конкурентное право Бакалинская

231

асортиментом товарів, обсягом їх реалізації чи закупівель або за колом споживачів чи за іншими ознаками з метою їх монополізації, усунення з ринку або обмеження доступу на нього продавців, покупців, інших підприємців тягне за собою накладення штрафу на керівників (розпорядників кредитів) підприємств, об'єднань, господарських товариств у розмірі до 15 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а на осіб, які займаються підприємницькою діяльністю, - до 30 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Дискримінація підприємців органами влади і управління у вигляді заборони створення нових підприємств, а також встановлення обмежень на здійснення окремих видів діяльності примушування підприємців до вступу в об'єднання, а також до пріоритетного укладання договорів, першочергової поставки товарів певному колу споживачів, прийняття рішень про централізований розподіл товарів, що призводить до монопольного становища на ринку, встановлення заборони на реалізацію товарів з одного регіону в інший, надання окремим підприємцям податкових та інших пільг, які ставлять їх у привілейоване становище, що призводить до монополізації ринку, обмеження прав підприємців, встановлення заборон чи обмежень відносно окремих підприємців тягнуть за собою накладення штрафу у розмірі до 15 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Неподання, несвоєчасне подання, або подання завідомо недостовірної інформації органам Антимонопольного комітету України тягне за собою накладення штрафу у розмірі до 7 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а на осіб, які займаються підприємницькою діяльністю - до 20 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Якщо посадові особи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, і керівники (розпорядники кредитів) підприємств ухиляються від виконання рішень органів Антимонопольного комітету України вони караються штрафом до 6 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Особи, які займаються підприємницькою діяльністю несуть відповідальність у розмірі до 16 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Зазначеним Кодексом (стаття 255) надано права уповноваженим посадовим особам органів Антимонопольного комітету України складати протоколи про адміністративні правопорушення, визначені статтями 164- 3,166-1,166-2,166-3,166-4. Водночас справи про такі порушення посадові особи Комітету розглядати не можуть. Ці протоколи подаються до суду. Але об'єктивні обставини, що складаються при проходженні цих протоколів, часто унеможливлюють ефективне вирішення питань.

З метою удосконалення практики застосування адміністративної відповідальності за порушення конкурентного законодавства Комітетом у 1999

231

232

р. був підготовлений проект змін до Кодексу, яким запропоновано надати можливість посадовим особам Комітету не тільки складати протоколи про адміністративні правопорушення, але й розглядати відповідні справи та накладати адміністративні стягнення. Цей проект 16 листопада 2000 р. було прийнято Верховною Радою України у першому читанні. Паралельно до Закону України "Про Антимонопольний комітет України" внесено зміни, якими надано право державному уповноваженому Антимонопольного комітету України та голові територіального відділення не тільки складати протоколи про адміністративні правопорушення, але й розглядати відповідні справи та накладати адміністративні стягнення за порушення конкурентногозаконодавства. (Це положення набере чинності з дня внесення відповідних змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, які ще не внесено).

Проте в редакції Кодексу, затвердженій 5 квітня 2001 p., Антимонопольний комітет так і не було включено до складу органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, як це передбачалося проектом. Після цього Комітет знову подав відповідні пропозиції для внесення змін до Кодексу, але до їх прийняття процедура накладення адміністративних стягнень поки що передбачає лише складення державним уповноваженим Антимонопольного комітету або головою територіального відділення відповідних протоколів і надсилання їх органам, які уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення.

Відповідно до статті 221 Кодексу, справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтями 164-3, 166-1, 166-2, 166-3, 166-4, розглядають судді районних (міських) судів. Отже, протоколи, складені посадовими особами Антимонопольного комітету України, надсилаються до відповідного суду. Важливо тільки стежити за тим, щоб не прострочити час, протягом якого може накладатися зазначена санкція. Згідно зі статтею 38 Кодексу адміністративне стягнення може бути накладене не пізніше 2 місяців з дня вчинення порушення, а при триваючому порушенні - 2 місяців з дня його виявлення. Слід зазначити, що органи Антимонопольного комітету України з метою всебічного з'ясування обставин справи зобов'язані досліджувати регіональні та загальнодержавні ринки, одержувати від сторін письмові та усні пояснення, складати подання з попередніми висновками і виносити їх на розгляд органів чи посадових осіб, яким підвідомча справа. В окремих випадках для з'ясування обставин, що мають значення для справи і вимагають спеціальних знань, провадиться експертиза. Усі ці заходи, як правило,

232

233

неможливо здійснити за два місяці, встановлені Кодексом для підготовки прийняття рішення150.

