Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

исполнительного органа государственной власти) на выдвижение инициативы об удалении главы муниципального образования в от- ставку и требование о необходимости учета его мнения при рас- смотрении инициативы депутатов представительного органа.

Эффективность практической реализация принципа само- стоятельности местного самоуправления неразрывно связана с осо- бенностями современного развития института сити-менеджмента.

Отношение к данному институту в научной литературе далеко не однозначно. Одни исследователи полагают, что причины столь ак- тивного внедрения в практику муниципального строительства мо- дели сити-менеджеров носят ярко выраженную политическую ок- раску, связанную с продолжением государственной «вертикали власти» на муниципальный уровень. Другие, наоборот, рассматри- вают данный институт как механизм деполитизации сферы мест- ного самоуправления229. В данной модели осуществления местного

самоуправления глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является председателем представитель- ного органа с правом решающего голоса. Исполнительно- распорядительным органом при этом руководит глава местной ад- министрации, назначаемый по контракту.

Особенность данной модели состоит в том, что избранный всем населением глава муниципального образования выступает, прежде всего, как местный политик, представляющий интересы населения муниципального образования. Руководство местной ад- министрации осуществляет профессиональный управляющий, на- нятый по контракту, заключенному по результатам конкурса230.

Рассматриваемая модель местного самоуправления заимст- вована отечественным законодателем из зарубежного опыта, од-

229См.: Костюков А. Н. Российская муниципально-правовая политика: монография. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 137; Кандрина Н. А. Модели организации муниципального управления: глава муниципального образования и сити-менеджер // Вестн. Алтайской академии экономики и права. 2011. Вып. 3 (21). С. 39– 43; Бегларян Г. М. Особенности правового статуса главы муниципального образования, замещающего должность главы местной администрации (на примере Челябинской области): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2012. С. 3–9 и др.

230Подробнее о тенденции и причинах распространения организационной модели «сити-менеджер» в различных регионах России см. например: Костюков А. Н. Российская муниципально-правовая политика. С. 138–140; Ма- зур А. Введение сити-менеджеров – симптом, а не причина. [Электронный ресурс] URL: http://tayga.info/details/2010/11/01/~100852; Проценко Н., Ольшанский К. Вирус сити-менеджмента // Эксперт- Юг. 2011. № 20–21. [Электронный ресурс] Интернет-портал. Электрон. дан. URL: http:// expert.ru/south/2011/21/virus-siti-menedzhmenta; Хурбатов С. Двуглавый тренд? // Новости Накануне.RU. 2010. 26

июня. выборах [Электронный ресурс] Интернет-портал. Электрон. дан. URL: URL: http://www.nakanune.ru /service/print.php? articles=4728; и др.

141

нако была значительно трансформирована в условиях российской действительности. Основную причину активного изменения орга- низационной модели местного самоуправления во многих круп- ных городах России большинство ученых усматривает в стремле- нии государства к дальнейшему укреплению властной «вертика- ли» в пользу центра, что продиктовано политической конъюнкту- рой. Кроме того, переход к сити-менеджменту в некоторых случа- ях является механизмом преодоления раскола местных элит, по этому пути пошли в свое время, например, Ставрополь и Элиста. В региональных центрах сити-менеджмент часто рассматривается

главами субъектов как возможность лучше контролировать город и его бюджет– случай Волгограда и Ставрополя. К тому же нельзя сбрасывать со счетов и человеческий фактор – наличие или отсут- ствие в городе ярких политиков: в отсутствие персоны, консоли- дирующей элиты, «техническая» фигура сити-менеджера может быть неплохим вариантом. Если в какой-то региональной столице у харизматичного мэра не найдется столь же сильного преемника, это вполне может стать предлогом для отмены прямых выбо- ров231. Однако повсеместное и необъективное внедрение модели «сити-менеджмента» во многом противоречит конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления и при на- ращивании темпов распространения таит в себе угрозу дискреди-

тации местного самоуправления как относительно обособленной от государства формы управления малыми пространствами. Это обуславливается рядом факторов.

