Судакова С.В. Монография. ВГАУ, 2015

менее 20 депутатов. Поскольку роль большинства политических партий в работе муниципалитетов пока мало ощутима, по мнению Д. А. Медведева, на низовом уровне необходимо создать условия для развития политической конкуренции, которая бы способство- вала укреплению доверия к партийной системе и повышению от- ветственности партий перед избирателями212.

Конечно, определенное рациональное зерно в данной точ- ке зрения есть. Партийное представительство в муниципалите- те, безусловно, содействует развитию и укреплению местных отделений политических партий, стимулирует их активнее за- рабатывать авторитет избирателей конкретными делами и раз- вивать на своей основе институты гражданского общества. Но одновременно с этим представительство партий на муници- пальном уровне чревато угрозой установления жесткой управ- ленческой «вертикали» и встраивания местного самоуправле- ния в систему государственной власти, ослабляя при этом от- ветственность избираемых депутатов перед населением. Такое положение дел в итоге может привести к полной утрате муни-

ципальной властью своей самостоятельности и дискредитации самоуправленческих начал, заложенных в основу местного са- моуправления. Еще А.И. Солженицын, выступая на Всероссий- ском совещании по местному самоуправлению в 1995 г., под- черкивал, что «создавая земства – или, кто упорствует, местное самоуправление, – надо помнить: они непременно должны быть внеполитические, внепартийные и вненациональные»213.

В соответствии с действующей редакцией ч. 3 и 3.1 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ, законом субъекта Российской

Федерации в соответствии с федеральным законодательством устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и поря- док их применения. В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муници- пального образования определяется та избирательная система,

которая применяется при проведении муниципальных выборов

212Об этом см. подробнее: Дмитрий Медведев внес в Государственную Думу проект федерального за- кона, предлагающий выборы в муниципальные образования по партийным спискам. [Электронный ресурс] Интернет-портал. Электрон. дан. URL: http://www.kremlin.ru/acts/9815 (дата обращения: 12.03.2013).

213Солженицын А. И. На возврате дыхания. С. 536.

131

вданном муниципальном образовании. Законом субъекта РФ в

соответствии с федеральным законодательством могут быть определены условия применения видов избирательных систем

вмуниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципаль- ного образования и других обстоятельств. Эти законоположе- ния носят более компромиссный характер в сравнении с пре- дыдущими. Редакция ч.3 и 3.1 ст. 23 от 20 марта 2011 года была менее удачной и породила не мало спорных ситуаций в практи-

ке проведения муниципальных выборов в различных регионах страны. Ярким и широко обсуждаемым примером этого стало Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 го- да № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера- ции» и части 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с

жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И. И. Болтушенко и Ю. А. Гурмана». В данном Постановлении Конституционный Суд РФ признал по- ложения Федерального закона № 131-ФЗ и Закона Челябинской области от 29 июня 2006 года № 36-ОЗ «О муниципальных выбо- рах в Челябинской области», допускающие применение на муни- ципальных выборах полностью пропорциональной системы, не соответствующими Конституции Российской Федерации «в той мере, в какой этими положениями… не исключается возможность применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выбо- рах в представительные органы сельских поселений с малочис- ленным населением и малым числом депутатов». Такое решение Конституционного Суда, естественно, встретило резкую критику как со стороны научного сообщества, так и со стороны юристов- практиков, поскольку проблема использования полностью про-

порциональной системы на выборах представительных органов

иных муниципальных образований Конституционным Судом прокомментирована не была214. Между тем в современной лите-

214См., например: Бородина К. К вопросу о правовом регулировании применения различных видов

132

ратуре представлен ряд веских аргументов, оспаривающих кон- ституционность данной законодательной новеллы. Так, по мне- нию большинства ученых, острую политическую напряженность может повлечь, например, ситуация, при которой в региональном представительном органе большинство принадлежит одной пар- тии, а в муниципальном – другой. Такой вариант развития собы- тий способен значительно дестабилизировать работу органов ме- стного самоуправления. Помимо этого, в современных условиях

интерес политических партий к местному уровню власти не слишком высок, поэтому введение партийного представительства в органы местного самоуправления сегодня преждевременно. Вы-