У результаті адміністративні санкції накладаються судами вкрай рідко порівняно з кількістю виявлених порушень. Навіть у тих випадках, коли органами Антимонопольного комітету України протоколи до суду надсилалися своєчасно, іноді термін притягнення до відповідальності минав у зв'язку із з'ясуванням у судах обставин, що мали важливе значення для вирішення питання. І якщо в кінцевому підсумку підтверджувалася наявність підстав для притягнення до адміністративної відповідальності, то суд уже не міг нічого зробити.

Крім встановлення терміну давності можливість накладення адміністративного стягнення ускладнюється ще й тим, що статтею 17 Кодексу передбачене звільнення від відповідальності, якщо порушення було скоєно в стані крайньої необхідності, необхідної оборони або порушник був у стані неосудності чи не підлягав адміністративній відповідальності. Наведене доповнюється також можливістю звільнення від адміністративної відповідальності при малозначущості правопорушення (стаття 22 Кодексу). За таких умов орган, уповноважений вирішувати справу, може звільнити порушника від адміністративної відповідальності і обмежитися усним зауваженням. Усе це практично зводить нанівець намагання працівників Комітету якнайшвидше обґрунтувати порушення і скласти протокол, не виходячи за межі терміну давності.

За 9 місяців 2008 року органами Комітет було складено та надіслано на розгляд судів 5 протоколів про адміністративні правопорушення – порушення законодавства про захист економічної конкуренції (за аналогічний період 2007 року – 14 протоколів)151.

Кримінальна відповідальність. У нинішній редакції Кримінального кодексу України є кілька статей щодо покарання за порушення конкурентного законодавства. Це статті:

228 - " Примушування до антиконкурентних узгоджених дій "; Примушування до антиконкурентних узгоджених дій, які заборонені

законом про захист економічної конкуренції, шляхом насильства чи заподіяння матеріальної шкоди або погрози застосування насильства чи заподіяння такої шкоди карається позбавленням волі на строк від трьох до семи років. Ті самі дії, вчинені організованою групою або особою, раніше

150 Ефективність державного управління. Практикум. Випуск 2. Конкурентна політика. За загальною редакцією І. Розпутенка. К.І.С. Київ 2003.- 253 с.

151 Інформація про діяльність Антимонопольного комітету України в січні-жовтні 2008 року.- К.: 2008.-

5с.

233

234

судимою за злочин, передбачений цією статтею, караються позбавленням волі на строк від семи до дванадцяти років.

Статтею 38 Кодексу України про адміністративні правопорушення визначено, що в разі відмови у порушенні або закритті кримінальної справи, але за наявності в діях порушника ознак адміністративного правопорушення не пізніше як через місяць з дня прийняття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи або про її закриття на звинуваченого може бути накладене адміністративне стягнення.

Протягом січня-жовтня 2008 року органами Комітету подано до правоохоронних органів 17 матеріалів щодо ознак злочину (за аналогічний період 2007 року – 39 відповідних матеріалів)152.

Відшкодування шкоди. Санкції компенсаційного характеру виконують функцію відновлення майнової бази потерпілого за рахунок правопорушника.

Вони реалізуються шляхом відшкодування збитків, заподіяних внаслідок зловживання монопольним становищем (стаття 55 Закону). Відшкодування збитків – одна із форм відповідальності за порушення конкурентного законодавства. Склад та поняття збитків стаття 55 Закону не розкриває. Тому, при вирішенні питань, пов’язаних із заподіянням шкоди в результаті порушення законодавства про захист економічної конкуренції слід керуватись нормами Цивільного кодексу України.

