Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

диться в муниципальной собственности, еще не означает огра-

ничения муниципалитетов в праве собственности и на другое имущество, которое необходимо для осуществления возложен- ных на них полномочий284. Однако такая позиция Конституци-

онного Суда РФ не смогла решить возникающие проблемы и удовлетворить в полной мере потребности правопримени- тельной практики.

Для исправления этой ситуации Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»285 в ст. 50 Феде- рального закона № 131-ФЗ были внесены поправки. Части 2.1 и 3.1 новой редакции ст. 50 позволяют теперь муниципальным об- разованиям иметь в собственности и иное имущество, необходи- мое для исполнения ими полномочий по решению вопросов мест- ного значения. Эти нововведения наконец-то сняли с органов ме-

стного самоуправления тяжкий груз по соблюдению изначально деструктивного закрытого перечня муниципального имущества286. Однако после принятия данных поправок 50 статья Федерального закона №131-ФЗ приобрела еще большую внутреннюю несогла- сованность и юридико-технические погрешности.

Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих прин- ципах организации законодательных (представительных) и ис- полнительных органов государственной власти субъектов Россий- ской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции» изменил концептуальный подход к определению порядка

закрепления имущества за муниципальными образованиями. Из за- кона о местном самоуправлении (от 06.10.2003 № 131-ФЗ) изъяты ч. 2-4 ст. 50, в которых содержался конкретный перечень имущества

284По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об об- щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государст- венной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2007. № 2. С. 80–88.

285Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 49 (ч.1). Ст. 7039.

286См.: Мониторинг журнала «Муниципальное право» к юбилею принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ: «Навстречу юбилею ФЗ-131. Худшие и лучшие нормы и поправки» // Муниципальное право. 2012.

№ 4. С. 91.

181

для решения вопросов местного значения, актуальный для различ- ных видов муниципальных образований. Вследствие этого перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собствен- ности, стал открытым. Теперь установлен не конкретный перечень имущества, а его категории. Данный законодательный подход про- диктован не только потребностью совершенствования общей кон- цепции муниципального имущества, закрепленной в ст. 50 Феде- рального закона № 131-ФЗ, но и необходимостью увеличения объе- ма неналоговых доходов муниципальных образований. Но нельзя забывать о том, что муниципальное образование действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним ме- стных задач. Поэтому перечень муниципального имущества должен определяться в соответствии с перечнем вопросов местного значе- ния, установленным ст. 14-16.1 Федерального закона № 131-ФЗ287. Конечно, предпринятые попытки совершенствования положений ст. 50 положительно влияют на процесс правового регулирования му- ниципальной собственности.

2. Другим отрицательным фактором, встающим на пути эф- фективного управления муниципальной собственностью и актуаль- ным для многих регионов страны, являются напряженные отноше-

ния между органами местного самоуправления и представителями малого и среднего бизнеса. В частности, немало практических про- блем вызывает, например, применение ряда норм Федерального за- кона от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собст-

венности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего пред- принимательства и о внесении изменений в отдельные законода- тельные акты Российской Федерации». Представители муници- палитетов признают проблемные нормы указанного Закона не- конституционными, поскольку они допускают возможность пе-

редачи муниципального имущества в частную собственность без согласия собственника, несоразмерно ограничивая самостоя- тельность местного самоуправления в решении вопросов мест- ного значения, вопреки всем конституционным гарантиям. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 20 декаб-

287См. подробнее: Пронина Л. Перечень имущества в муниципальной собственности становится открытым //

Экономика и жизнь. 03.07.2014. http://www.eg-online.ru/article/251242/ (Дата обращения: 19.10.2014).

182

ря 2010 г. № 22-П рекомендует правоприменителям придержи-

ваться компромиссного подхода и стремиться к максимальному соблюдению баланса интересов местного самоуправления и представителей бизнес-сообщества. Ведь основными целями местного самоуправления, согласно Конституции Российской Федерации, являются решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собст- венностью и удовлетворение основных жизненных потребно- стей населения муниципальных образований как субъекта, пра- ва на самостоятельное осуществление муниципальной власти.

Между тем поддержка малого и среднего предпринимательства также является важным приоритетом политики современной России и имеет своей целью обеспечение экономической само- стоятельности широкому кругу лиц, задействованных в данной сфере, что должно обеспечить не только снижение безработи- цы, но и более успешную реализацию принципов социального государства. В силу этого игнорирование интересов какой-либо из сторон недопустимо так же, как и истолкование норм Феде- рального закона № 159-ФЗ в противоречие Конституции Рос- сийской Федерации и его действительному смыслу288.

