Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

Исходя из вышеизложенного, можно сформулировать следующие выводы.

Установлено, что в определенных ситуациях (защита кон- ституционного строя, введение чрезвычайного или военного положения и т.п.) ограничения принципа самостоятельности

возможны, носят позитивно-созидательный характер, явля- ются вполне разумными и необходимыми. Вместе с тем в целях недопущения необоснованных ограничений местного само- управления, негативно влияющих на его деятельность, предла- гаются критерии соразмерности ограничений самостоятельно- сти местного самоуправления, которые позволяют обеспечить общепризнанные ценности данного публично-правового инсти- тута.

К таким критериям следует относить: формально- юридический, финансово-экономический, ценностный и исто- рический. Использование данных критериев позволяет прово- дить экспертные оценки проектов законов, нормативно- правовых актов, а также действий органов государственной власти в отношении местного самоуправления с целью недо- пущения необоснованного ограничения его прав.

71

Глава II. Развитие идеи самостоятельности местного управления

исамоуправления в России

2.1.Формирование концепции самостоятельности местной власти

иее воплощение в дореволюционной России

Для всех периодов созидания и развития Российского госу- дарства как единой державы, особенно для периодов политиче- ской и социальной нестабильности, было характерно параллель- ное существование двух тенденций: с одной стороны, стремление к объединению территорий на основе централизации власти, а с другой – к их самостоятельности.

Сложившаяся в XI – XIII вв. древнерусская государствен- ность носила общинный характер. Тогда общество еще не знало сословного и классового разделения, глубоких социальных анта- гонизмов; подавляющее большинство его членов составляли сво- бодные и полноправные граждане, объединившиеся в городские и сельские общины. Традиции самоуправления и самоорганизации опирались в своей основе на духовный опыт соборной жизни. Идея соборности, ее бытовые атрибуты прочно укоренились в коллективистских традициях русского народа, общинных формах хозяйствования и особенностях национального мировоззрения108. Изучение истории городской общины довольно широко представ- лено в отечественной историко-правовой науке на рубеже XIX– XX вв. Так, по мнению М. Ф. Владимирского-Буданова, основа-

нием древнерусского государства служили не княжеские и не племенные отношения, а территориальные – государство пред- ставляло собой союз общин, при котором старшая община прави- ла другими общинами109.

К классическим примерам самоуправлявшихся городских общин следует отнести города Новгород и Псков. Относительно высокий уровень развития Новгорода, например, был обусловлен тем, что Новгородская земля избежала опустошительных набегов, что помогло ей сохранить самобытность своего развития. Но, ос-

108См. подробнее: Немина В. Н. Философия российского самоуправления: социокультурные основания : дис. … канд. филос. наук. СПб., 2009. С. 40–41.

109См. подробнее: Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. М.: «Территория будущего», 2005. С. 27; Майоров А. В. Галицко-Волынская Русь: очерки социально-политических отношений в домон- гольский период. Князь, бояре и городская община. СПб.: Университетская книга, 2001. С. 10–11; Фроянов И. Я. Киевская Русь: очерки социально-политической истории. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1980. С. 176; и др.

72

таваясь частью Руси, Новгород испытывал и переживал общие для всех регионов проблемы110.

Все слои свободного городского и сельского населения – как влиятельный и богатый класс (бояре, землевладельцы, церковные иерархи и т.п.), так и сословия купцов, крестьян, включая холо- пов, – имели одинаковые политические и гражданские права. При- нимая участие в вечевых собраниях и сходах, они тем самым формировали политическую общину, которая юридически и фак- тически осуществляла верховную власть в Новгородском госу- дарстве. Население в Великом Новгороде во взаимоотношениях с верховной властью имело гораздо большую степень самостоя- тельности и свободы, чем в других городах Руси. Такое своеобра- зие его политического устройства объяснялось, прежде всего, тер- риториальной обособленностью и близостью к торговым путям.

Первичными ячейками местного самоуправления стали ре- месленные цехи, купеческие гильдии, товарищества и другие кор- поративные единицы. Для них было характерно сословное, терри- ториальное и производственное единство. Они принимали непо- средственное участие в управлении общественными делами и об- ладали относительной самостоятельностью111.

