Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

взаимодействия носило бы системный, полный и достаточно де- тальный характер. Всё это свидетельствует об отсутствии сис- темной научной концепции нормативного правового регулирова-

ния взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления93.

Для исправления сложившейся ситуации в федеральном за- конодательстве на основе конституционных норм необходимо за- крепить исходные положения для определения «конструкции»

взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Специфику конституционного (уставного) регулирования рассматриваемых взаимоотношений на региональном уровне можно выявить и при определении правово- го статуса высшего должностного лица субъекта Российской Фе- дерации. Ведь в некоторых регионах страны Основным Законом

предусматривается право высшего должностного лица субъекта Российской Федерации выносить предупреждение главе муници- пального образования о возможности принятия мер в соответст- вии с федеральным законодательством94. В связи с этим считаем целесообразным включить в главу I Федерального закона от 6 ок- тября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельную статью 6.1, которая стала бы вполне логичным продолжением ста- тьи 6 данного закона. Новая статья, на наш взгляд, может быть за- креплена в следующей редакции:

«Статья 6.1. Основы взаимодействия органов государствен-

ной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления.

1. Взаимодействие органов государственной власти субъек-

тов Российской Федерации с органами местного самоуправления должно строиться на принципах верховенства закона, приоритета самостоятельности местного самоуправления, организационной обособленности местного самоуправления от органов государст-

93См.: Зарипова С. Р. Нормативно-правовое регулирование взаимодействия органов государственной вла- сти и органов местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Та- тарстан). С. 8.

94См. подробнее: Онохова В. В. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: сравнительно-правовой анализ норм конституций (уста- вов) субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 10. С. 22–26.

61

венной власти, учета исторических и местных традиций разви- тия конкретных муниципальных образований.

2.Органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны создавать необходимые правовые, организа- ционные, материально-финансовые и иные условия, способст- вующие развитию местного самоуправления на своей территории,

разрабатывать и реализовывать региональные целевые программы всестороннего укрепления местного самоуправления на своей территории за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, обеспечивать государственные гарантии

прав жителей соответствующего субъекта Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.

3.Органы государственной власти субъектов Российской Фе-

дерации в рамках своих полномочий вправе оказывать органам и должностным лицам местного самоуправления методическую по- мощь и осуществлять контроль за их деятельностью, но только при

условии неукоснительного соблюдения конституционных гарантий местного самоуправления и приоритета его самостоятельности.

4.Органы государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении своей деятельности должны учитывать предложения органов местного самоуправления.

5.Органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе принимать решения и совершать дейст- вия, ограничивающие права местного самоуправления, уста- новленные Конституцией Российской Федерации, федераль- ными законами, конституциями (уставами) и иными законами субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законом».

Такая законодательная новелла будет способствовать оп- тимизации федерального законодательства в сфере взаимодей- ствия органов государственной власти и местного самоуправ-

ления и станет ориентиром для регионального законодателя в выработке механизма правового регулирования такого взаимо- действия на уровне субъекта Российской Федерации. Без опти-

мизации федерального и регионального законодательства в рассматриваемой сфере соблюсти баланс интересов государст-

62

ва и мест, а следовательно, укрепить позиции местного само- управления в современной России вряд ли удастся.

Проблемы соотношения самостоятельности местного само-

управления и возможности ограничения его прав в отечественном законодательстве являются наиболее сложными в системе госу- дарственно-муниципальных отношений. Поскольку современная концепция местного самоуправления, основанная на принципе самостоятельности, подразумевает подзаконный характер этого социально-правового института как важнейшего элемента систе- мы государства, некоторые ограничения данного принципа явля-

ются необходимыми и носят позитивно-созида-тельный харак-

тер. Между тем, современная практика муниципального строи- тельства, к сожалению, изобилует многочисленными примерами

коллизионных ситуаций в стратегически важных направлениях муниципальной политики, обнажающих дефектность отечествен- ной правовой системы, несовершенство внедренных законода- тельных механизмов, столкновение и несогласованность смежных друг с другом реформ. Результатом всего этого являются ограни- чения местного самоуправления негативного характера, замед- ляющие, а иногда и вовсе блокирующие как ход, так и общий эф- фект муниципальной реформы. Исправлению сложившейся си- туации будет способствовать, с одной стороны, выделение таких условий, при наступлении которых ограничение принципа само-

стоятельности местного самоуправления является необходимым ввиду исключительных обстоятельств, а с другой – специальных

критериев соразмерности ограничения местного самоуправления

в обычной практике муниципального строительства.