Крім наведених видів відповідальності, які є обов'язковим етапом в процедурі розслідування та припинення порушень, слід назвати і відшкодування шкоди, яка здійснюється в судовому порядку але за ініціативою постраждалої особи. Законом України "Про захист економічної конкуренції" визначено, що особи, яким заподіяно шкоду внаслідок порушення конкурентного законодавства можуть звернутися до суду, господарського суду із заявою про її відшкодування.

А от відшкодування шкоди постраждалому це справа цілком добровільна. Постраждалий сам вирішує чи доцільно йому звертатись до суду з цією метою. З урахуванням всіх обставин справи та платоспроможності порушника суд визначає можливу компенсацію завданої ним шкоди. Тобто рівень відшкодування в принципі може бути різним в залежності від ситуації, що складається в процесі судового розгляду. Але при цьому статтею 55 визначено, що за порушення, які визначені пунктами 1, 2, 5, 10, 12. 18, 19 статті 50 збитки відшкодовуються у подвійному розмірі. Тобто якщо шкода була нанесена в результаті:

антиконкурентних узгоджених дій; зловживання монопольним становищем;

152 Тамож.

234

235

здійснення без дозволу узгоджених дій, які можуть бути дозволені згідно зі ст.10;

недотримання умов, передбачених пунктом 2 частини 3 статті 22; концентрації, здійсненої без згоди органів Антимонопольного комітету; обмеження підприємця за звернення до Антимонопольного комітету; невиконання учасниками концентрації вимог і зобов'язань, якими було

обумовлене рішення про надання дозволу - то потерпіла особа має право отримати суму вдвічі більшу, ніж вона втратила в результаті нанесеної їй шкоди.

Подвійне відшкодування збитків є принципово новою вимогою закону. Раніше в Законі "Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності" такої жорсткої вимоги не було. Збитки відшкодувались у порядку, передбаченому цивільним законодавством, тобто визначались суддею з урахуванням всього спектру обставин справи.

У непоодиноких випадках порушники конкурентного законодавства відшкодовують потерпілим збитки без розгляду судами відповідних позовів. Зрозуміло, що це відбувається не з їх власної ініціативи, а за активного сприяння фахівців Антимонопольного комітету. Розуміючи всю безперспективність спростування факту порушення, порушник не хоче втягуватись у судову тяганину і тому погоджується сплатити санкції добровільно. Найчастіше це має місце за результатами розгляду справ про зловживання монопольним становищем на ринках житлово-комунальних послуг. Типовою тут є ситуація, коли порушник замість того, щоб повертати переплачені споживачем кошти певний період надає свої послуги безоплатно, тобто сума боргу перед споживачем зараховується у рахунок майбутніх його платежів.

Сума відшкодованої шкоди за 9 місяців 2008 року склала 6935,35 тис. грн. ( за аналогічний період 2007 року - 46326, 97 тис. грн.153.

Скасування державної реєстрації. Для випадків концентрації можна назвати ще один специфічний вид санкцій - скасування державної реєстрації. Якщо концентрація призвела чи може призвести до монополізації або суттєвого обмеження конкуренції на ринку, орган Антимонопольний комітет України відповідно до "Положення про порядок подання заяв до Антимонопольний комітет України про попереднє отримання дозволу на концентрацію суб'єктів господарювання" може звернутися до суду із заявою про визнання недійсними актів про створення суб'єкта господарювання та про скасування його державної реєстрації. У деяких випадках скасування

153 Тамож.

235

236

реєстрації є відчутнішою проблемою для підприємців, ніж будь-які штрафи та інші санкції.

