убедить его в це- лесообразности такой меры;

3)за счет собранных средств решать отдельные проблемы небольшого населенного пункта (решить более глобальные про- блемы в крупном сельском или городском поселении без допол-

нительных трансфертов и целевых средств из вышестоящего бюджета невозможно).

Следующим важным моментом, оказывающим непосредст- венное влияние на эффективность реализации принципа само- стоятельности применительно к финансово-экономической сфере

местного самоуправления, является действующий механизм

277См. подробнее: Сбор средств самообложения граждан не превышает 60%.[Электронный ресурс]. Интер-

нет-портал. – Электрон. дан. URL: http://www.nesekretno.ru/eco/17925/Sbor_sredstv_samooblogeniy_gragdan_ ne_previhaet_60 (Дата обращения: 20.12.2013); Самообложение граждан – новый шаг в решении проблем местного уровня. URL: http://territoriaprava.ru/topics/4763 (дата обращения: 20.12.2013); Карасев М. Проблемы правовой квалификации средств самообложения граждан. Финансовое право. 2004. № 4. [Электронный ре- сурс]. Интернет-портал. – Электрон. дан.URL: http://www.lawmix.ru/comm/2524 (Дата обращения: 20.12.2013) и др.

177

управления имуществом, находящимся в муниципальной собст- венности. В современной России муниципальная собственность

занимает вполне достойное место в структуре законодательно признанных форм собственности и является одним из главных элементов финансово-экономической основы местного само- управления. Целесообразно выделить следующие специфические особенности данной формы собственности:

1) ее непосредственная связь с интересами местного сообщества;

2)воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью;

3)ее отнесение к разновидности публичной (обществен- ной) собственности;

4)признание в качестве основного инструмента социаль-

ной защиты и поддержки населения территории муниципаль- ного образования278.

Значение муниципальной собственности как экономиче- ской основы местного самоуправления обусловлено следую- щими факторами:

– положением ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федера- ции, которое закрепляет, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, фор- мируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавли- вают местные налоги и сборы, осуществляют охрану обществен- ного порядка, а также решают иные вопросы местного значения;

– в качестве экономической основы местного самоуправ- ления рассматриваются такие объекты, как земля, природные ресурсы, муниципальные предприятия, иные объекты муници- пальной собственности, создающие источники пополнения ме-

стных бюджетов в размере, необходимом и достаточном для выполнения их функций279.

Значимость муниципальной собственности как основного источника неналоговых доходов муниципальных образований доказывают, например, данные мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2014 г., прове-

278См.: Шаломенцева Е. Г. Некоторые аспекты правового регулирования процесса управления муниципаль- ной собственностью // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 8. С. 28–33.

279См.: Дубровин О.В. Конституционно-правовые основы институционализации муниципальной соб- ственности в Российской Федерации: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2012. С. 20.

178

денного Министерством финансов Российской Федерации. Со- гласно результатам мониторинга, доходы от использования муни- ципального имущества составляют основную долю (52,8%) всех неналоговых доходов муниципальных образований. Доля данного вида дохода в общей сумме неналоговых доходов городских окру- гов составляет 55,9%, муниципальных районов – 47,2%, поселе- ний – 62,0280. Но, несмотря на такие высокие показатели, в право- вой и практической действительности существует целый ряд фак- торов, препятствующих прогрессивному развитию отношений, связанных с управлением муниципальной собственностью и огра- ничивающих тем самым конституционное право местного само- управления на самостоятельность в этой сфере. Помимо этого ак-

туализирует рассматриваемую проблему еще и наметившийся в последние годы регресс действующего механизма управления и использования муниципального имущества, которое нередко на-

ходится в изношенном состоянии и нуждается в своевременном капитальном ремонте. В целом проблемы современного правового регулирования и правоприменительной практики в сфере отноше- ний, так или иначе связанных с муниципальной собственностью, можно разделить на несколько блоков:

1)несовершенное правовое регулирование;

2)частые конфликты интересов между органами публичной власти и представителями малого и среднего бизнеса;

3)понуждение органов местного самоуправления к приня- тию в муниципальную собственность имущества низкого качест- ва, требующего значительных финансовых вложений и маловы- годного для муниципальных образований.

