конкурентное право Бакалинская

281

прояву недобросовісної конкуренції як субсидований імпорт. Чим він загрожує?

Практичне завдання 3

На підставі норм чинного законодавства проаналізуйте процедури захисту національного товаровиробника від різних форм недобросовісної конкуренції у зовнішньоекономічної діяльності.

Тема 10

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ СУБЄКТІВ ПРИРОДНИХ МОНОПОЛІЙ

1. Поняття природної монополії .

2.Суб’єкти природних монополій, їх правовий статус

3.Державне регулювання діяльності суб’єктів природних монополій

4.Інструменти регулювання природних монополій

5.. Відповідальність суб’єктів природних монополій.

Ключові слова: природна монополія, державне регулювання природних монополій, Національні комісії з регулювання природних монополій, методи регулювання природних монополій

природні монополії, що прийшла з класичних західних підручників, пов'язана з наявністю економії від масштабу, що розуміється як зниження довгострокових середніх витрат з ростом обсягу випуску160.

«Оксфордський словник для ділового світу» визначає природну монополію як монополію, за якої мінімально ефективний масштаб виробництва більший чи дорівнює загальному попиту, як наприклад, у розподілі електроенергії. Більше того, монополії можуть існувати в результаті наявності бар'єру до вступу на ринок, урядових привілеїв чи обмеженої інформації161 .

Вважається, що природна монополія існує через комбінацію розміру ринку і характеристик галузевих витрат. Вона існує, коли ефект розміру в процесі виробництва товару є настільки великим, що відповідний ринок може

160 Белоусова Н.И., Васильєва Е.М., Лившиц В.Н. Реформирование естественньїх монополий в России: теоретический аспект // Зкономика и организация промьішленного производства. -1999.-№4.-С. 88.

161 Дахно 1.1. Антимонопольне право. Курс лекцій. - К.: Четверта хвиля, 1998. - С. 18.

281

282

обслуговуватися єдиною фірмою. Якби природний монополіст був поділений на три окремі фірми для досягнення конкуренції, результатом цього обов'язково було би збільшення загальних витрат виробництва тієї ж кількості товарів, що раніше вироблялися одною єдиною фірмою.

Економія за рахунок масштабів означає зменшення витрат на одиницю продукції (або на виробничу операцію чи функцію) у міру зростання абсолютного обсягу продукції за період. Наочними прикладами цього є регульовані галузі, зокрема, перевезення вантажів, залізниці тощо162.

На сьогодні питання регулювання діяльності суб'єктів господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та діяльності суб'єктів господарювання, що діють на суміжних ринках, визначено Конституцією України, Господарським кодексом України, Законами України «Про природні монополії», «Про захист економічної конкуренції», «Про ціни і ціноутворення», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», «Про телекомунікації», «Про електроенергетику», «Про житлово-комунальні послуги», «Про теплопостачання», «Про нафту і газ», «Про поштовий зв'язок», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про управління об'єктами державної власності» та іншими нормативно-правовими актами163.

По-перше, природна монополія - це особливий стан товарного ринку. Такий стан характеризується наступними економіко-правовими показниками164:

По-перше положення Закону «Про природні монополії» поширюються на виключні сфери господарювання165. Законодавчий орган виділив наступні галузі господарювання діяльність яких, відповідно до цього Закону регулюється у таких сферах суб'єктів природних монополій:

транспортування нафти і нафтопродуктів трубопроводами; транспортування природного і нафтового газу трубопроводами та його

розподіл; транспортування інших речовин трубопровідним транспортом;

передачі та розподілу електричної енергії; користування залізничними коліями, диспетчерськими службами,

вокзалами та іншими об'єктами інфраструктури, що забезпечують рух залізничного транспорту загального користування;

управління повітряним рухом;

162Портер Майкл Е. Стратегія конкуренції: Пер. з англ. - К.: Основи, 1998. - С. 30

163Про Концепцію вдосконалення державного регулювання природних монополій. Указ Президента

України від 27 вересня 2007 року № 921/2007

164Тотьев К.Ю. Конкурентное право. – М.: РДЛ. 2000 – С. 282-302

165Анохіна І.О. Правове регулювання діяльності субєктів природних монополій Автореф. Дис...канд. юр.наук: 12.00.04 – ДІЕПІ. –Д. 2005 – С. 5-6

282

283

централізованого водопостачання та водовідведення; централізованого постачання теплової енергії;

спеціалізованих послуг транспортних терміналів, портів, аеропортів за переліком, який визначається Кабінетом Міністрів України.