сокую активность политические партии проявляют в основном в периоды избирательных кампаний, когда, проводя различные предвыборные акции, они пытаются влиять на решение местных проблем. В межвыборный период активность партий в отношении местного самоуправления значительно снижается. Поэтому поли- тизация муниципального уровня власти за счет введения пропор- циональной системы выборов не сможет содействовать укрепле- нию муниципалитетов. Для решения местных проблем нужны не партийные программы, а грамотно построенное управление. Кро- ме того, осложнить ситуацию на политической арене местного самоуправления может разрастающийся конфликт интересов ме- жду политическими партиями, усугубляющийся отсутствием гра- фы «против всех». В результате этого оппозиционные партии бу- дут привлекать на свою сторону не только собственный электорат, но и «деструктивные» элементы, ранее голосовавшие «против всех», и, чтобы сохранить доверие избирателей, им придется только усиливать негативную риторику215.

Поэтому в 2012 году в целях исполнения вышерассмот- ренного постановления Конституционного Суда РФ был при- нят Федеральный закон от 16.10.2012 № 173-ФЗ «О внесении

избирательных систем на муниципальных выборах // Журнал о выборах. 2012. № 5. С. 32–35; Бялкина Т. М. Роль науки муниципального права в реализации прав граждан на местное самоуправление // Омбудсмен: государство и защита прав человека. 2012. № 1. С. 22–25; Васильев В. И. Законодатель- ное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах: обзорный ана- лиз // Журнал о выборах. 2010. № 4. С. 43–47; Любарев А. Е. О проблемах использования пропорцио- нальной избирательной системы на муниципальных выборах. С. 68–76; Миронов Н. Муниципальная избирательная реформа: готовы ли регионы к введению пропорциональной системы на местах? // Муниципальная власть. 2011. № 2. С. 14–20; и др.

215См.: Миронов Н. Муниципальная избирательная реформа. С. 14–20.

133

изменений в статью 35 Федерального закона «Об основных гаран- тиях избирательных прав и права на участие в референдуме граж- дан Российской Федерации» и статью 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который запретил использование про-

порциональной и смешанной систем в поселениях с численностью населения менее трех тысяч человек и имеющих представитель- ный орган с численностью менее 15 депутатов216.

Кроме того, в рамках избирательного процесса часто исполь-

зуются так называемые спойлерские технологии по размыванию голосования за те или иные партии с помощью названий, сходных до степени смешения с рядом партий, представленных в Государ- ственной Думе России и с целью создания информационного шу- ма, направленного против новых политических проектов. Несмот- ря на возросшую активность граждан, желающих на волонтерских условиях вести независимый контроль над выборами, законода-

тельство в большинстве регионов не предусматривает назначение наблюдателей от общественных объединений. Это право предос- тавляется в основном только партийным наблюдателям и зареги- стрированным кандидатам217. В контексте законодательных воз-

можностей применения на муниципальных выборах элементов пропорциональной и смешанной избирательных систем важное значение имеет актуализация проблемы привлечения к ответст- венности депутатов, выбранных по партийным спискам. Ведь в этом случае согласно отечественному законодательству у избира- телей отсутствует право на отзыв. Пункт 2.1 ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ не допускает применения данной санкции в си- туациях, когда все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образова- ния замещаются депутатами, избранными в составе списков кан- дидатов, выдвинутых избирательными объединениями. В итоге,

как отмечает Т. М. Бялкина, депутаты представительных органов ме- стного самоуправления, избранные на основании разных избиратель-

216См. подробнее: Избирательные системы, применяемые на муниципальных выборах [Электронный ресурс] Интернет-портал. Электрон. дан. URL: http://uik44.ru/materials/1/tema-2/10 (дата обращения: 19.11.2014).

217Подробнее об этом см.: Ассоциация «ГОЛОС» о результатах досрочного наблюдения хода избира- тельных кампаний выборов, назначенных на 14 октября 2012 г. (этап выдвижения и регистрации) // Местное самоуправление. 2012. № 38. С. 5–9.

134

ных систем, обладают различным правовым статусом. Нормальным такой вариант развития событий признать вряд ли возможно218.