Рассмотрим эти проблемы более подробно.

1. Говоря о несовершенстве правового регулирования муни- ципальной собственности, прежде всего, необходимо обратить внимание на содержание ст. 50 действующего Федерального за- кона №131-ФЗ. Концепция данной статьи многие годы порожда-

ла горячие дискуссии не только в науке муниципального права, но и в правоприменительной деятельности281.

280См.: Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на

1 января 2014 года (период мониторинга – 2013 год) // http://minfin.ru/ru/reforms/local_government/monitoring/ (дата обращения: 18.10.2014).

281Аргументы в поддержку концепции закрытого перечня имущества, находящегося в муниципальной соб- ственности, обосновывающие ее целесообразность, представлены, например, в трудах Ю. А. Дмитриева, В.

179

Причиной этого, главным образом, был закрытый пере- чень имущества, находящегося в муниципальной собственно- сти. Такой подход регулирования отношений муниципальной

собственности многие годы вставал серьезным препятствием на пути полноценной реализации конституционного принципа финансово-экономической самостоятельности местного само- управления, поскольку чрезмерно жесткие и непродуманные ограничения состава рассматриваемого имущества не позволя- ли в полной мере учесть всего многообразия местных условий, без которого эффективное управление муниципальным образо- ванием маловероятно282. Общая концепция ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ диссонировала с конкретными нормами этого же закона и нормами иных нормативно-правовых актов, что свидетельствовало о слабости юридической техники, отсутст- вии системности в действующем законодательстве и согласо- ванности муниципально-правовой политики с иными разно- видностями правовой политики в Российской Федерации283. Противоречивые ситуации правоприменительной практики по- пали в поле зрения Конституционного Суда РФ. В Определении от 2 ноября 2006 г. № 540-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что само по себе перечисление в ст. 50 Феде- рального закона №131-ФЗ видов имущества, которое может нахо-

С. Мокрого, В. В. Таболина, А. С. Емельянова, Н. Н. Черногора и др. См. подробнее: Мокрый В. С. Можно ли «открыть» список имущества? Материал «круглого стола» «О проблемах законодательного регулирования имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления» // Муници- пальная власть. 2006. № 4. С. 8; Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Ю. А. Дмитриева. М.: ЭЛИТ, 2007. С. 144–145; Таболин В. В., Емельянов А. С., Черногор Н. Н. Экономика города: правовой аспект. М.: Финансы и Статистика, 2004. С. 51. Не менее красноречивы аргументы, обосновывающие противоположную точку зрения и доказывающие необходимость изменения концепции ст. 50 Феде- рального закона № 131-ФЗ в пользу открытого перечня имущества, находящегося в муниципальной собственности, которые представлены в работах Р. В. Бабуна, В. А. Барсуковой, Т. В. Дерюгиной, А. Н. Костюкова и др. См. подробнее: Бабун Р. В. Практика реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Городское управле- ние. 2005. № 7. С. 58–59; Бабун Р. В., Мальковец Н. В. Самая близкая к народу власть (о местном са- моуправлении для всех). Новосибирск: межрегиональный общественный фонд «Сибирский центр поддержки общественных инициатив», 2009. С. 65; Барсукова В. А. Правовое регулирование форми- рования муниципальной собственности в результате разграничения публичной собственности: авто- реф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2011. С. 7–33; Дерюгина Т. В. Муниципальная собственность в Российской Федерации: пределы осуществления и ограничения // Рос. юстиция. 2008. № 6. С. 57–58; Костюков А. Н. Российская муниципально-правовая политика. С. 240–245; и др.

282См.: Бабун Р. В. Практика реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С. 58–59.

283См.: Барсукова В. А. Правовое регулирование формирования муниципальной собственности в ре- зультате разграничения публичной собственности. С. 7–33; Костюков А. Н. Российская муниципаль- но-правовая политика. С. 250–251.

180