3. Следующим проблемным нюансом, связанным с отноше- ниями в сфере муниципальной собственности, является современ- ное правовое регулирование перераспределения имущества меж- ду Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Во многих случаях механизм такого распределе- ния фактически приводит к понуждению органов местного само- управления принимать в муниципальную собственность имуще- ство низкого качества, требующее значительных финансовых вложений и являющееся маловыгодным для муниципальных об- разований. Данный способ перераспределения имущества основан

на административном акте государственного органа или органа местного самоуправления. Основным документом, регламенти-

288По делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2,3 и 4 статьи 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной

собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства и о внесении изменений в отдельные законода- тельные акты Российской Федерации» в связи с жалобой администрации города Благовещенска: по- становление Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2010 г. № 22-П // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2011. № 1. Ст. 264.

183

рующим механизм перераспределения имущества на сегодняш- ний день является Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Россий- ской Федерации и признании утратившими силу некоторых зако-

нодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законода- тельных (представительных) и исполнительных органов государ- ственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отдельные положения данного Закона являются не-

однозначными и в некоторых случаях послужили основанием для односторонней передачи федерального имущества в муниципаль- ную собственность без согласия на то органов местного само- управления и без соответствующей компенсации расходов, свя- занных с эксплуатацией передаваемого имущества. Такое поло- жение дел существенно ограничивает самостоятельность местно- го самоуправления в решении вопросов местного значения, нару- шая имущественные права населения муниципального образова- ния и ставя его в неравное положение с другими собственниками. Учитывая острую необходимость в интенсивном укреплении фи- нансово-экономической самостоятельности отечественного мест- ного самоуправления, перераспределение имущества между пуб- лично-правовыми образованиями возможно лишь с учетом мне- ния всех участников правоотношения, включая муниципальные образования. Данный вывод подтверждается и правовыми пози- циями Конституционного Суда Российской Федерации, сформу- лированными в Определениях от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П289, от 7 декабря 2006 г. № 542-О290, а также в Постановлении от 30

289По жалобе главы Администрации муниципального района «Читинский район» Читинской области на на- рушение конституционных прав отдельными положениями части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и призна- нии утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием феде- ральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах органи- зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе- дерации» : определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П // Собр. законодательст- ва Рос. Федерации. 2008. № 2. Ст. 129.

290По запросу Законодательного Собрания Республики Карелия о проверке конституционности ряда по- ложений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодатель- ных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и

184

июня 2006 г. № 8-П291. По мнению Конституционного Суда Рос- сийской Федерации, передача имущества из федеральной собст- венности в муниципальную в одностороннем порядке, с игнори-

рованием волеизъявления органов местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий, недопустима, и нормы Федерального закона № 122-ФЗ не могут рассматриваться правоприменителями как позволяющие принимать решения о пе- редаче имущества из федеральной собственности в муниципаль- ную в одностороннем порядке.

Регресс существующего механизма перераспределения имущества между публично-правовыми образованиями прояв-

ляется еще и в тенденции возврата к существовавшей в начале 1990-х гг. модели местного самоуправления в части правового регулирования муниципальной собственности. В указанный период, вопреки конституционной доктрине, была широко рас- пространена практика отношения к муниципальной собствен- ности не как к стратегически важной составляющей отечест- венного местного самоуправления, нуждающейся в качествен- ном механизме формирования и управления, а как к «чердаку», куда «сваливалось» то, что не представляло интереса для госу- дарственных или частных структур»292.

В последнее время подобные тенденции обнаруживаются при передаче неиспользуемых военных городков в муниципаль- ную собственность. Их имущество составляют, главным образом, военное недвижимое имущество с объектами жилищно- коммунального хозяйства и социальной инфраструктуры. Право-

дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель- ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также жалобе Главы горо- да Екатеринбурга на нарушение теми же законоположениями конституционного права на местное само- управление: определение Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. № 542-О // Собр. законодатель- ства Рос. Федерации. 2007. № 10. Ст. 1260.

291По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федера- ции и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в свя- зи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с запросом Правительства Москвы: по- становление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2006. № 28. Ст. 3117.