К XVI в. образовались новые формы народовластия – кре- стьянская община и казачье самоуправление. Общинное управле- ние, характерное для славянских племен, было подлинной моде- лью местного самоуправления. Экономическая основа и народо-

властие свидетельствовали об относительной самостоятельности общины. Крестьянская община, будучи замкнутой самоорганизо- вавшейся социальной системой, на протяжении очень длительно- го времени являлась фундаментом, на котором базировалась госу- дарственная политика. Общинное самоуправление, построенное на принципах соборности, оказалось достаточно устойчивым эле- ментом российской государственности. Народность, коллекти-

110См., например: Российское законодательство X–XX веков: в 9 т. Т. 1: Законодательство Древней Руси / отв. ред. В. Л. Янин. М. : Юрид. лит., 1984. С. 16–17; История отечественного государства и права. Ч. 1: учебник / под ред. проф. О. И. Чистякова. М.: БЕК, 1999. С. 56–66; Кузнецов В. В., Вахов- ский В. В., Большухина И. С. История развития местного самоуправления в России и Ульяновской области: учеб. пособие. Ульяновск, 2010. С. 30–31; Коваленко Н. Е. Местное самоуправление как форма демократии: учеб. пособие. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2008. С. 83–84; и др.

111См.: Постовой Н. В. Муниципальное право России. М.: Новый Юрист, 1998. С. 31; Кузнецов В. В., Ва- ховский В. В., Большухина И. С. История развития местного самоуправления в России и Ульяновской области. С. 32.

73

визм и жизнестойкость, присущие общине, сложили определяю- щие черты русского национального характера. Община как базо- вый уровень самоорганизации (как общинной, так и сословной) неизменно сохранялась как элемент самоуправления в России. Иметь дела с общиной, оставляя ей определенную самостоятель- ность, было удобно для государства. Именно этим объясняется многовековое существование в русской государственности об- щинно-демократических элементов112.

Первые попытки законодательного оформления элементов местного самоуправления были предприняты в эпоху реформ Ивана IV, Петра I и Екатерины II. Рассмотрим особенности этих эпох применительно к эволюции местного управления и само- управления подробнее.

Конечно, говорить о формировании какой-либо концепции са- мостоятельности местного самоуправления в эпоху правления Ива- на IV преждевременно. Первостепенной задачей земской реформы первого русского царя стало упразднение опустошавшей страну си- стемы кормлений и предоставление достаточно широких полномо- чий выборным земским и губным старостам. Внедрение выборного начала в сферы управления в условиях созидания централизованно-

го государства стало прогрессивным фактором развития местного самоуправления той эпохи113. По мнению Н.С.Тимофеева, земские реформы Ивана IV сделали ставку в большей степени на развитие централизованного управления, реализуемого выборными с мест, а не на развитие местного самоуправления как такового. В основе ре- организации местного управления лежали идеи централизации, уси- ления государственной власти и, соответственно, ослабления власти местной. Особенностью этой централизации было то, что общинная демократия, «земля» исторически была ориентирована на вершину государственной пирамиды, на «царя»114. Тем не менее, другие ис- следователи (например, Е.Н. Коваленко, П.А. Кирьян) считают, что в ходе проведенных губной (30-е гг. XVI в.), а также земской (50-е гг. XVI в.) реформ началось формирование подлинных основ мест-

ного управления, его структур и элементов. Конечно, это проис-

112См.: Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С. А. Авакьян. С. 85–87. 113См.: Ключевский В. О. Русская история. М.: Эксмо, 2007. С. 321.

114См.: Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С. А. Авакьян. С. 87–88; Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. История и современность. Опыт России. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005. С. 49-50.

74

ходило, главным образом, в интересах самодержавной власти, ко-

торая укрепляла свои позиции в решительной борьбе с боярской оппозицией115.

Оценки эпохи Ивана IV в трудах историков далеко не одно- значны. Многие исследователи находят в его правлении массу не- гативного, тем не менее, в современной России все чаще звучат положительные оценки проведенных реформ, а именно идеи эф-

фективного сочетания в осуществлении управления личных и коллективных, автократических и демократических начал116.

В конце XVII – начале XVIII в. в России начался сильнейший модернизационный процесс, затронувший все сферы общественной жизни. Абсолютная монархия закономерно пришла на смену со- словно-представительной. Всесторонний государственный контроль и расширение чиновничьего аппарата привели к сужению механиз- мов участия населения в управлении государственными и общест- венными делами117.

Годы правления Петра I отличались его постоянными по- пытками вызвать к жизни самодеятельность народа и простиму- лировать инициативность на местах. Однако на практике, как пра- вило, большинство устремлений императора подчинялось фис- кальным потребностям государства.

