Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

ч. 4 и 4.1 ст.20 Федерального закона № 131-ФЗ видно, что, по су- ществу, права органов местного самоуправления на решение во- просов, не отнесенных к вопросам местного значения, есть не что иное, как участие в осуществлении государственных полномочий, которое должно быть передано в установленном порядке и фи- нансово обеспечено.

Таким образом, концепция данных статей нуждается в пере- оценке и совершенствовании. Ведь о негативных последствиях нечеткого законодательного регулирования вопросов компетен- ции местного самоуправления предупреждал еще Л. А. Велихов: «Опыт городского хозяйства определенно выяснил все первосте-

пенное значение точного и детального перечисления в законе всех пунктов муниципальной компетенции и строгого разграничения общегосударственных, районно-коммунальных, сельских и муни- ципальных функций. Там, где круг ведомства местного само- управления в законе точно не очерчен..., сплошь и рядом случает- ся, что коммуны просто игнорируют ту или иную отрасль хозяй- ства, а обвинение в бездействии муниципальной власти отклоня- ют ссылкой на бездействие центральных административных орга- нов или более крупных единиц местного самоуправления. Наобо- рот, посредством конкретной детализации круга ведомства город- ской общины... закон как бы твердо фиксирует муниципальную программу, которую желательно выполнить той или другой груп- пе городов данного государства. В последнем случае пренебреже- ние каким-либо пунктом этой программы ложится, бесспорно, на моральную ответственность городского самоуправления, так как оно осведомлено обо всей полноте лежащих на нем задач со сто- роны авторитетной государственной власти»252.

В целях более системного совершенствования законодатель-

ства вполне разумно введение временного моратория на внесение поправок в законодательство о компетенции местного само- управления до разработки и утверждения новой Концепции ор-

ганизации местного самоуправления в Российской Федерации и более глубокого пересмотра правовых основ компетенции мест- ного самоуправления253.

252 Говорёнкова Т. М. Читаем Велихова вместе. М.: РИЦ «Муниципальная власть», 1999. С.91.

253Алешкова Н. П. Экспертный опрос журнала «Муниципальное право». С. 4.

161

Резюмируя всё сказанное выше, стоит отметить, что ре- альное воплощение принципа компетенционной самостоятель-

ности местного самоуправления в практику муниципального строительства возможно, если:

1.В связи с более эффективной реализацией принципа са- мостоятельности применительно к сфере компетенции местно- го самоуправления следует поддержать предложение о необхо- димости законодательного закрепления (либо в Федеральном законе № 131-ФЗ, либо в специальном законе о компетенции) дефиниции «компетенция местного самоуправления», а также его органов и должностных лиц; содержания таких терминов, как «предметы ведения местного самоуправления», «вопросы местного значения», «полномочия органов местного само- управления». Применительно к вопросам местного значения необходимо конкретизировать такие категории, как «создание условий», «обеспечение условий», «участие в профилактике», «содействие в развитии», а также систему принципов опреде- ления компетенции местного самоуправления. Перечень вопро-

сов местного значения должен быть поставлен в зависимость от конкретных видов муниципальных образований.

2.Оказывать всестороннюю федеральную и региональную поддержку для всяческих созидательных инициатив, проявляе- мых муниципальными образованиями.

3.Обеспечить условия для отсутствия политической борьбы и конфликта интересов между властными элитами ре- гионов и муниципалитетов.

3.3.Реализация принципа самостоятельности местного самоуправления в финансово-экономической сфере

Финансово-экономическая самостоятельность местного са- моуправления является тем ключевым условием, от полноты и качества которого зависит реальность самостоятельности местно- го самоуправления в иных сферах его функционирования. Со- временная финансово-экономическая база большинства россий- ских муниципалитетов по-прежнему не отвечает в полной мере тем высоким требованиям, которые заложены в конституцион-

162

ную концепцию местного самоуправления и закреплены в меж- дународных стандартах. Например, Европейская Хартия местно-

го самоуправления не только признает за самоуправляющимися территориальными общностями право претендовать на собствен- ные средства, которыми в целях реализации своей компетенции они могут самостоятельно распоряжаться, но и особо подчерки- вает, что объем таких финансовых средств должен соответство- вать закрепленным за ними полномочиям.