Во-первых, в этой модели вновь допускается участие орга-

нов государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании органов местного самоуправления (ч. 5 и 11 ст.37 Федерального закона № 131-ФЗ). В частности, Федеральным за- коном от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ в ст. 37 Федерального закона 2003 года «Об общих принципах местного самоуправления в Рос- сийской Федерации» были внесены существенные изменения, влияющие на порядок назначения главы местной администрации, занимающего свою должность по контракту. Данные изменения

большинством специалистов в сфере местного самоуправления оцениваются скорее отрицательно, чем положительно. Новая ре-

231Проценко Н., Ольшанский К. Вирус сити-менеджмента // Эксперт-Юг. 2011. № 20–21.

142

дакция Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов кон- курсной комиссии назначается представительным органом соот- ветствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. И прежнее законодательное требование о том, чтобы в конкурсной комиссии по выдвижению кандидатуры на должность главы ад- министрации в муниципальном районе (городском округе), внут-

ригородском муниципальном образовании города федерального значения присутствовала одна треть членов, предложенных зако-

нодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица региона, во многом противоречило принципам самостоятельности местного само- управления и его относительной обособленности от органов госу- дарственной власти. Действующая же редакция этой нормы, уве-

личивающая представителей региональной власти в конкурсной комиссии до 50 % и предоставившая возможность их выдвижения

единолично высшим должностным лицам субъектов РФ без учета мнения регионального законодательного органа, вообще нивели- рует возможности местного сообщества и его представителей са- мостоятельно решать вопросы формирования местной админист- рации. Это серьезное дополнительное препятствие на пути фор- мирования эффективного, самодостаточного и ответственного ме- стного самоуправления в России. Данная норма, на наш взгляд, бесперспективна и должна быть исключена из Федерального за- кона № 131-ФЗ.

Во-вторых, степень ответственности такого главы местной администрации перед населением всегда будет ниже, чем у главы муниципального образования, который избирался непосредствен- но населением на муниципальных выборах. В модели «сити- менеджер» неприменимы, например, нормы ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ, регламентирующие порядок отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, что существенно

снижает демократический потенциал рычагов непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

143

Учитывая изложенное выше, считаем наиболее приемлемой для сохранения и укрепления отечественного местного самоуправ- ления модель управления, при которой глава муниципального обра- зования избирается населением и возглавляет местную администра- цию, сосредоточившись на исполнительно-распорядительных функ- циях. При этом работу представительного органа организует его председатель, избираемый из числа депутатов данного органа. Мо- дель организации муниципальной власти, в рамках которой глава муниципального образования осуществляет свои полномочия на не- постоянной основе, не соответствует природе и потребностям мест- ного самоуправления, поэтому должна быть упразднена. Связано это, в первую очередь, с тем, что глава муниципального образования выступает гарантом реализации принципа соблюдения прав и сво- бод человека и гражданина на территории муниципального образо- вания. Соответственно, если он реализует свои полномочия только в свободное от основной деятельности время либо находится в пря-

мой или косвенной зависимости от других органов и должностных лиц местного самоуправления, его функции как гаранта прав и сво- бод человека не будут выполняться в полной мере232.

Подводя итог сказанному выше, считаем, что полностью уп- разднять модель «сити-менеджер» не стоит. Она вполне может существовать в малых и средних городах. Но при осуществлении муниципально-правовой политики государства применительно к

этому аспекту необходимо учитывать уже накопившийся опыт (как положительный, так и отрицательный), имеющиеся наработ- ки, наиболее успешные примеры зарубежного муниципального строительства и экспертные мнения. Главной движущей силой

этой стороны муниципальной реформы должно стать стремление к системному укреплению организационной самостоятельности местного самоуправления и максимальному приближению это- го уровня власти непосредственно к населению.