Началом Петровских реформ в системе местного управления следует считать 1702г., когда был издан указ, упразднявший губ- ное управление. Первым шагом на пути реформирования местно- го управления стало изменение территориального устройства, а именно создание губерний, которое полностью изменило систему управления на местах. Этим нововведениям был посвящен Указ «Об учреждении губерний и росписи к ним городов» от 18 декаб-

115См.: Коваленко Н. Е. Местное самоуправление как форма демократии. С. 86; Кирьян П. А. Тради- ции местного самоуправления в России (на историческом материале Российской империи) // Муни- ципальное право. 2005. № 4. С. 59; Кондрашин Д. В. Органы местного самоуправления в России по губной и земской реформам 30–50-х гг. XVI в. // История развития местного самоуправления в России второй половины XIX – начала XX в. Материалы региональной научной конференции. Елабуга, 2002.

С. 12–13.

116 См., например: Карамзин Н. М. История государства Российского. М.: Эксмо, 2009. С.780; Клю- чевский В. О. Русская история. С. 321; Толчев И. А. Отражение взглядов Ивана Грозного на власть в социально-политической практике Московского государства 40–80-х гг. XVI в.: автореф. дис. … канд. ист. наук. Оренбург, 2010. С. 5–8; Фроянов И. Я. В шаге от края // Лит. газ. 2012. 1 авг. № 31. С. 3.

117См., например: История отечественного государства и права: учебник / под ред. Р. С. Мулукаева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. С. 124; Зенин С. С. История развития форм участия населения в управле- нии общественными и государственными делами в России: Х–начало ХХ в. // История государства и права. 2012. № 5. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

75

ря 1708 г.118 С 1724 г. был учрежден институт выборных на 1 год местным дворянским обществом новых земских комиссаров, и началось взимание с населения нового налога – подушной подати, но на практике эти нововведения не привели к ожидаемым пози- тивным результатам. Выборные комиссары, с одной стороны, столкнулись с ярко выраженным абсентеизмом местных дворян, а с другой – попали под зависимость полковника, которому должны были передавать подушный сбор. В итоге, вместо укрепления са- моуправленческого начала, реформа местной власти способство- вала лишь усилению в губернии господства гражданской бюро- кратии и военного полкового начальства. Из-за такого двойного давления управление на местах не получило потенциала для серь- езного развития. Тяжесть фискальных обязанностей не миновала и сельскую поземельную общину, урезав ее возможности в само- стоятельном решении местных вопросов119.

Городская реформа была проведена императором в 1699 г., ее целями стали: предоставление еще больших прав купечеству и фискальный интерес. В результате городское население было изъ- ято из подчинения воевод и передано в ведение бурмистров, изби- раемых посадскими людьми. Хотя это можно расценивать как внедрение выборного начала на местный уровень управления, к существенному развитию территорий оно не привело. 13 февраля 1720 г. в Санкт-Петербурге на правах коллегии был учрежден Главный магистрат. Он возглавил органы самоуправления всей страны. В Москве и других городах России учреждались магист- раты по образцу Рижского и Ревельского парламентов. Городовые магистраты являлись выборными органами городского управле- ния, в которые входили в основном представители от крупного купечества. Магистраты являлись соединительным звеном между администрацией и сходом жителей посада. Они оказались дол-

118Согласно данному Указу, вся территория России была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами, но процесс создания губерний продолжался и в дальнейшем. С 1719 г. уже 11 губерний подразделялись на 45 провинций, во главе которых стояли воеводы. Провинции же, в свою очередь, делились на округа – дискри- ты, в качестве руководителей которых камер-коллегией назначались земские комиссары.

119История государственного управления в России: учебник / под ред. В. Г. Игнатова. [Электронный ресурс]

Интернет-портал. Электрон. дан. URL:http://sbiblio.com/biblio/archive/istorija_gosudarstvennogo_upravlenija_ rossii/00.aspx (дата обращения: 23.10.2012).

76

говечными и были упразднены лишь судебной реформой в

1864 г.120

Петровские реформы не стали источником укрепления самостоятельности на местах в силу того, что:

1)расширение компетенции местных органов власти дис- сонировало с централизацией финансовых средств;

2)доминирование фискальных целей осложнялось излиш- ней бюрократизированностью органов местного самоуправле- ния;

3)равнодушие дворянства к вопросам местного значения тормозило развитие инициативы на местах121.