Вообще, принимая во внимание идеи Конституции Россий- ской Федерации, Европейской Хартии местного самоуправления, а также научные позиции ученых-муниципалистов, идеальная конструкция прогрессивного финансово-экономического разви- тия местного самоуправления, базирующаяся на принципе само- стоятельности, должна основываться на следующих постулатах:

1)наличие у муниципальных образований достаточной соб- ственной доходной базы, сформированной посредством законо- дательного закрепления и четкой правовой регламентации источ- ников собственных доходов муниципальных образований, опти- мальных для финансового обеспечения их компетенции;

2)устойчивость и стабильность данного ресурсного обеспе- чения, позволяющая осуществлять среднесрочное и долгосрочное планирование пополнения и расходования местных бюджетов;

3)соразмерность собственных доходов муниципального об- разования полномочиям органов местного самоуправления. При этом перечень вопросов местного значения не может быть рас- ширен без установления в законодательстве дополнительных ис- точников доходов местных бюджетов, адекватных вводимым из- менениям;

4)создание на уровне местного самоуправления благопри-

ятных условий для рационального и прибыльного использования муниципальной собственности;

5)сочетание стимулирующих и распределительных меха- низмов, способствующих наращиванию собственной ресурсной базы и снижению расходов;

6)объективные механизмы выравнивания бюджетной обес- печенности, позволяющие эффективно снижать степень финан- сового неравенства муниципалитетов. При этом предоставляемые

субсидии не предназначаются для финансирования конкретных

163

проектов, чтобы не нарушать прав органов местного самоуправле- ния на самостоятельное решение вопросов местного значения254.

Столь гармоничному финансово-экономическому развитию

отечественного местного самоуправления на сегодняшний момент препятствуют дефекты правового регулирования его финансово- экономической основы, приводящие на практике к таким проблемам, как:

1.Дотационность местных бюджетов, подразумевающая, что бóльшая часть их доходов приходится на межбюджетные транс- ферты, нередко носящие целевой характер, а не на собственные доходные источники.

2.Формирование налоговых доходов муниципальных обра- зований в основном за счет регулирующих налогов, а не местных.

3.Сильная экономическая дифференциация муниципальных образований.

4.Недостаточное стимулирование органов местного самоуправ- ления к финансово-экономическому развитию своих территорий255.

В таких условиях муниципальные образования теряют свою экономическую свободу и состоятельность, что, в свою очередь, понижает эффективность местного самоуправления.

Устранению указанных дефектов мешают абстрактная, сти- хийно корректируемая и не вполне научно обоснованная концеп- ция отечественной муниципально-правовой политики, отсутствие четких правил и стандартов в сфере межбюджетных отношений, конфликты интересов как между муниципальными образования- ми различного уровня, так и между муниципальным и региональ- ным уровнями власти. В результате в большинстве муниципали- тетов страны происходят спад и ликвидация производства, что, естественно, приводит к снижению качества и уровня жизни насе-

254См.: Булатов Ю. И. Правовое обеспечение принципа финансовой самостоятельности местного само- управления в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2010. С. 20–21; Мар- кварт Э. Разрабатываем Концепцию развития местного самоуправления в России // Практика муниципально- го управления. 2014. № 3. С. 11 и др.

255См., например: Булатов Ю. И. Правовое обеспечение принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации. С. 19–21; Джагарян А. А. Проблемы укрепления финансово- экономических основ местного самоуправления и пути повышения их социальной эффективности // Науч.- практ. журн. «Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление». [Электронный ресурс] URL: http://journal-nio.com/index. php?option=com_content&view=article&id= 410&Itemid = 87 (дата обращения: 23.04.2013).

164

ления и, как следствие, к вымиранию деревень и малых городов. При этом нарастают иждивенческие настроения населения.

Подлинное обеспечение финансово-экономической самостоя-

тельности местного самоуправления во многом зависит от качества взаимодействия всех субъектов бюджетной системы, отношения

между которыми должны строиться с соблюдением принципов единства общегосударственных и местных интересов. Кроме того, важно сочетание централизации и децентрализации при разграниче- нии бюджетно-налоговых полномочий, определение бюджетной обеспеченности, исходя из налогового потенциала муниципальных образований на базе предоставления им налоговой инициативы. В связи с этим большинство представителей современной юридиче- ской науки (не только муниципального, но и финансового права), а также ряд ученых-экономистов отмечают необходимость трансфор-