Таким образом, на наш взгляд, идеи внедрения элементов про- порциональной и смешанной избирательных систем на муници- пальных выборах имеют под собой, прежде всего, политические ос- нования219. Поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а местное самоуправление

в целом признается относительно самостоятельным элементом в системе государства, участие в нем политических партий и стиму- лирование политической борьбы именно на этом уровне власти мо- жет отрицательно повлиять на степень эффективности решения ме- стных проблем. Мы солидарны с мнением тех ученых, которые счи- тают, что для муниципального уровня управления наиболее опти- мальной является мажоритарная избирательная система, поскольку органы местного самоуправления, с одной стороны, призваны на- лаживать более тесные связи с населением конкретной территории, а с другой – сосредотачивать свою деятельность на более эффектив- ном решении хозяйственных задач. В силу этого для избирателя в первую очередь важны не политические убеждения кандидата, а его репутация и личные качества220.

218См.: Бялкина Т. М. Организационные основы местного самоуправления: теория и современная рос- сийская практика // Вестник. 2012. № 2. С. 101.

219Следует отметить, что в результате социологического опроса, проведенного в январе 2012 г. в Ря- занской области исследовательской группой Центра социологических исследований факультета со- циологии и управления РГУ имени С. А. Есенина, были получены следующие данные: большинство

населения не знает и не задумывается над механизмом избрания депутатов представительного органа в своем муниципальном образовании; избиратели Рязанской области не считают целесообразным ис- пользование пропорциональной избирательной системы на местных выборах; население видит в пар-

тийных выборах ущемляющую их избирательные права систему и поддерживает ее использование лишь на выборах депутатов Государственной Думы; избиратели считают, что пропорциональная сис- тема выгодна только политическим партиям, а не избирателям. В связи с этим ученые полагают, что из-за общего недоверия избирателей к политической власти в России, а также упадка доверия населе- ния к избранным им депутатам активность участия населения в муниципальных выборах будет сни- жаться. Помимо этого, есть опасность, что представительная власть в муниципальных образованиях будет представлена одной политической партией (максимум двумя-тремя), что может привести к од- нопартийности в большинстве муниципалитетов Российской Федерации // Подробнее об этом см.: Шапошникова Е. А. Становление избирательной системы партийных списков в современной России (на примере муниципальных выборов в Рязанской области): автореф. дис. … канд. полит. наук. М., 2012. С. 29–30.

220См. подробнее, например: Васильев В. И. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах: обзорный анализ // Журнал о выборах. 2010. № 4. С. 43– 47; Котегова М. А. Пропорциональная избирательная система: российский и зарубежный опыт. М.: Юстицинформ, 2007. С. 85; Ее же. Пропорциональная избирательная система: российский и зарубеж- ный опыт: автореф. дис. … канд. полит. наук. М., 2007. С. 8–23; Шапошникова Е. А. Становление избирательной системы партийных списков в современной России. С. 25–26; и др.

135

Помимо представительного органа в структуре органов ме- стного самоуправления обязательно наличие главы муниципаль- ного образования – высшего должностного лица муниципального образования, которое, в соответствии с требованиями Федераль- ного закона № 131-ФЗ, уставом муниципального образования на- деляется собственными полномочиями по решению вопросов ме- стного значения. В современных условиях главы муниципальных образований играют ведущую роль в системе местного само- управления. Эти должностные лица не только выполняют ряд ключевых полномочий в осуществлении местного самоуправле- ния, но и персонифицируют муниципальную власть в целом. Ме- жду тем законодательство, регулирующее правовой статус главы муниципального образования в современной России, еще недос- таточно развито, что, несомненно, снижает эффективность прак- тической деятельности этих должностных лиц.

Основные особенности правового статуса главы муници- пального образования, по мнению Т. В. Слюсаренко, следую- щие:

1)совмещение в статусе одного властного субъекта при-

знаков единоличного муниципального органа и должностного лица;

2)глава муниципального образования является высшим выборным должностным лицом муниципального образования;

3)главу муниципального образования нельзя признать муниципальным служащим, так как его правовой статус имеет значительную специфику;

4)глава муниципального образования является самостоятель- ным муниципальным должностным лицом, обладающим отдельны-

ми правами юридического лица и осуществляющим публично- властные полномочия в интересах муниципального образования221.