292Костюков А. Н. Российская муниципально-правовая политика. С. 253.

185

вое регулирование земельных отношений на территории военных городков также является несовершенным. Поскольку право на земельные участки зарегистрировано Российской Федерацией, а распоряжение осуществляют структуры Министерства обороны,

то и обязанность по благоустройству и содержанию территории должны осуществлять соответствующие структуры. Муниципа- литет не имеет правовых оснований исполнять расходные пол- номочия на данной территории, а Минобороны России не вы- полняет данных функций в необходимом объеме, что ведет к от- ставанию уровня благоустроенности военных городков от обще- го уровня благоустроенности территорий, на содержание кото- рых выделяются средства из местных бюджетов. Кроме того, территории военных городков – это, как правило, территории с не используемой и нуждающейся в капитальном ремонте инфра- структурой. В современных условиях местное самоуправление не располагает достаточным количеством средств на восстановле- ние и поддержание в надлежащем состоянии передаваемого во- енного имущества293. Например, глава городского поселения По- граничный в Приморском крае в одном из интервью пояснил, что

на ремонт инфраструктуры передаваемого его муниципалитету военного городка необходимо около 80 млн. рублей, при этом годовой бюджет поселения составляет всего 30 млн. Подобные сложности характерны для большинства муниципалитетов в раз- личных регионах страны. Между тем на федеральном уровне по- ка отсутствуют методики оценки стоимости и механизма переда- чи военного недвижимого имущества в собственность муници- пальных образований. Министерство обороны Российской Феде-

рации со своей стороны предлагает принимать в муниципальную собственность жилые объекты военных городков без сопутст- вующих объектов инженерного, коммунального и социального назначения, а также без земельных участков, на которых они рас- положены. Данные проблемы негативно оцениваются председате-

лем Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Виктором Кидяевым. Он солидарен с

293См. подробнее: «Селигер»: Обращение к Президенту о судьбе военных городков» (24.07.2014) // http://www.fadm.gov.ru/news/19693/ (Дата обращения: 19.10.2014).

186

представителями муниципалитетов в том, что передача имущест- ва обязательно должна сопровождаться достаточным финансиро- ванием, находиться в надлежащем состоянии и быть готовым к эксплуатации. Дополнительная нагрузка на муниципальный уро- вень власти в виде затрат на прием, содержание и ремонт переда- ваемого военного имущества опустошит и без того слабые мест- ные бюджеты, поскольку механизм компенсации муниципальным образованиям данных затрат должным образом пока не сформи- рован. Эта проблема должна решаться совместными усилиями всех уровней власти. Одним из таких решений, по мнению В. Кидяева, могло бы стать принятие федеральной целевой про- граммы, направленной на адресную компенсацию расходных обя- зательств муниципальных образований, принявших от военных жилье, объекты социальной инфраструктуры и ЖКХ294.

Учитывая обозначенные проблемы в сфере правового регу- лирования муниципальной собственности, считаем, что для укре- пления финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления необходимо дальнейшее совершенствование со- держания ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ. В частности, указанная статья должна содержать также законоположение, при-

зывающее правоприменителя к соблюдению баланса интересов органов местного самоуправления и представителей малого и среднего предпринимательства как субъектов управленческих от- ношений в сфере муниципальной собственности.

Таким образом, на основе новейших разработок науки му- ниципального права и с учетом судебной практики считаем це-

лесообразным следующие изменения ст. 50 Федерального закона

№131- ФЗ:

–П. 1 ч. 1 изложить в следующей редакции: «имущество, предназначенное и необходимое для решения установленных на- стоящим Федеральным законом вопросов местного значения»;

294См. подробнее: Кидяев В. Передаваемое в муниципальную собственность военное имущество должно сопровождаться достаточным финансированием // Муниципальная власть. 2013. № 1. С. 41; Минобороны передает муниципалитетам СЗФО 73 военных городка // [Электронный ресурс] URL: http://asninfo.ru/asn/1463/59930 (дата обращения: 09.09.2013); НГ: Передача военных городков вызы- вает проблемы у муниципалитетов // [Электронный ресурс] URL: http://grani.ru/War/Mil_spending/ m.209294.html (Дата обращения: 09.09.2013); Обращение Московской областной Думы к Президенту Российской Федерации Путину В. В. по проблемам передачи военного недвижимого имущества в собственность муниципальных образований на территории Московской области // [Электронный ре-

сурс] URL: http://er-chehov.ru/news/ 20120724/207 (Дата обращения: 09.09. 2013); и др.