В рамках настоящего параграфа исследовались наиболее острые проблемы, препятствующие успешной реализации конституционного принципа самостоятельности в организационной сфере местного са- моуправления. Резюмируя всё, что было сказано, отметим:

1.Эффективность реализации принципа самостоятельности

вданной сфере невозможна без обеспечения слаженной работы

232См.: Правдин Д. Г. Правовое регулирование взаимодействия представительного и исполнительно- распорядительного органов муниципального образования в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2012. С. 10.

144

всех органов и должностных лиц местного самоуправления, от- ветственного исполнения каждым из них своих функций в про- цессе управления муниципальным образованием.

2.Исходя из конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, представительные органы муниципаль-

ного района и городского округа с внутригородским делением должны избираться (а не формироваться) на основе прямого, равно- го, всеобщего избирательного права при тайном голосовании.

3.Внедрение элементов пропорциональной и смешанной си-

стем на муниципальных выборах малоэффективно для данного уровня власти. Мажоритарная избирательная система является наиболее удачной для муниципального уровня власти как наибо- лее приближенного к населению.

4.Из ч.5 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года

№131-ФЗ должна быть исключена норма, предусматривающая участие в конкурсной комиссии в муниципальном районе, город- ском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федераль-

ного значения представителей от органов государственной власти субъектов РФ.

5.Целесообразно исключить из ч. 1 и 4 ст. 741 Федерального закона №131-ФЗ правомочие высшего должностного лица субъ- екта Российской Федерации (руководителя высшего исполни- тельного органа государственной власти) на выдвижение инициа-

тивы об удалении главы муниципального образования в отставку и требование о необходимости учета его мнения при рассмотре- нии инициативы депутатов представительного органа.

6.Эффективность практической реализации принципа са-

мостоятельности местного самоуправления неразрывно связана с особенностями развития в местном самоуправлении институ- та сити-менеджмента. Применение модели «сити-менеджер» возможно лишь на уровне малых и средних городов, для регио- нальных столиц такой метод управления не вполне приемлем.

Главным в процессе реформирования организационной сферы местного самоуправления должны быть лишь интересы кон- кретного муниципального образования, его традиции и особен- ности.

145

3.2. Реализация принципа самостоятельности местного самоуправления в сфере компетенции

Принцип самостоятельности местного самоуправления в сфере компетенции раскрывает глубину содержания общего конституци-

онного принципа самостоятельности применительно к объему той публично-властной деятельности, которую призваны осуществлять данные органы. Между тем компетенционная основа местного са- моуправления изобилует множеством внутренних противоречий, взращенных как недостаточностью концептуально-теоретической проработанности этой сферы, так и проблемами практики муници- пального строительства. В силу этого принцип самостоятельности компетенционной основы местного самоуправления, к сожалению, все еще носит в большей степени декларативный характер и нужда- ется во всесторонней законодательной поддержке. Именно степень

совершенства законодательной регламентации предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления является одной из основополагающих предпосылок эффективного функционирования этого института публичной власти и его подлинной самостоятельно- сти в системе государства.

В идеале принцип самостоятельности местного самоуправления применительно к сфере компетенции, прежде всего, предполагает:

1.Соответствие законодательно закрепленных полномочий органов местного самоуправления в сфере компетенции тем фи- нансовым, материальным и организационно-управленческим ре- сурсам, которые необходимы для их эффективной реализации.

2.Защищенность органов местного самоуправления от неза-

конного вторжения в их компетенцию органов государственной власти или иных органов местного самоуправления.

3.Эффективное взаимодействие органов местного само- управления разного уровня между собой и с органами государст-

венной власти в целях координации деятельности по разрешению проблем, которые требуют внимания и участия не только местно- го самоуправления, но и государства.

Эффективной реализации принципа самостоятельности ме- стного самоуправления должны способствовать следующие на- правления муниципальной политики государства:

146

1.Четкий системный подход к законодательной регламента- ции основ компетенции местного самоуправления на федераль- ном уровне.

2.Научно обоснованное разграничение вопросов местного значения между городскими и сельскими поселениями, исходя из реальных возможностей данных поселений обеспечить реализа- цию этих вопросов собственными силами.