Ці сфери і визначають межі дії правового режиму регулювання природних монополій. В інших країнах проводиться ще більша диференціація у сферах природних монополій, що тягне і спеціальне правове регулювання. Так, в Німеччині природно-монопольні сфери розподіляються на первинні (залізничні мережі, лінії електропередач) і вторинні (кабелі) мережі. Із-за більшої суспільної значимості і істотного зіткнення публічних і приватних інтересів більш інтенсивному публічно-правовому регулюванню підпадають первинні мережі.

Задоволення попиту на даних ринках ефективніше при відсутності конкуренції (витрати виробництва на одиницю продукції суттєво знижуються із збільшенням обсягу виробництва).

Товари (послуги), які виробляються (надаються) суб’єктами природних монополій не можуть бути замінені у споживанні іншими товарами. Продукція суб’єктів природних монополій задовольняє дуже важливі потреби населення і при цьому є незамінною;

Попит на даному товарному ринку на товари (послуги), які виробляються (надаються) суб’єктами природних монополій менше залежать від зміни цін на цей товар, чим на інші види товарів (нееластичний попит).

Питання в тому, що з економічної точки зору природна монополія існує, коли ефект масштабу настільки великий, що одна фірма може задовольняти весь ринок, маючи більш низькі ціни витрат на одиницю продукції, чим мало б декілька конкуруючих фірм. Подібні умови мають місце в діяльності підприємств, які називають підприємствами спільного користування це електропостачання, зв’язок.

В цьому випадку ефект масштабу у виробництві і розподілі продукції настільки великий, що для отримання низьких витрат на одиницю продукції і низької ціни необхідна крупномасштабна діяльність. В подібній ситуації конкуренція є просто нерентабельною. Якщо б ринок був поділений між багатьма виробниками, ефект масштабу не був би досягнутий. Витрати на одиницю продукції були б високими і потрібні були б високі ціни для їх покриття.

По-друге, режим природної монополії є винятковим і є різновидом державного регулювання економіки, зумовленого публічним інтересом.

З економічної точки зору винятковість означає виведення окремих сфер господарювання із-під впливу суто ринкових, конкурентних механізмів саморегулювання, а з правової - в обґрунтованому обмеженні дії принципу

283

284

свободи економічної діяльності з метою реалізації і захисту публічних інтересів шляхом державного регулювання. Таке обмеження застосовується з використанням двох правових засобів державного регулювання ринкових відносин - заборон і позитивних обов’язків.

Тому встановлення відповідного монопольного режиму означає введення особливого стану в окремому секторі економіки, що неможливо уявити собі без економічних і юридичних підстав. Перелік суб'єктів природних монополій складається та ведеться Антимонопольним комітетом України відповідно до його повноважень.

У багатьох випадках сутність і особливості функціонування природних монополій пов’язані з мережевою організацією виробництва. Цілісна мережа, яка охоплює великі території й до того ж має диспетчерські служби, які володіють ситуацією й керують оперативним усуненням недоліків у роботі, коштує надто дорого. Тому утримання паралельних мереж веде до невиправданого зростання витрат на одиницю виробленої продукції. Ще проблематичніше створення нових мереж. Висока капіталомісткість будівництва трубопроводів, залізничних колій, портів, ліній зв’язку в поєднанні з досить тривалим терміном окупності зазнаних витрат, створює непереборні бар’єри для здійснення нових капіталовкладень. Тому ці сфери суспільного виробництва не дуже привабливі для окремих інвесторів. Більше того, окремим підприємцям це й не під силу. Тут потрібне поєднання капіталів багатьох суб’єктів господарювання, а оскільки бажаючих на такі малоприбуткові дії, як правило, не знаходиться, то цю функцію бере на себе держава. Вона змушена це робити тому, що природні монополії є переважно стратегічними об’єктами, від яких залежать не тільки комфортні умови життя населення і необхідні умови для розвитку виробничої сфери, а й безпека держави.