Итак, ограничения принципа самостоятельности местного самоуправления являются оправданными и необходимыми:

–во-первых, в целях защиты основ конституционного строя

–тех базовых конституционных постулатов, на которых зиждется вся правовая система Российской Федерации, поскольку деятель- ность отечественного местного самоуправления, основанная на принципе самостоятельности, должна исходить из приоритета за- щиты прав и свобод человека и гражданина, приоритетов соци- альных ценностей в политике органов местного самоуправления, единства экономического пространства на всей территории Рос- сийской Федерации;

63

–во-вторых, для обеспечения безопасности граждан и защи-

ты конституционного строя на период чрезвычайного положения с указанием пределов и сроков действия таких ограничений согласно нормам Конституции Российской Федерации, Федеральному кон-

ституционному закону от 30 мая 2001г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении в Российской Федерации»95, в соответствии с которым чрезвычайное положение на всей территории Российской Федера-

ции или в ее отдельных местностях вводится Указом Президента РФ. При этом Указ о введении чрезвычайного положения на пери-

од его действия может предусматривать полное или частичное приостановление деятельности органов местного самоуправления на соответствующей территории; отмену выборов и референдумов

ииные меры в порядке, установленном законом;

–в-третьих, на период введения военного положения в соот-

ветствии с Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»96. При этом органы го- сударственной власти и местного самоуправления обязаны оказы- вать помощь органам военного управления, военному командова- нию в решении возложенных на них задач по обороне страны. На территории, где введено военное положение, референдумы и вы- боры в органы государственной власти и органы местного само- управления не проводятся. Режим военного положения предпола- гает введение значительного числа иных ограничений прав и сво- бод граждан, а также возложение на них дополнительных обязан- ностей, которые не применяются в мирных условиях.

Это были примеры так называемых форс-мажорных ситуа- ций. В обычной практике муниципального строительства чрез-

мерное ограничение самостоятельности местного самоуправления со стороны государства в большинстве случаев носит деструктив- ный характер. Именно поэтому необходима разработка специаль-

ных критериев соразмерности ограничения самостоятельности местного самоуправления.

В самом общем виде термин «критерий» подразумевает

«признак, на основании которого проводится оценка, определе- ние или классификация чего-либо; мерило оценки»97. Примени-

95Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277.

96 Там же. 2002. № 5. Ст. 375.

97См., например: Советский энциклопедический словарь / гл. ред А. М. Прохоров. С. 356; С. И. Ожегов. Словарь русского языка. С. 281.

64

тельно к соразмерности ограничения принципа самостоятель- ности местного самоуправления под критерием такой сораз- мерности, на наш взгляд, следует понимать сущностный при-

знак оценки правотворческой и правоприменительной дея- тельности органов государственной власти в отношении ме-

стного самоуправления с точки зрения практики реализации конституционной концепции местного самоуправления как относительно самостоятельного института публичной вла-

сти. Исходя из этого, представляется оптимальным выделение следующих критериев соразмерности ограничения самостоя- тельности местного самоуправления:

1)формально-юридический;

2)финансово-экономический;

3)ценностный;

4)исторический.

Кроме того, построение действительно эффективной системы местного самоуправления в современной России должно основы- ваться на принципе взаимной ответственности общества и государ- ства, и именно степень этой ответственности во многом определя- ет качество принимаемых управленческих решений.

Рассмотрим каждый из названных выше критериев более подробно.