мации существующей в России системы налогообложения в сторону увеличения количества местных налогов и отчислений от регио- нальных налогов, поступающих в местные бюджеты256. Внушает оптимизм тот факт, что в последние годы усилилось внимание орга- нов государственной власти к проблемам местного самоуправления, подкрепленное принятием ряда важных решений по совершенство- ванию его организации и функционирования. Развернута работа по исполнению указов Президента России от 7 мая 2012 г. Так, в Указе № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы го- сударственного управления» предусмотрен комплекс мер, направ- ленных на повышение бюджетной обеспеченности местных бюдже- тов (пп. «ч» п. 2). В юбилейном послании Федеральному Собранию Российской Федерации (12.12.2013) Президентом Российской Фе- дерации вновь было подчеркнуто, что «сегодня в системе местно- го самоуправления накопилось немало проблем. Объём ответст- венности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, не сбаланси-

256См., например: Булатов Ю. И. Правовое обеспечение принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации. С. 19–21; Кочесокова Т. Е. Совершенствование межбюджетных от- ношений субъектов Российской Федерации: автореф. дис. … канд. экон. наук. Краснодар, 2011. С. 3–25; Никит- кова У. О. Налоговый фактор развития финансовой самостоятельности муниципальных образований: автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2012. С. 3–23; Никифорова А. А. Факторы финансовой устойчивости и безопасно- сти местных бюджетов: автореф. дис. … канд. экон. наук. Волгоград, 2007. С. 3–25; Олиференко Н. П. Полно- мочия органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений: автореф. дис. … канд. экон. на- ук. М., 2009. С. 3–22; Савенко Т. Н. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в финансово-экономической сфере (на примере субъектов, находящихся в пределах Южного и Сев.-Кавк. окру- гов Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2010. С. 3–20; Талалаев Н. В. Эко- номическая основа местного самоуправления в Российской Федерации: правовые аспекты: автореф. дис. …

канд. юрид. наук. М., 2009. С. 3–25.

165

рованы. Отсюда частая неразбериха с полномочиями. Они не

только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой»257.

Следует отметить, что в целях улучшения финансовой базы местных бюджетов в 2012 году Государственной Думой Россий- ской Федерации был разработан и уже частично воплощен в прак- тику целый комплекс соответствующих законодательных пред- ложений. Новую реформу бюджетного и налогового законода- тельства запланировано проводить в два этапа: первый охватывает период с 2012 по 2014 год, а второй – с 2015 по 2018. Для мер, включенных в первый этап, законодательная база уже создана. Так, например, нормами Федерального закона от 25 июня 2012 г. № 94-ФЗ были внесены изменения в Бюджетный кодекс Россий- ской Федерации, предусматривающие с 1 января 2013 года зачис- ление поступлений от налога, взимаемого в виде стоимости па- тента, в связи с применением упрощенной системы налогообло-

жения в бюджеты муниципальных районов и городских округов в размере 100% доходов соответственно, а также увеличение нор-

мативов отчислений от единого сельскохозяйственного налога в бюджеты поселений и муниципальных районов до 50% доходов соответственно (в бюджеты городских округов до 100% доходов). Помимо этого, местные бюджеты получили также суммы, взи-

маемые в виде штрафов за нарушение муниципальных правовых актов; акцизы от ГСМ; дополнительные объекты обложения зе- мельным налогом; отчисления от аренды и продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграни- чена. Всё это в сумме увеличит доходы местного самоуправления до 2016 г. приблизительно на 67 млрд. рублей. Продолжается за- конодательное оформление второго этапа данной реформы258. Го-

257Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 12 декаб- ря 2013 года. [Электронный ресурс] Интернет-портал. – Электрон. дан. URL: http://www.kremlin.ru/news/ 19825 (дата обращения: 20.12.2013).

258См. подробнее: Основы стратегии развития местного самоуправления в Российской Федерации на сред- несрочный период (проект). С. 28-37. [Электронный ресурс] Интернет-портал. – Электрон. дан. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/050056053124049049057051.html (дата обращения: 19.12.2013);

Основы концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный пери- од (предварительный проект). С. 33-44. [Электронный ресурс] URL: http://smoamur.ru/novosti/450- opublikovan-proekt-osnov-kontseptsii-razvitiya-mestnogo-samoupravleniya-v-rossijskoj-federatsii-na- srednesrochnyj-period (дата обращения: 19.12. 2013); См.: Кидяев В. Б. Местная власть должна быть подот- четна жителям // Парламент. газ. 2013. № 12. 5–11 апр. [Электронный ресурс] Интернет-портал.–Электрон.

дан. URL: http://www.pnp.ru/newspaper/detail/16699 (дата обращения: 23.05. 2013) и др.