Водночас бути монополістом, а тим паче природним монополістом, дуже вигідно. Коли у споживача послуг немає вибору, він змушений платити будьяку ціну за потрібну йому послугу. Еластичність попиту у сфері природних монополій мінімальна. Тут споживач під тиском зміни цін практично не може переключитися на споживання іншої продукції, як це буває в інших галузях. Наприклад, зростання цін на авіаперевезення змушує багатьох споживачів користуватися іншими видами транспорту або зростання цін на окремі продукти харчування переорієнтовує на споживання іншої їжі. А підвищення тарифів на електроенергію навряд чи призведе до відмови від їх споживання, оскільки замінити електроенергію в побуті і у виробництві майже неможливо.

Поєднання всіх наведених чинників забезпечує природним монополіям досить вигідний режим існування. Вони мають такі економічні і юридичні переваги, які дозволяють нав’язувати свої, часто невигідні вимоги

284

285

контрагентам. Характерні порушення - завищення цін і тарифів, нав’язування умов договору невигідних споживачу, нав’язування непотрібних споживачу товарів, зниження якості продукції і якості обслуговування, встановлення бар’єрів доступу інших підприємців на потенційно конкурентні суміжні ринки тощо. Серед таких методів підприємницької поведінки природних монополістів, які дозволяють їм отримувати від споживачів максимальні прибутки, найбільш витончений - метод встановлення різного роду дискримінаційних цін.

Особливістю конкурентної політики у сфері природних монополій є перехід від відомчого регулювання до створення ефективної, прозорої, недискримінаційної системи регулювання природних монополій незалежними державними органами.

У сфері природних монополій конкуренція принципово неможлива. Але для ефективного функціонування економіки, забезпечення безпеки людям і навколишньому середовищу, досягнення балансу інтересів суб’єктів природних монополій і споживачів, захисту інтересів суміжних ринків необхідний регулюючий орган, який би зміг максимально ефективно виконувати функцію, яку виконує конкуренція на інших ринках.

Основні схеми регулювання природних монополій:

функції регулювання здійснює орган, основною задачею якого є захист конкуренції;

регулювання здійснює відомчий орган, якому крім цього держава передала право управління підприємствами;

регулювання здійснює незалежний державний орган.

Основним недоліком першої схеми регулювання є те, що спроба об’єднати дві зовсім різні функції - функції регулювання (економічного і технічного) з функцією контролю за дотриманням конкурентного законодавства приводить до конфлікту інтересів. Наділені регуляторними функціями антимонопольні органи стають разом з суб’єктами природних монополій безпосередніми учасниками певних економічних відносин і тому втрачають неупередженість у сфері контролю, в тому числі регулюючого органу, в даному випадку самого себе.

Друга схема базується на відомчих принципах і має ще більше недоліків. Основна проблема полягає в тому, що регулювання здійснюється відомствами, які одночасно є суб’єктами регулювання і органами, які управляють підприємствами, які діють як у сфері природних монополій, так і на суміжних ринках. Стараючись забезпечити ефективне функціонування певного ринку, відомчий регулюючий орган не може не пам’ятати про те, що він відповідає ще і за ефективне управління конкретними підприємствами, які діють на ринку. Тому використовуючи важелі впливу на весь ринок, регулюючий орган допомагає «своїм» підприємствам, що

285

286

призводить до дискримінації учасників ринку і неефективності всієї системи регулювання.