1. Формально-юридический критерий соразмерности огра-

ничения самостоятельности местного самоуправления предпола- гает, что любые ограничения самостоятельности местного само- управления имеют объективное, грамотное и детальное законода- тельное обоснование, а стратегия муниципальной реформы на-

правлена на всестороннее укрепление местного самоуправления как уникального социально-правового феномена. Для реального укрепления самостоятельности местного самоуправления четкие, грамотные, в меру унифицированные подходы к его законода- тельному регулированию имеют первостепенное значение. По- пытка сформировать концепцию местного самоуправления и в со- ответствии с ней откорректировать муниципально-правовую по-

литику государства была осуществлена еще при утверждении Указом Президента России от 15 октября 1999 г. № 1370 основ-

ных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Однако в

65

2000-е гг. об этом важном документе забыли, и провозглашенная в

нем роль местного самоуправления как основного связующего звена между государством и гражданским обществом за послед- ние годы исчезла из поля внимания98. Такие авторитетные экс- пертные ассоциации, как Всероссийский совет местного само-

управления и Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (далее – АСДГ), в течение многих лет проводят мониторинг си- туации в развитии местного самоуправления и настойчиво пред- лагают органам государственной власти широкий спектр меро- приятий по усовершенствованию хода муниципальной реформы. В частности, эксперты этих организаций предлагают разработку и

утверждение новой концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации, отвечающей реалиям современного эта- па муниципальной реформы, определяющей основные принципы функционирования местного самоуправления и векторы его со- вершенствования99. Без концептуального единства муниципаль- ной, бюджетной, налоговой, земельной, жилищной и других ре- форм, часто затрагивающих интересы местного самоуправления, вряд ли возможно говорить о грамотном и эффективном укрепле- нии самостоятельности последнего.

Яркой иллюстрацией оценки современного этапа муници- пальной реформы является анализ очередных масштабных попра- вок к 131-му Федеральному закону, внесенных Федеральным за-

коном от 27.05.2014 № 136-ФЗ (ред. от 23.06.2014) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих прин- ципах организации законодательных (представительных) и ис- полнительных органов государственной власти субъектов Россий- ской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах ор- ганизации местного самоуправления в Российской Федерации». По мнению большинства ученых, экспертов и практиков муници- пального строительства, целый ряд положений данного закона вызывает серьезные сомнения в их конституционности и проти-

98См.: Брежнев О. В. Федеральное законодательство об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации: проблемы применения, тенденции развития, перспективы совер- шенствования // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 4. С. 16–17; Бабун Р. В. Ито- ги муниципальной реформы и проблемы развития местного самоуправления в России // Городское управ-

ление. 2011. № 10. С. 70; и др.

99См.: Бабун Р. В. Итоги муниципальной реформы и проблемы развития местного самоуправления в России. С. 71–73.

66

воречит другим нормам действующего законодательства100. В ча- стности, эксперты АСДГ приводят целый ряд весомых аргумен- тов, подтверждающих несоответствие многих положений внесен-

ных поправок конституционной концепции самостоятельности местного самоуправления, а также нормам международного пра- ва. Процесс реализации положений новой муниципальной рефор- мы может привести к серьезным организационно-техническим и финансовым проблемам101.

2. Финансово-экономический критерий соразмерности ог- раничения принципа самостоятельности местного самоуправ-

ления, позволяющий разрабатывать и законодательно закреп- лять основы финансового и бюджетного планирования муни- ципальных образований, корректировать планы и программы финансовой поддержки местного самоуправления, трезво оце-

нивать допустимость ограничения самостоятельности местного самоуправления в финансово-хозяйственной сфере, обеспечи- вать поддержку малого и среднего бизнеса и т.п. Проблемы со- размерности ограничения финансово-экономической самостоя-

тельности местного самоуправления являются на сегодняшний момент одними из наиболее важных. В научной литературе по-

следних лет им уделено достаточно большое внимание как со стороны ученых-правоведов, так и со стороны экономистов.