3.Прозрачность и единство терминологического аппарата законодательства, регулирующего муниципальные правоотноше- ния. Закрепление четких дефинитивных норм, отражающих сущ- ность таких правовых категорий, как, например, «вопросы мест- ного значения» и «полномочия органов местного самоуправле- ния» по их решению.

4.Приоритет важнейших вопросов жизнеобеспечения муни- ципальных образований над государственными полномочиями, передаваемыми на уровень местного самоуправления. Недопус- тимость увеличения объема государственных полномочий и како- го-либо воздействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации на органы местного самоуправления, при- носящего ущерб качеству реализации муниципальными образова- ниями собственной компетенции.

Федеральный закон № 131-ФЗ значительно изменил подход к правовому регулированию компетенции местного самоуправления, что положительно сказалось на развитии данного института публич- ной власти. Но, как показало время, этих мер оказалось недостаточно.

Большинство исследователей называют несколько наиболее се- рьезных недостатков существующего варианта правового регулиро- вания компетенции местного самоуправления. Острота и масштабы таких недостатков существенно снижают эффективность функцио- нирования местного самоуправления и ставят под сомнение его са- мостоятельность. К таким недостаткам следует отнести:

1) отсутствие четкой концепции развития местного само- управления Российской Федерации, отвечающей требованиям современности;

2) бессистемность законодательного закрепления вопро- сов местного значения;

147

3)отсутствие четко сформулированных принципов, на ос- нове которых выстроен действующий перечень вопросов мест- ного значения для каждого уровня поселений;

4)излишняя детализация некоторых вопросов местного значения, которая делает нормативные предписания слишком громоздкими и только усложняет их восприятие;

5)неточность терминологии, которая в итоге приводит к смешению в нормативных правовых актах таких категорий, как «вопросы местного значения» и «полномочия органов местного самоуправления» по их решению;

6)слишком большой объем государственных полномочий, переданных на уровень местного самоуправления, что приво-

дит к ухудшению его деятельности по решению собственных вопросов местного значения233.

Наиболее острой проблемой, стоящей сегодня перед мест-

ным самоуправлением и непосредственно влияющей на качество реализации принципа его самостоятельности, является проблема

несоответствия объема законодательно закрепленных полномочий органов местного самоуправления в сфере компетенции и финан- совых, материальных и организационно-управленческих ресурсов, необходимых для их эффективной реализации. Данная проблема актуальна для большинства российских муниципалитетов, но наиболее остро она чувствуется в сельских поселениях, главным образом, из-за недостаточного учета федеральным законодателем

специфики сельских поселений при определении их компетенции

ипринципов финансового обеспечения этого уровня самоуправ- ления. В некоторых сельских поселениях, к сожалению, все соб- ственные доходы сопоставимы с расходами на оплату труда ра- ботников местной администрации. Самым распространенным ме- тодом выравнивания такой ситуации в последние годы стало ук- рупнение сельских поселений, которое предусматривает «форми- рование единого экономического, политического и информацион- ного пространства на территории нескольких муниципальных об-

233См., например: Бабун Р. В. Итоги муниципальной реформы и проблемы развития местного само- управления в России // Городское управление. 2011. № 10. С. 68–74; Бялкина Т. М. Совершенствова- ние компетенции как условие модернизации местного самоуправления // Местное право. 2010. № 6. С. 11–18; Завьялов Д. Ю. Вопросы местного значения: методологический аспект // Бюджет. 2007. № 4. [Электронный ресурс] URL: http://bujet.ru/article/15152. php (дата обращения: 20.04.2013); и др.

148

разований»234. Как правило, более или менее полноценно реализо- вать свою компетенцию могут чуть более 3,5 тыс. поселений (преимущественно городских), расположенных, чаще всего, вбли- зи центров экономического роста, а сельские поселения (которых

внашей стране более 19 тыс.) в большинстве своем не готовы

осуществлять закрепленные за ними функции и, как следствие, являются бесперспективными с экономической точки зрения235.