Найбільш раціональною є третя схема регулювання. Вана дозволяє звільнити конкурентне відомство від невластивих йому регуляторних функцій, дає можливість суттєво зосередити обмежені ресурси на вирішенні його головної задачі, а саме: захисту, підтримці і розвитку конкуренції166. Остаточне законодавче закріплення цієї схеми стало можливим після прийняття Закону України «Про природні монополії», який передбачає розвиток незалежних регулятивних органів; при цьому Антимонопольний комітет України зберігає довгострокову функцію контролю, захисту і розвитку конкуренції у сфері природних монополій.

Природна монополія - стан товарного ринку, при якому задоволення на цьому ринку є більш ефективним за умови відсутності конкуренції внаслідок технологічних особливостей виробництва, а товари (послуги), що виробляються суб’єктами природних монополій, не можуть бути замінені у споживанні іншими товарами (послугами), у зв’язку з чим попит на цьому товарному ринку менше залежить від зміни цін на ці товари (послуги).

Природна монополія - це особливий стан ринків, які мають дві характерні ознаки. Перша пов’язана з технологією і транспортуванням товарів, для яких створення і діяльність паралельних структур неефективне: задоволення попиту в умовах монополії ефективніше, ніж в умовах конкуренції. Друга ознака пов’язана з особливостями попиту. Продукція природних монополій задовольняє життєво необхідні потреби населення й підприємців і, як правило, не може бути замінена товарами інших галузей економіки. Природна монополія існує там, де ефект масштабу виробництва настільки великий, що одна фірма може забезпечувати ринок, маючи при цьому нижчі витрати на виробництво, ніж якби тут працювало кілька конкуруючих фірм. Це має місце, зокрема, в електро-, водо-, тепло-, газопостачанні, окремих сферах транспорту і зв’язку. Наявність більше ніж одного суб’єкта господарювання тут, як правило, призводить до зниження ефективності суспільного виробництва. Конкуренція в цій ситуації просто нерентабельна.

Відсутність дієвих конкурентних механізмів і загроза зловживання економічною владою суб’єктів таких монополій заставляє державу створювати спеціальну систему регулювання в галузі природних монополій. Господарський кодекс України та Закон України «Про природні монополії» формулюють легальне визначення цього поняття.

166 Анохіна І.О. Правове регулювання діяльності субєктів природних монополій Дис...канд. юр.наук: 12.00.04 – ДІЕПІ. –Д. 2005. – С. 27. Губрієнко Олена Миколаївна Організаційно-правові засади державного управління в галузі електроенергетики в Україні Автореф диссертации: 12.00.07 – Національна академія держ. податкової служби України. - Ірпінь, 2006. – С. 11-15

286

287

Згідно з ч.І ст.28 Господарського кодексу України стан товарного ринку, за якого задоволення попиту на цьому ринку є більш ефективним за умови відсутності конкуренції внаслідок технологічних особливостей виробництва (у зв'язку з істотним зменшенням витрат виробництва на одиницю продукції в міру збільшення обсягів виробництва), а товари (послуги), що виробляються суб'єктами господарювання, не можуть бути замінені в споживанні іншими, у зв'язку з чим попит на цьому товарному ринку менше залежить від зміни цін на ці товари, ніж попит на інші товари (послуги), - вважається природною монополією.

Подібне визначення природної монополії надане в ст. 1 Закону України „Про природні монополії" (далі - Закон). Порівнюючи зазначені визначення, слід вказати, що в Законі зазначено більш точно - не «суб'єкти господарювання», а «суб'єкти природних монополій». Це підкреслює той факт, що мова йде про суб'єктів господарювання, які діють на ринку природної монополії.

Разом з тим, варто враховувати, що природна монополія є різновидом (видом) монополії. У законодавстві України відсутнє легальне визначення поняття «монополія», до чого слід віднестись критично, оскільки важко визначати видове поняття («природна монополія»), якщо родове поняття («монополія») не визначене.