Поскольку в современных условиях финансово-экономи- ческие факторы оказывают все более заметное влияние на пра- вовое регулирование местного самоуправления, то, как отмеча- ет А. А. Джагарян, они не только ограничивают возможности выбора и использования тех или иных муниципальных инсти- тутов, но и во многом обуславливают реалистичность муници- пальной социальной политики. В концептуальном и практиче- ском планах это порождает ощутимое напряжение между эко- номической целесообразностью, с одной стороны, и конститу- ционными принципами местного самоуправления – с другой,

100См. подробнее, например: Маркварт Э. Очередное «обустройство» местного самоуправления, или Как добить лежачего // Практика муниципального управления. 2014.№6. С. 8 – 14; Чаннов С.Е. Поправки к Феде- ральному закону №131-ФЗ внесены в Государственную Думу // Практика муниципального управления. 2014.№5. С. 13 – 21; Ассоциация сибирских и дальневосточных городов. Отзыв на законопроект №469827-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Городское управление. 2014. №4. С. 68-75 и др.

101См.: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов. Отзыв на законопроект №469827-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Городское управление. 2014. №4. С. 68-75.

67

что приводит к возникновению угрозы экономического (бюд- жетного) детерминизма местного самоуправления, когда его компетенция, в том числе социальные полномочия, и организа- ционные формы строго обусловлены, заданы наличными мате- риальными ресурсами. В связи с этим существенно обостряется проблема пределов влияния финансово-экономических факто- ров на организацию местного самоуправления, и в частности их учета при создании, преобразовании и упразднении муници- пальных образований102. Однако следует учитывать, что совре- менное финансовое обеспечение местного самоуправления, к сожалению, не гарантирует в полной мере реализацию предос- тавленных муниципальной власти полномочий. Самостоятель- ность местного самоуправления существенно ограничена и но- сит скорее декларативный характер, а в период длительного финансового кризиса асимметрия ресурсов и объема полномо- чий местного самоуправления только усиливается.

3. Ценностный критерий соразмерности ограничения

принципа самостоятельности с одной стороны предполагает рассмотрение местного самоуправления в качестве уникально- го социально-правового феномена, определяя тем самым цен- ность этого института в культурно-цивилизационном аспекте, а с другой – позволяет сопоставить ценность и уникальность ме- стного самоуправления с целями ограничения его самостоя- тельности. Укрепление самостоятельности местного само- управления неразрывно связано с повышением интереса к это-

му правовому институту среди широких масс населения и осознанием гражданами его реальной ценности. Сегодня, к со- жалению, органы государственной и муниципальной власти акцентируют больше внимания на проблемах правового регули- рования финансово-экономических, территориальных и организа- ционных основ местного самоуправления и «не рассматривают как

системный кризис местного самоуправления нежелание населения в нем участвовать»103. Усугубляют ситуацию в этом отношении и

102Джагарян А. А. Проблемы укрепления финансово-экономических основ местного самоуправления и пути повышения их социальной эффективности // Науч.-практ. журн. «Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление». [Электронный ресурс] Интернет-портал. Элек-

трон. дан. URL: http://journal-nio.com/index.php?option=com_content&view=article&id=410& Itemid=87 (дата обращения: 22.04. 2013).

103Рагозина Л. Г. Участие населения в местном самоуправлении: право, практика, тенденции // Мест- ное самоуправление в современной России: состояние и тенденции: сб. статей / под ред. Э. Марквар- та, Е. С. Шугриной, М. А. Якутовой. М., 2011. С. 95.

68

средства массовой информации. Как справедливо отмечает Р. В. Бабун, во многих СМИ развернута целенаправленная кампания по дискредитации органов местного самоуправления, представление

их как некомпетентного и наиболее коррумпированного уровня власти104. Для того чтобы противостоять этому, необходимо не только законодательно декларировать, укреплять и поддерживать авторитет дееспособного и самостоятельного местного само- управления, но и более активно посредством СМИ пропагандиро- вать положительный опыт отдельных муниципалитетов в органи- зации муниципальной власти.