Хотя предпринятые попытки императора адаптировать сис- тему городского самоуправления, взращенную на западноевро- пейских идеях, к условиям российской действительности того периода и совместить ее с одновременным укреплением государ- ства во всей полноте реализованы не были, нельзя не отметить,

что проведенные им реформы все же создали внешне стройную иерархию учреждений и в целом имели прогрессивное значение для России.

Новая реформа в сфере земского и городского управления была осуществлена в период правления Екатерины II. Эта ре- форма была не столько реформой, сколько революцией, посколь-

ку она не усовершенствовала старые учреждения, а поставила на их место совершенно новые122. Начала дворянского самоуправ- ления были установлены Манифестом 14 декабря 1766 г., опре- делившим порядок выборов депутатов Уложенной комиссии. Этим документом были введены уездные предводители дворян- ства и уездные дворянские собрания. Данный манифест наметил

иконтуры будущей городской реформы, посредством введения выборных городских голов, и новое понятие «город», который

120См., например: Кирьян П. А. Традиции местного самоуправления в России (на историческом материале Российской империи). С. 59; Комарова В. Развитие самоуправления в России // Муниципальное право. 2002. № 1. С. 56–57; Писарькова Л. Ф. Развитие местного самоуправления в России до «Великих реформ»: обычай, повинность, право // Отечественная история. 2001. № 2. С.18–20.

121См.: Волков А. А. Городское самоуправление по реформам Петра I // История развития местного самоуправле- ния в России второй половины XIX – начала XX в.: материалы региональной научной конференции. Елабуга, 2002. С. 13; История государственного управления в России: учебник / под ред. В. Г. Игнатова. [Электронный ресурс]

Интернет-портал. Электрон. дан. URL: http://sbiblio.com/biblio/archive/istorija_gosudarstvennogo_upravlenija_ rossii/00.aspx (дата обращения: 23.10.2012); и др.

122См.: Постовой Н. В. Муниципальное право России. С. 46.

77

включал всех домовладельцев и был уже не тяглой, а юридиче- ской единицей123.

Особую важность для укрепления местного управления и развития его самостоятельности имела городская реформа 1785 г. Она предоставила городскому сообществу широкие права по са- моуправлению и заложила основы для создания в будущем город- ского самоуправления, близкого современному. Жалованная гра- мота дворянству и Жалованная грамота на права и выгоды горо- дам Российской империи 1785 г. стали главными документами данной реформы124. Первая грамота вводила всесословное «обще- ство градское», включавшее всю совокупность постоянного насе- ления города, принадлежность к которому определялась не со- словным положением, а имущественным цензом. «Общество градское» избирало из своего состава всесословную думу, в ком- петенцию которой входило распоряжение городским хозяйст- вом125. Общая дума впоследствии избирала шестигласную думу, в компетенцию которой в соответствии со ст. 167 Жалованной гра- моты на права и выгоды городам 1785 г. входило решение глав-

ных вопросов жизнеобеспечения горожан и осуществление мер по поддержанию общественного порядка126.

За счет реформ Екатерины Великой система земского и го- родского управления была в значительной мере преобразована, что позволило повысить эффективность государственного управ- ления на местах. Основным недостатком данных реформ можно считать их ярко выраженный сословный характер, возвысивший дворянство и его роль в управлении на долгие годы.

Следующей важнейшей вехой в реформировании местного самоуправления стали земская и городская реформы Александра II, явившиеся поворотным пунктом во внутреннем развитии России. Стремясь преодолеть опасную отсталость от Запада, правительство

123Писарькова Л. Ф. Развитие местного самоуправления в России до «Великих реформ»: обычай, повинность, право (продолжение) // Отечественная история. 2001. № 3. С. 25.

124Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства от 21 апреля 1785 г. // Российское законодательство X–XX веков: в 9-ти т. Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма / под ред. О.И. Чистякова. М. : Юрид. лит., 1987. С. 7.

125Кирьян П.А. Традиции местного самоуправления в России (на историческом материале Российской импе- рии). С. 60; Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II 1785 г.: опыт исторического комментария.

М., 1909. С. 336–344.

126Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства от 21 апреля 1785 г. // Российское законодательство X–XX веков: в 9 т. Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма. С. 7.

78

перешло к всеобъемлющей перестройке системы государственного управления127.