Антимонопольний комітет України відзначає, що об'єктивно існує група ринків, які мають у значній кількості випадків ключове, системоутворююче значення для національної економіки, але за своєю природою не можуть бути демонополізовані. Йдеться про ринки природних монополій (транспортування нафти і газу трубопроводами, передача та розподіл електроенергії, користування залізничними коліями та об'єктами інфраструктури, що забезпечують рух залізничного транспорту загального користування, зв'язок загального користування, централізоване водота теплопостачання, централізоване водовідведення та деякі інші)167.

Основну частину монополізованих товарних ринків в Україні всі останні роки складали ринки, монополізація яких обумовлена переважно природними чинниками (включаючи загальноекономічні). Наприклад, у 2006 р. вони

складали 53,3 відсотка загальної кількості монополізованих товарних ринків168.

Станом на 01.11.2008 року в Україні налічується 11 суб’єктів природних монополій, що діють на 12 ринках. Територіальними відділеннями Комітету

167 Антимонопольний комітет України. Річний звіт. - К., 2007. - С. 4. 168 Тамож

287

288

затверджено переліки суб’єктів природних монополій у складі 1636 суб’єктів господарювання, які діють на 2377 регіональних ринках169

Отже, природна монополія - це специфічний різновид монопольного ринку, на якому той або інший вид діяльності здійснюють один або обмежена кількість суб'єктів, які мають на це виключне право.

Особливість природної монополії в порівнянні, наприклад, зі штучною монополією, - у тому, що таке виключне право суб'єкта господарювання виникає не в результаті його конкурентної боротьби, а унаслідок визнання державою неефективності конкуренції на даному ринку. Власне кажучи, виключне право є результатом усунення і недопущення державою конкуренції на певному ринку.

Тому було б вірніше вказувати, що природна монополія - це не стан товарного ринку, а різновид монопольного типу ринку.

Уст.2 Закону України „Про природні монополії" визначена сфера його застосування - дія цього Закону поширюється на відносини, що виникають на товарних ринках України, які перебувають у стані природної монополії, та на суміжних ринках за участю суб'єктів природних монополій. Передбачене цим Законом регулювання діяльності суб'єктів природних монополій не застосовується в сферах, що не належать до природних монополій, якщо інше не встановлено законами України.

Усферу дії Закону включаються не тільки ринки природних монополій, а

йсуміжні ринки. У Законі „Про природні монополії" суміжний ринок визначений як товарний ринок, що не перебуває в стані природної монополії, для суб'єктів якого реалізація вироблених товарів або використання товарів інших суб'єктів господарювання неможливе без безпосереднього використання товарів, що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій (ч.1

ст.1).

На відміну від ринків природних монополій, де природною є відсутність конкуренції, на суміжних ринках природними мають бути конкурентні відносини. Наприклад, на ринках надання послуг із перевезення вантажів і пасажирів, що є суміжними зі сферою природної монополії, можуть розвиватися два види конкуренції: конкуренція між різними видами транспорту і конкуренція між підприємствами в межах однієї галузі транспорту.

Світовий досвід показує, що на ринках, суміжних з ринками природної монополії в галузі залізничного транспорту, може ефективно розвиватися конкуренція. Наявність конкурентів на ринках перевезень, здійснюваних залізничним транспортом, може бути достатньою умовою, аби обмежити сферу державного регулювання чи навіть повністю виключити необхідність такого

169 Інформація про діяльність Антимонопольного комітету України в січні-жовтні 2008 року.- К.: 2008.-

5с.

288

289

регулювання. Проте за наявності на ринку лише двох чи трьох конкурентів можлива загроза антиконкурентних погоджених дій між ними, зокрема, у вигляді встановлення таких цін на ринках вантажних перевезень, які було б неможливо встановити в разі існування конкуренції.170

2. Суб’єкти природних монополій, їх правовий статус. Згідно з ч.2

ст.28 Господарського кодексу України суб'єктами природної монополії можуть бути суб'єкти господарювання будь-якої форми власності (монопольні утворення), які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває в стані природної монополії.