Доречно зазначити, що Антимонопольний комітет України має право вносити до органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування обов’язкові для розгляду подання щодо анулювання ліцензій, припинення операцій, пов'язаних з зовнішньоекономічною діяльністю суб'єктів господарювання. Крім застосування штрафних санкцій до порушників конкурентного законодавства Закон України «Про захист економічної конкуренції» передбачає можливість застосування Антимонопольним комітетом України цілої низки специфічних додаткових заходів примусу в сфері економічної конкуренції, які на нашу думку мають адміністративний характер: застосовуються спеціально уповноваженими органами - Антимонопольним комітетом України та його територіальними відділеннями, спеціально уповноваженими особами цих органів, застосовуються в позасудовому порядку з метою забезпечення ефективного захисту

економічної конкуренції та стабільного функціонування економічної системи України.154

До заходів адміністративної примусу в сфері економічної конкуренції можна віднести: примусовий поділ суб’єкта господарювання, що займає монопольне (домінуюче) становище на ринку; зобов’язання органу влади, органу місцевого самоврядування, органу адміністративно-господарського управління і контролю скасувати або змінити прийняте ним рішення чи розірвати угоди, визнані антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління і контролю; блокування цінних паперів; скасування дозволу на узгоджені дії у разі неправомірного використання суб’єктом господарювання ринкового становища; вилучення товарів з неправомірно використаним позначенням та копій виробів іншого господарюючого суб’єкта (підприємця), спростування неправдивих, неточних або неповних відомостей, оприлюднення відповідачем за власні кошти офіційної інформації Антимонопольного комітету України чи його територіального відділення стосовно рішення, прийнятого у справі про порушення, в тому числі опублікування рішень в повному обсязі (за вилученням інформації з обмеженим доступом, а також визначеної відповідним державним уповноваженим, головою територіального відділення інформації, розголошення якої може завдати шкоди інтересам інших осіб, які брали участь у справі), у строк і спосіб, визначений цим рішенням або законодавством та ін.

154 Бакалінська О.О. Проблеми адміністративної відповідальності у сфері економічної конкуренції // Вісник прокуратури . 2002. № 4. – С.48-54.

236

237

Примусовий поділ монопольних утворень. Певною мірою санкцією можна вважати примусовий поділ суб'єкта господарювання, що займає монопольне (домінуюче) становище. При цьому доцільно розрізняти поняття "примусовий поділ" і "поділ монополіста у процесі демонополізації". Якщо примусовий поділ здійснюється лише у випадку зловживань монопольним становищем, то поділ у процесі демонополізації має на меті поліпшити стан монополізованих ринків і може здійснюватися за рішенням відповідних органів.

Якщо поділ суб'єкта господарювання здійснюється для припинення зловживань монопольним становищем, то необхідними етапами в процедурі його проведення є підтвердження факту наявності монопольного становища і факту наявності систематичних порушень конкурентного законодавства. З цією метою при виявленні ознак порушень проводиться ретельне розслідування, з'ясовуються всі обставини справи і, якщо підтверджується монопольне становище та є вагомі підтвердження порушень, приймається рішення про примусовий поділ. При цьому законом визначено, що примусовий поділ не може бути застосований у разі неможливості організаційного або територіального відокремлення підприємств, структурних підрозділів чи структурних одиниць, а також за наявності тісного технологічного зв'язку структурних підрозділів. Ці винятки із закону характеризуються певною невизначеністю, що може суттєво ускладнювати застосування процедури примусового поділу на практиці155.

Специфічним заходом адміністративного примусу в сфері економічної конкуренції є примусовий поділ суб’єкта господарювання, що займає монопольне становище на ринку.

Варто зауважити, що примусовий поділ як захід відповідальності лише у тому випадку, коли монопольний суб’єкт зловживає монопольним становищем на ринку, тобто примусовий поділ монополіста є додатковим заходом примусу, що застосовується до порушників законодавства про захист економічної конкуренції. Законом України «Про захист економічної конкуренції» визначаються також випадки, за яких застосування такого примусового заходу як примусовий поділ неможливо при: а/ неможливості організаційного або територіального відокремлення підприємств, структурних підрозділів чи структурних одиниць; б/ наявності тісного технологічного зв’язку підприємств, структурних підрозділів чи структурних одиниць (якщо обсяг продукції, яка вживається суб’єктом господарювання, перевищує тридцять відсотків валового обсягу продукції підприємства, структурного підрозділу чи структурної одиниці). Форма та порядок здійснення

155 Лук’якець Д. Правова природа і особливості відповідальності за порушення законодавства про захист економічної конкуренції. // Підприємництво, господарство і право. – 2001. - №8. – С.78-80.