Всвязи с этим представители государственной власти субъек-

тов Российской Федерации пытаются искать новые пути решения данных проблем и модифицировать управленческий процесс на ме- стах. Так, например, во многих регионах страны проблемы соци- ально-экономического развития села пытаются решить посредством возрождения и укрепления института сельских старост. Подобная тенденция обозначила себя в Алтайском крае, Ленинградской и Ярославской областях, где это практикуется пока только на уровне сельских населенных пунктов, не являющихся поселениями, что яв- ляется вполне оправданной и прогрессивной мерой. Между тем еще

в2012 году губернатор Ульяновской области Сергей Морозов на

одном из совещаний по развитию села выступил с предложением об упразднении «нежизненных» органов местного самоуправления сельских поселений, заменив их лишь деятельностью сельского ста- росты, работающего на общественных началах. Муниципальную власть как таковую, по его мнению, целесообразно сосредоточить

на районном уровне. Свою позицию он аргументировал, прежде всего, экономией средств236.

ВУльяновской области попытки реформирования управле-

ния на селе вылились в принятие достаточно спорного с точки зрения соответствия конституционным принципам местного са- моуправления Закона № 168-ОЗ от 6 октября 2011 г. «О сельских старостах», который регулирует деятельность сельского старосты

всельском населенном пункте237. В этом документе закреплена

234 Стрижкина И. В. Общероссийская тенденция укрупнения муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления // Научные ведомости Белгородского гос. ун-та. Серия: История. Политология. Экономика. Информатика. 2010. № 7. С. 45.

235См.: Выдрин И. В. Новые тенденции в территориальной организации местного самоуправления //

Рос. юстиция. 2012. № 5. С. 11–14.

236См.: Стенограмма Федерального совещания в г. Саратове по вопросу социального развития села 5 сентября 2012 г. // Местное самоуправление. 2012. 10 сент. № 34. С. 10–12.

237О сельских старостах: закон Ульяновской области от 06.10.2011 № 168-ЗО: в ред. Закона Ульяновской области от 28.06.2012 № 78-ЗО (с изм., внесенными Законом Ульяновской области от

149

весьма специфическая конструкция взаимоотношений сельского старосты непосредственно с губернатором области. В частности,

указанный Закон закрепляет за губернатором области право на принятие окончательного решения о назначении гражданина России на должность сельского старосты, руководствуясь пред- ложениями, принятыми на собраниях граждан. Кроме того, круг полномочий, прописанный в рассматриваемом Законе, говорит о

доминирующем влиянии региональных властей на деятельность сельского старосты, что делает его фактически представителем губернатора в сельском населенном пункте, грубо нарушая тем

самым конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Срок полномочий сельского старосты напря- мую зависит от срока полномочий конкретного губернатора Уль- яновской области. Создается впечатление, что цель губернатора в данном случае – не забота об усилении местного самоуправле- ния, а повышение управляемости территорий. Логичнее было бы сделать должность сельского старосты выборной (через сход или собрание граждан) и связать срок его полномочий с оценкой эф- фективности результатов деятельности местным населением.

Более удачен в этом отношении Закон Алтайского края от 7 июня 2012 г. № 45-ЗС «О старосте сельского населенного пунк- та»238, который предусматривает, что введение института старост,

правовой статус старосты и порядок учета мнения населения о его кандидатуре устанавливаются нормативным правовым актом представительного органа поселения. Закон Алтайского края ме-

нее детально регулирует правовой статус сельского старосты и механизмы его деятельности по сравнению с Законом Ульянов- ской области, но содержит более рациональные положения отно- сительно оплаты его труда, закрепляя, что староста, в соответст-

вии с нормативным правовым актом представительного органа поселения, может исполнять свои полномочия как на оплачивае- мой, так и на неоплачиваемой основе.

Несколько иной вариант совершенствования управленче- ского процесса на селе представлен в Областном законе Ленин- градской области от 20 ноября 2012 г. № 95-ОЗ «О содействии

23.12.2011 № 241-ЗО) // Ульяновская правда. 2013. 8 февр. № 115.

238Алтайская правда. 2012. 16 июня. № 165.

150