Правовий статус суб'єктів природних монополій пов'язаний з їхнім виключним станом на ринку.

Абсолютний характер прав суб'єктів природних монополій обумовлений тим, що їм у відповідних правовідносинах протистоїть невизначене коло суб'єктів господарювання, зобов'язаних утримуватися від здійснення певних видів господарської діяльності.

З огляду на легальне визначення, суб'єктів природної монополії варто вважати специфічним різновидом суб'єктів господарювання і видом монопольних утворень.

Слід зазначити, що в законодавстві ЄС використовується поняття «служби загального економічного значення», у яке включаються ті підприємства, що є суб'єктами таких ринків, стан яких відповідно до Закону України "Про природні монополії" визначається як природна монополія.

Згідно зі ст.5 Закону перелік суб'єктів природних монополій складається та ведеться Антимонопольним комітетом України відповідно до його повноважень.

Суб'єкти природних монополій, стосовно яких здійснюється державне регулювання, включаються у відповідний перелік. Отже, практично з'ясувати, які підприємства визнані суб'єктами природних монополій, можна з переліків, що складаються Антимонопольним Комітетом України щодо загальнодержавного ринку та його територіальних відділень щодо регіональних ринків171.

Отже, суб'єкти природних монополій є учасниками двох груп відносин:

1)відносини між суб'єктами природних монополій і споживачами;

2)відносини між суб'єктами природних монополій і органами державного регулювання їхньої діяльності.

Обидві ці групи відносин регулюються законодавством про природні монополії.

170 Вощилко В. Залізна логіка галузі // Конкуренція. Вісник Антимоно-польного комітету України. - 2003.

289

290

Згідно з ч.1 ст.10 Закону суб'єкти природних монополій зобов'язані:

дотримуватися встановленого порядку ціноутворення, стандартів і показників безпеки та якості товару, а також інших умов та правил здійснення підприємницької діяльності, визначених у ліцензіях на здійснення підприємницької діяльності в сферах природних монополій та на суміжних ринках;

вести окремий бухгалтерський облік за кожним видом діяльності, що підлягає ліцензуванню;

забезпечувати на недискримінаційних умовах реалізацію вироблених ними товарів споживачам, а також не чинити перешкод для реалізації угод між виробниками, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, та споживачами;

надавати органам, які регулюють їх діяльність, документи та інформацію, необхідні для виконання цими органами своїх повноважень, в обсягах та в строки, установлені відповідними органами;

забезпечувати посадовим особам органів, які регулюють їх діяльність, доступ до документів та інформації, необхідних для здійснення цими органами своїх повноважень, а також до об'єктів, устаткування та земельних ділянок, що є у їх власності або в користуванні.

Суб'єкти природних монополій функціонують у різноманітних організаційно-правових формах, наприклад, «Укрпошта», «Національна енергетична компанія «Укренерго» — державні підприємства, підприємства водопостачання та водовідведення, обласні «Водоканали» є комунальними, «Укрнафта», «Укртелеком» — відкриті акціонерні товариства. Деякі суб'єкти природних монополій були приватизовані. Але переважна більшість суб'єктів

природних монополій перебуває в державній власності — «Укрзалізниця», ДП «Аерорух»172.

3. Державне регулювання діяльності суб’єктів природних монополій

Природні монополії через їхню специфіку вимагають особливих форм державного регулювання, особливого правового режиму регулювання і контролю за діяльністю суб'єктів, що функціонують на таких ринках.

Необхідними структурними елементами державного регулювання діяльності суб'єктів природних монополій є:

встановлення сфер (меж) дії режиму природних монополій, а також правового статусу суб'єктів господарювання, що функціонують у сферах природних монополій;

визначення правового статусу державних органів, які регулюють діяльність суб’єктів природних монополій;

172 pravoznavec.com.ua/books/312/24029/14/ - 57

290