Весьма позитивно воспринимаются, например, публикации в

авторитетных изданиях о положительном опыте самоуправления в различных регионах страны. Так, в «Литературной газете» № 39 за 2012 г. в рубрике ««ЛГ» – провинция» отмечен Становлянский район Липецкой области, в котором местные власти добились внушительных успехов: в районе нет убыточных предприятий, пенсионеры получают районные надбавки к своим государствен- ным пенсиям, выплачиваются районные детские пособия, серьез-

ное внимание уделяется пропаганде здорового образа жизни и массового спорта, отлажена система штрафов за пьянство и сквернословие в общественных местах и т.п.105

Публикация подобных примеров эффективной организации местного самоуправления в отдельных «уголках» страны с одной

стороны способствует распространению положительного опыта в другие регионы и более активному стремлению представителей муниципальной власти перенять такой опыт коллег, а с другой – укрепляет в сознании граждан нежелание жить в худших услови-

ях и повышает мотивацию граждан принимать участие в местном самоуправлении в рамках своих возможностей. Определенную

роль в повышении ценности института местного самоуправления играет и Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 2012 г. № 805 о появлении нового праздника – Дня местного само- управления, который с 2013 года отмечается 21 апреля в день ут- верждения в 1785 г. Жалованной грамоты городам, положившей начало развитию российского законодательства о местном само- управлении. Кроме того, большое значение для повышения мо-

104См.: Бабун Р. В. Итоги муниципальной реформы и проблемы развития местного самоуправления в

России. С. 69.

105См. подробнее: Поволяев В. На бунинской земле // Лит. газ. 2012. 3–9 окт. № 39. С. 11.

69

тивации к развитию имеют различные конкурсы среди муници- пальных образований как федерального, так и регионального уровня. Например, всероссийский конкурс на звание «Самое бла- гоустроенное городское (сельское) поселение России» проводит-

ся ежегодно Министерством регионального развития Российской Федерации по шести номинациям с целью повышения активно- сти органов местного самоуправления муниципальных образова-

ний в вопросах развития ЖКХ и повышения благоустроенности муниципалитетов; выявления муниципальных образований, в ко-

торых за отчетный год достигнуты наилучшие результаты в этих сферах; изучения и распространения положительного опыта106.

4. Исторический критерий соразмерности ограничения принципа самостоятельности местного самоуправления, подра-

зумевающий ретроспективный анализ опыта реализации само- управленческих начал на местном уровне власти в дореволюци- онной России, в СССР и на современном этапе, позволяя тем са- мым прогнозировать перспективы поступательного развития го- сударства и общества.

В условиях современного «маятникового» развития местно- го самоуправления, для которого характерны то резкие тенденции обособления от государства (например, в 90-е гг.), то, наоборот, движение, направленное в сторону государства, походящее на встраивание в единую вертикаль власти, необходима поступа- тельная и системная интеграция местного самоуправления в об- щую структуру российской государственности на основе консти- туционно закрепленных принципов107.

Для формирования такой стратегии важны исторический опыт развития местного самоуправления в России и его специ- фика, поскольку самоуправленческие начала в системе госу- дарственного управления на протяжении отечественной исто- рии не были чуждым явлением для нашего народа. Подробнее о

зарождении и развитии идей самостоятельности местного управления и самоуправления в России речь пойдет в следую- щей главе настоящей работы.

106См.: Об утверждении порядка проведения всероссийского конкурса на звание «Самое благоустроенное городское (сельское) поселение России»: приказ Министерства регионального развития Российской Федера- ции от 14 февраля 2011 г. № 44 // Рос. газ. 2011. 1 июня. № 116.

107См.: Джагарян А. А., Джагарян Н. В. Уроки «Великих реформ» XIX в. для формирования стратегии муни- ципального развития современной России // История государства и права. 2012. № 6. С. 23.

70