Между тем, по мнению некоторых специалистов в облас- ти муниципального права, требование Федерального закона № 131-ФЗ об обязательном наличии в структуре органов местного

самоуправления главы муниципального образования как его

высшего должностного лица не вполне согласуется с нормами Кон-

ституции Российской Федерации и Европейской хартии местного

221Слюсаренко Т. В. Правовой статус главы муниципального образования в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. полит. наук. Челябинск, 2006. С. 11–13.

136

самоуправления. К противоречиям правового статуса этого должно- стного лица ученые относят:

–лишь относительную самодостаточность главы муниципаль- ного образования как должностного лица, поскольку, согласно нор- мам Федерального закона № 131-ФЗ, он в обязательном порядке ли- бо руководит деятельностью местной администрации, либо возглав- ляет представительный орган муниципального образования (а в не- которых случаях может вообще совмещать эти полномочия);

–наделение главы муниципального образования статусом органа местного самоуправления может рассматриваться в качестве некоего атавизма, перешедшего из ранее действовавшего Федераль- ного закона № 154-ФЗ, в котором предусматривалось совмещение в

одном должностном лице председателя представительного органа и главы местной администрации. Кроме того, стремление законодате-

ля к присвоению главе муниципального образования статуса органа местного самоуправления диссонирует с другими нормами Феде- рального закона № 131-ФЗ. Помимо многочисленных коллизий в компетенционных вопросах, всю продекларированную самостоя- тельность главы муниципального образования нивелирует законода-

тельное требование о ежегодной отчетности этого должностного

лица перед представительным органом с возможностью удаления его в отставку по решению последнего222.

На сегодняшний момент ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ

предусматривает особый порядок замещения гражданином должности главы муниципального образования. Глава муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представи- тельным органом муниципального образования из своего состава. В поселении, в котором полномочия представительного органа муни- ципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и ис-

полняет полномочия главы местной администрации; 2) в случае избрания на муниципальных выборах либо

входит в состав представительного органа муниципального об-

разования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муници-

222См.: Алешкова Н. П. Экспертный опрос журнала «Муниципальное право»: наиболее серьезные проблемы местного самоуправления. С. 6–7.

137

пального образования исполняет полномочия его председателя; 4) не может одновременно исполнять полномочия председа-

теля представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации223.

В целях исполнения подпункта «з» пункта 2 Указа Прези- дента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основ-

ных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительством Российской Федерации 31 августа 2012 г. в Государственную Думу был внесен проект № 133727-6 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные зако- нодательные акты в связи с расширением перечня выборных му- ниципальных должностей», который предусматривает, что заме-

щение должности главы муниципального образования возможно только путем избрания на прямых муниципальных выборах. Дан- ная инициатива в полной мере отвечает природе местного само- управления, и ее реализация могла бы прогрессивно повлиять на ход муниципальной реформы. При действующем ныне механизме избрания главы муниципального образования депутатами пред- ставительного органа из своего состава и последующим исполне- нием этим должностным лицом обязанностей председателя дан-

ного органа на непостоянной основе фактическим руководителем муниципалитета является глава местной администрации, рабо-

тающий по контракту и практически не подотчетный населению муниципального образования. Соответственно, в таких ситуациях глава муниципального образования фактически не является по- настоящему властной фигурой, реально влияющей на управленче- ский процесс224. Кроме того, существенно сдерживают темпы эф- фективного развития муниципального образования часто возни- кающие конфликты между главой муниципального образова- ния, возглавляющего представительный орган, и депутатами. Однако с августа 2012 года законодательная инициатива, преду- сматривающая прямые выборы глав муниципальных образований,

223Установленные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муници- пального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором в соответствии с уставом данного муници- пального образования предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, воз- главляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя предста- вительного органа муниципального образования.

224См.: Бялкина Т. М. Организационные основы местного самоуправления: теория и современная рос- сийская практика. С. 97.