187

–при характеристике имущества, входящего в собственность муниципальных образований, пункты 2 и 3 части 1 статьи 50 после слова «предназначенное» дополнить словами «и необходимое»;

–часть 2 изложить в следующей редакции:

«В отношениях, связанных с перераспределением имущества, находящегося в муниципальной собственности, одной из сторон ко- торых являются представители бизнес-сообщества (в том числе ма- лого и среднего предпринимательства), стороны должны стремиться к максимальному соблюдению баланса интересов и учитывать осо- бенности и назначение перераспределяемого имущества».

Совершенствование механизма управления имуществом, на- ходящимся в муниципальной собственности, должно иметь чет- кую концептуальную и программную основу. Ранее мы уже обра- щали внимание на необходимость принятия обновленной «Кон- цепции развития местного самоуправления в Российской Федера- ции на современном этапе». В целях действенного укрепления финансово-экономической самостоятельности отечественного ме-

стного самоуправления вопросам муниципальной собственности и имуществу, входящему в ее состав, в этом документе должно быть уделено особое внимание.

Подводя итог проведенному исследованию, следует отметить, что укрепление финансово-экономической самостоятельности мест- ного самоуправления на сегодняшний момент необходимо осущест- влять в следующих направлениях:

1.Формирование рациональной и эффективной системы нало- говых доходов муниципальных образований посредством значи-

тельного увеличения числа местных налогов и изменения процентов отчислений от налога на доходы физических лиц в пользу местных бюджетов. Реформирование налогообложения должно осуществ- ляться с целью стимулирования развития малого и среднего биз- неса на территориях муниципалитетов.

2.Обосновано предложение о целесообразности исключения из ч. 5 ст. 60 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

нормы об отрицательном трансферте и исключение аналогичных норм из Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку они препятствуют финансово-экономической самостоятельности эффек-

тивно развивающихся муниципальных образований и способны привести к конфликту интересов органов местного самоуправления

188

иорганов государственной власти субъекта РФ.

3.В целях совершенствования правового регулирования тако- го источника доходов муниципальных бюджетов, как средства са- мообложения граждан, предложено внести изменения в часть 2 ста- тьи 56 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об об- щих принципах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации».

4.На основе новейших разработок науки муниципального пра-

ва и с учетом судебной практики предложено внести изменения в статью 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации».

5.Передача в муниципальную собственность имущества не-

надлежащего качества должна проводиться только с учетом мнения муниципальных образований и сопровождаться обязательной пере- дачей необходимых средств для его восстановления.

189

Заключение

Проведенное монографическое исследование позволило сфор- мулировать ряд теоретических и практических выводов, исходя из

анализа особенностей современного правопонимания и реализации конституционного принципа самостоятельности местного само- управления, которые направлены на совершенствование федераль- ного и регионального законодательства в области местного само- управления применительно к указанным проблемам.

Оценка конституционно-правового содержания принципа са-

мостоятельности дало возможность определить место данного принципа в системе принципов местного самоуправления как клю- чевого и обнаружить его внутрисистемные связи с иными принци- пами. Полагаем целесообразным закрепить в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации ме- стного самоуправления в Российской Федерации» систему принци- пов местного самоуправления и их легальные дефиниции.

Признавая в ряде случаев (как правило, в форс-мажорных си- туациях) возможность и неизбежность ограничения принципа само- стоятельности местного самоуправления, тем не менее, считаем не- обходимым использование системы конкретных критериев сораз- мерности данного ограничения.

Учитывая, что с органами местного самоуправления в основ-

ном взаимодействуют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, важно закрепить в федеральном законода- тельстве нормы, регламентирующие основы такого взаимодействия в целях устранения существующих на практике нарушений принци- па самостоятельности местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления подразумевает ук-

репление муниципальной демократии и необходимость выборности представительного органа и главы муниципального образования, а также использование мажоритарной избирательной системы на муни- ципальных выборах.

В целях эффективной работы органов местного самоуправ- ления на муниципальном уровне должен существовать опти- мальный баланс между полномочиями представительного и ис- полнительно-распорядительного органов, и невмешательство ор- ганов и должностных лиц государственной власти субъекта Рос-

190