166

сударственной Думой Российской Федерации уже принят Феде- ральный закон от 3 декабря 2012 г. №244-ФЗ «О внесении измене- ний в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные зако- нодательные акты Российской Федерации», предусматривающий:

-увеличение с 1 января 2016 года размера нормативов

отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов от доходов в виде платы за негативное воздействие на окружающую среду с 40 % до 55%;

-увеличение с 1 января 2014 года размера нормативов

отчислений в бюджеты городских округов от доходов от передачи

варенду земельных участков, государственная собственность на

которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также от продажи права на заключение

договоров аренды указанных земельных участков и доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, с 80 % до 100%;

-обязанность органов государственной власти субъекта Рос- сийской Федерации установить с 1 января 2014 года дифференци-

рованные нормативы отчислений в местные бюджеты от акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжек- торных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10

процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога259. Данный

Федеральный закон также предусматривает включение в число объектов обложения земельным налогом (с налоговой ставкой в размере, не превышающем 0,3 процента кадастровой стоимости земельного участка) земельных участков, ограниченных в обороте

всоответствии с законодательством Российской Федерации, предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд.

В рамках реализации второго этапа перераспределения дохо-

дов бюджетов бюджетной системы в пользу местных бюджетов

259О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 3 декабря 2012 года № 244-ФЗ: в ред. федеральных законов от 07.05.2013 № 104-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 50 (ч. 5). С. 6967; 2013.№ 19. С. 2331.

167

Правительством Российской Федерации рассматривается вопрос о передаче в бюджеты муниципальных образований отчислений от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы на- логообложения, в азмере 15%, 20% и 35% доходов соответственно. Кроме того, прорабатывается вопрос о введении местного транс- портного налога в отношении физических лиц, на которых в соот- ветствии с законодательством Российской Федерации зарегистриро- ваны транспортные средства, признаваемые объектом налогообло- жения. Внесение изменений в бюджетное и налоговое законодатель- ство Российской Федерации позволит увеличить доходную базу ме- стных бюджетов. В итоге муниципальная казна пополнится еще примерно на 190 млрд. рублей. Намечена дальнейшая отмена феде- ральных льгот по местным налогам260.

На сегодняшний день в систему местных налогов включены всего два налога – налог на имущество физических лиц и земель- ный налог. Несмотря на то, что органы местного самоуправления могут устанавливать налоговые ставки, порядок и сроки уплаты местных налогов, а также предоставлять по ним льготы в преде- лах, установленных Налоговым кодексом РФ, местные налоги не

становятся определяющими при формировании доходов местных бюджетов261, суммарные поступления от которых составляют не- значительную часть всех доходов муниципалитетов262. Формиро- вание эффективной, рациональной и прогрессивной экономиче- ской и правовой основы налоговых доходов в структуре публич- ных финансов местного самоуправления зависит, прежде всего, от установления пропорциональной зависимости между эффектив- ностью производства и налогами, составляющими доходную часть местного бюджета, посредством использования потенциа- ла существующей в России налоговой системы. Такой способ

формирования публичных финансов как основы экономической самостоятельности местного самоуправления приведет к тому, что у муниципальных образований появятся доходы, которые будут

260См.: Кидяев В. Б. Местная власть должна быть подотчетна жителям. [Электронный ресурс] Интернет-

портал. – Электрон. Дан.URL: http://www.pnp.ru/newspaper/detail/16699 (дата обращения: 23.05. 2013).

261Данное положение проиллюстрировано в Приложении 2 (данные по Российской Федерации) и Приложе- нии 3 (на примере отдельных муниципальных образований Воронежской области).

262См.: Волков В. В. Ресурсы муниципалитетов для поддержки субъектов малого и среднего бизнеса // Бюд- жет. 2009. № 2. [Электронный ресурс] Интернет-портал. – Электрон. дан. URL: http://5.bujet.ru/article/ 53171.php (дата обращения: 23.05.2013).

168

зависеть от результатов деятельности муниципалитетов263. Кроме того, рост благосостояния населения и экономическое укрепление

муниципалитетов станут мощным стимулом для более активной деятельности предпринимателей, а также для инвестирования их

средств в стратегически важные для данной территории отрасли местного хозяйства. Иногда именно развитие малого бизнеса, ав- торитет, энтузиазм и творческая мысль неравнодушных людей дают шанс на выживание малым городам и слабым сельским по- селениям. Например, как раз такой фактор помог «выйти из заб- вения» городу Мышкину Ярославской области. Сейчас этот не- большой провинциальный город – известное и любимое туриста- ми место. Основным ресурсом укрепления экономики провинции стало развитие культурного потенциала города, а именно музей- ного дела. К настоящему моменту в городке сложилась уже целая группа музеев (музей Мыши, музей валенок и т.п.), а в обслужи-