138

так и не получила своего дальнейшего развития. А скорее, наобо- рот, современная муниципальная реформа пошла по пути посте- пенного «вытеснения» прямых муниципальных выборов с их за-

меной на косвенные квазиизбирательные процедуры и усиления роли государственной власти субъектов РФ в выборе организаци-

онной модели местного самоуправления на своих территориях (это касается и порядка избрания главы муниципального образо- вания).

Исходя из вышеизложенного, существующая законодатель- ная регламентация правового статуса главы муниципального об- разования нуждается во всестороннем совершенствовании. По- этому мы солидарны с теми учеными, которые предлагают ис- ключить из Федерального закона № 131-ФЗ нормы, позволяющие главе муниципального образования возглавлять представитель- ный орган. Целесообразно, чтобы глава муниципального образо- вания осуществлял исполнительно-распорядительные функции в управлении муниципалитетом, заключал межмуниципальные до- говоры и соглашения, а также представлял муниципальное обра- зование в отношениях с органами местного самоуправления дру- гих муниципальных образований, органами государственной вла- сти, гражданами и организациями225.

Противоречивые оценки в свете конституционного принци- па самостоятельности местного самоуправления получает введен- ная Федеральным законом от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ ст. 741 Феде- рального закона № 131-ФЗ, закрепляющая и регламентирующая процедуру удаления главы муниципального образования в отстав- ку. Научное сообщество, представители органов местного само-

управления и даже Конгресс местных и региональных властей Совета Европы выразили негативную оценку принятому варианту данной процедуры226. Критика этих законоположений основывает- ся на следующих аргументах: во-первых, анализ норм ст. 741 Феде- рального закона № 131-ФЗ показывает, что в данном случае про- изошло смешение ответственности перед населением и ответст- венности перед государством. Для разных видов ответственности

225См.: Алешкова Н. П. Экспертный опрос журнала «Муниципальное право». С. 7.

226См.: Маркварт Э. Советы с Запада // Новый компаньон. Пермь, 2010. № 44. [Электронный ресурс]

Интернет-портал. URL: http://www.nk.perm.ru/articles.php?newspaper_id=877&article_id=22354; Шуг-

рина Е. С. Совет Европы рекомендует отменить институт удаления глав муниципальных образований в отставку // Муниципальная служба. 2011. № 1. С. 2; и др.

139

должны быть разные основания, процедуры, санкции. Так, одним

из оснований ответственности является нецелевое расходование субвенций, выделенных на исполнение отдельных государствен- ных полномочий. Такое основание влечет ответственность перед государством, однако решение об удалении в отставку принимает- ся органом местного самоуправления, который не входит в систему органов государственной власти. С другой стороны, высшее долж- ностное лицо субъекта Российской Федерации – орган государст- венной власти – может инициировать удаление в отставку мэра за неисполнение полномочий по решению вопросов местного значе- ния, что должно составлять основание наступления ответственно- сти перед населением. Более того, нецелевое расходование госу- дарственных средств содержит в себе признаки преступления – уголовной ответственности227. Во-вторых, расширение пределов

государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, непосредственное влияние высшего должностно-

го лица субъекта Российской Федерации на кадровую политику в муниципальном образовании грубо противоречат как ст. 12, гл. 8 Конституции Российской Федерации, гарантирующим самостоя-

тельность и обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, так и ч. 1 ст. 7 Европейской хар- тии, утверждающей, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их мандата.

Кроме того, данная норма нарушает хрупкий баланс между представительной и исполнительной властями, предоставляя депу- татам (порой независимо от того, какую поддержку на выборах они сами получили) избавиться от неугодного им главы муниципаль- ного образования без всякого участия населения228.

Поэтому в целях минимизации негативных последствий, связанных с применением норм ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ, считаем целесообразным исключить из ч. 1 и 4 ст. 741 Федерального закона № 131-ФЗ правомочие высшего должностно- го лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего

227Шугрина Е. С. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика // Городское управление. 2009. № 9. С. 13–21. 228Мониторинг журнала «Муниципальное право» к юбилею принятия Федерального закона от 6 ок- тября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «Навстречу юбилею ФЗ-131. Худшие и лучшие нормы и поправки» // Муниципальное право. 2012. № 4. С. 93.

140