Главной целью реформы местного управления в губерниях, уездах и городах провозглашалось последовательное развитие са- моуправленческих начал, опиравшихся на общественную теорию местного самоуправления. Необходимо было избавить местное население от глубоко укоренившихся в нем социальных болезней: косности, апатии и нерадения по отношению к собственным нуж- дам, которые фактически представляли собой обратную сторону господствовавшего в стране авторитарного политического режи- ма, жесткость которого подавляла самодеятельность и инициативу людей. Законодательными актами, отражавшими установки вла- сти по данным реформам, стали Положение о губернских и уезд- ных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое поло- жение 1870 г.128

Рассматривая особенности земского самоуправления, следу- ет отметить, что основными принципами его организации, соглас- но Положению от 1 января 1864 г., были всесословность и хозяй- ственная направленность. Земства были практически лишены по- литических функций. В рамках подведомственной территории в сфере местного хозяйства земским учреждениям были предостав- лены достаточно широкие полномочия, и вверенные им дела они решали самостоятельно. Фактически пределы их самостоятельно- сти в сфере компетенции только формально ограничивали пред- метную область деятельности указанными им делами. Опреде-

ленная степень их экономической самостоятельности проявлялась в том, что они обладали правом облагать земских налогоплатель- щиков новыми налогами. Однако за неимением иных доходных источников им приходилось прибегать к повышению налогов. На практике для введения новых налогов оставались только земли, с которых и без того взимались высокие платежи, а крестьянские участки нередко превосходили доходность других. Поэтому фак-

тически даже в таких узких пределах полной свободой действий земства не обладали – каждое их постановление могло быть оп-

127См.: Карпачев М. Д. Земство в политической системе российского самодержавия // Центр. Регионы. Мест- ное самоуправление: к новой концепции взаимоотношений (Россия и зарубежный опыт). М.: Формула права, 2000. С. 107–124.

128См.: Карпачев М. Д. Земство в политической системе российского самодержавия. С.107–124.

79

ротестовано губернатором, а в последующей инстанции его судьбу решал Сенат129. Хотя значительная часть поручаемых земствам дел касалась вопросов государственного значения, Положением 1864 г. не предусматривались какие-либо серьезные механизмы взаимодействия земств с правительственными и губернскими властями. Таким обра- зом, только некоторые распоряжения земств подлежали утверждению (например, закрепленные ст. 9, 75, 90, 92), а при неисполнении земст-

вами их обязанностей введение прямого губернского управления было возможно лишь с разрешения субъекта высшей государственной вла- сти, которым являлся министр внутренних дел (ст. 10)130.

Земские учреждения подлежали ответственности за превы- шение властных полномочий, противозаконные действия, за «не- исполнение законных требований местных начальств», за «непра- вомерные распоряжения по вверенным им хозяйственным делам»

ииной ущерб, нанесенный частным лицам и организациям131.

Всовременных исторических исследованиях (как мы уже упоминали) отмечается широкая компетенция деятельности рос- сийского земства, затрагивавшая наиболее важные стороны обще- ственной жизни. Так, например, «на плечи» новых местных орга- нов власти легло тяжелое бремя создания и развития земского на- родного здравоохранения. С 1866 г. шло активное строительство фельдшерских пунктов и больничек, которые создавались на средства земств – специально для жителей сельской местности. Например, благодаря активной работе Ростовского уездного зем-

ства Ярославской губернии было налажено функционирование уездной земской больницы (улучшено ее финансирование и, как следствие, расширен кадровый состав). Как отмечает в своем ис- следовании К. А. Степанов, подобные процессы были типичны для крупных уездных земств средней полосы России. Прогрес-

сивная деятельность земств в сфере реформирования российского

129См.: Джагарян А. А., Джагарян Н. В. Уроки «Великих реформ» XIX в. для формирования стратегии муниципального развития современной России // История государства и права. 2012. № 6. С. 20–23; Ки- рьян П. А. Традиции местного самоуправления в России (на ист. материале Рос. империи). С. 61.

130О губернских и уездных земских учреждениях: положение утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г. // Полн. собр. законов Рос. империи. Собр. 2. Т. XXXIX, № 40457. [Электронный ресурс]

Интернет-портал. Электрон. дан. URL: http://historydoc.edu.ru/catalog.asp?cat_ob_no=&ob_no=14334 (дата обращения: 23.10.2012).

131О губернских и уездных земских учреждениях: положение утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г. // Полн. собр. законов Рос. империи. Собр. 2. Т. XXXIX, № 40457. [Электронный ресурс]

Интернет-портал. Электрон. дан. URL: http://historydoc.edu.ru/catalog.asp?cat_ob_no=&ob_no=14334 (да- та обращения: 23.10.2012).

80