вание туристов и изготовление сувениров включились десятки семей. В итоге по числу туристов г. Мышкин в несколько раз обо- гнал Углич, давно включенный в официальный маршрут «Золотое кольцо». В Мышкине стали собирать конференции и издавать книги264. Вполне успешно в социально-экономическом плане на

протяжении нескольких последних лет развивается город Богучар Воронежской области. Так, в 2012 году этот город был во второй раз признан самым благоустроенным районным центром Воро- нежской области. Кроме того, Богучар стал победителем област- ных конкурсов «Лучшее муниципальное образование Воронеж- ской области», «Самый благоустроенный населенный пункт Во- ронежской области», «Чистый город». Летом 2013 года в Богучаре проходил семинар по обмену опытом, на который съехалось око- ло 150 глав местных администраций Воронежской области265.

Есть также примеры вполне успешного социально-экономического развития сельских поселений, прогрессивного функционирования

263См.: Костюков А. Н. Российская муниципально-правовая политика. С. 227.

264См.,например: Глазычев В. Л. Малые города – спасти нельзя бросить. [Электронный ресурс] URL: http://www.glazychev.ru/publications/interviews/2011-12-31_interview_spasti_nelza_brosit.htm Электрон. дан. (дата обращения: 23.04. 2013); Городская среда. Технология развития: Настольная книга / В. Л. Глазычев, М. М. Егоров, Т. В. Ильина / под ред. В. Л. Глазычева. М.: Ладья, 1995. С.38–47; О Мышкине. Мышкин. Ярославская область [Официальный сайт города и района]. [Электронный ресурс] Интернет-портал. –

Электрон. дан.URL: http://myshkinmr.ru/rus/tur-deyatelnost/ (дата обращения: 22.04.2013).

265См. подробнее: Нежельский И.М. Доступность и открытость – основа моей работы. // Практика муници- пального управления. 2014. № 8. С.30-37.

169

малого бизнеса на их территориях и рационального его взаимодей-

ствия с органами местной власти. Например, в Грызловском сель- ском поселении Долгоруковского муниципального района Липец- кой области успешно работают более сорока предпринимателей. В ближайших планах поселения – строительство своего мини- молокозавода, создание собственной торговой сети и стационар- ной базы отдыха266.

Если говорить о крупных городских округах, то здесь пока- зателен пример Белгорода. Уже более 15 лет Белгород является лауреатом Всероссийского конкурса «Самый благоустроенный город». Благоприятный социальный климат в Белгороде – это, прежде всего, результат стабильно развивающейся экономики го- рода, серьезный вклад в формирование которой вносит сфера по- требительского рынка. Помимо этого городские власти активно развивают внутренний и въездной туризм, в городе динамично развивается соответствующая инфраструктура: гостиничный биз- нес, сфера услуг и общественное питание. Кроме того, в Белгоро- де продолжается работа по формированию целостного архитек- турного облика – создаются зеленые зоны, объекты рекреации и другие общественные пространства. В 2013 году введены в экс- плуатацию международный аэропорт, радиотелевизионный пере- дающий центр, консультационно-диагностический центр детской областной больницы, 10 объектов техобслуживания, 24 админист- ративно-офисных здания, 42 объекта торговли, 2 рекреационные зоны, несколько детских садов, православные храмы и многое другое267. В 2013 году уверенную победу в конкурсе «Открытый муниципалитет» одержал Губкинский городской округ Белгород- ской области. В городском округе имеется вполне успешный опыт государственно-частного партнерства по реализации со- циально значимых проектов: ремонта объектов культуры, обра- зования, здравоохранения, приобретения для них оборудова- ния. Именно за счет государственно-частного партнерства уда- лось реализовать масштабный проект по созданию музея исто- рии Курской магнитной аномалии.268

266См. подробнее: Рощупкин Н. Стрелецкая сторона. Народ уполномочил жизнь менять // Липецкая газета. 2012. 29 июня. [Электронный ресурс] URL: http://www.lpgzt.ru (дата обращения: 22.04. 2013).

267См.: Боженов С.А. Белгород – вчера, сегодня, завтра // Практика муниципального управления. 2014.

№ 9. С. 30-35.

268См.подробнее: Кретов А.А. Мы поставили перед собой достаточно высокую планку // Практика муници- пального управления. 2014. № 6. С. 37-43.

170