237

238

примусового поділу суб’єкта господарювання в Законі не визначений. Таким чином, приймаючи рішення про застосування до порушника конкурентного законодавства такого примусового заходу як примусовий поділ, антимонопольні органи не втручаються в процеси реорганізації суб’єкта господарювання, встановлюючи лише умову про усунення монопольного становища суб’єкта господарювання на ринку та термін, протягом якого такий поділ повинен відбутися. Відповідно до ст. 53 Закону України «Про захист економічної конкуренції» рішення антимонопольних органів про примусовий поділ монополіста підлягає у термін не менший шести місяців.

В процесі здійснення державного контролю за дотриманням конкурентного законодавства антимонопольні органи можуть прийняти рішення про застосування до суб’єкта господарювання такого примусового заходу як блокування цінних паперів. Зауважимо, що блокування цінних паперів як захід адміністративного примусу, відповідно до змісту Закону, застосовується на стадії прийняття попереднього рішення по справі.

Законодавством України передбачається, що такий захід примусу як блокування цінних паперів застосовується відносно іменних цінних паперів та акцій, тобто корпоративних цінних паперів, які дають право певним чином впливати на діяльність окремих підприємств та структуру ринку в цілому. Заблокувати акції або іменні цінні папери, відповідно до законодавства, може лише реєстратор або реєстроутримувач під час реєстрації переходу права власності на ці папери. Тому механізм використання цього запобіжного заходу Антимонопольним комітетом України вимагає додаткового врегулювання.

У разі прийняття органами влади, місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління і контролю рішення, яке суперечить нормам конкурентного законодавства, або обмежує чи усуває конкуренцію на ринку, або негативно впливає на конкурентну ситуацію на ринку, органи Антимонопольного комітету України приймають рішення про зобов’язання зазначеного органу змінити або скасувати рішення, яке негативно впливає на розвиток конкуренції. Варто зауважити, що не зважаючи на те, що рішення антимонопольних органів має обов’язковий характер, Законом України «Про захист економічної конкуренції» передбачено, що скасування або зміна антиконкурентного рішення здійснюється органом, який його прийняв. Таким чином, Антимонопольний комітет України, визначаючи певне рішення органу влади, органу місцевого самоврядування, органу адміністративно-господарського управління і контролю таким, що суперечить конкурентному законодавству, в той же час не втручається в управлінську діяльність зазначених органів. Крім того, у разі укладання органами влади, місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління і контролю угод, які визнаються Антимонопольним комітетом

238

239

України, як антиконкурентні, антимонопольні органи зобов’язують органи влади, місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління і контролю розірвати такі угоди. Таким чином, антимонопольні органи не втручаються в господарську діяльність зазначених суб’єктів, надаючи їм можливості для припинення договірних відносин з найменшими втратами. На нашу думку, надання органами влади, місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління і контролю можливості самостійно скасовувати або змінювати неправомірні рішення, а також самостійно розривати антиконкурентні угоди з одного боку підвищує відповідальність зазначених органів при прийнятті відповідних рішень та укладанні угод, з іншого - вказує на початок нового цивілізованого етапу відносин між антимонопольними органами та органами влади, місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління і контролю. Аналіз положень Закону України «Про захист економічної конкуренції» дає підстави вважати цей захід примусу в сфері економічної конкуренції, як додатковий, який застосовується лише у разі визнання певного рішення або угоди з участю органів влади, місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління і контролю антиконкурентними.

Специфічним проявом позбавлення спеціального права, як заходу юридичної відповідальності в сфері економічної конкуренції, є скасування дозволу на узгоджені дії у разі неправомірного використання суб’єктом господарювання ринкового становища. Антимонопольний комітет України або Кабінет Міністрів України надають дозвіл на узгоджені дії, якщо учасники цих дій доведуть, що ці дії сприяють:

*вдосконаленню виробництва, придбанню або реалізації товару;

*техніко-технологічному, економічному розвитку;

*розвитку малих або середніх підприємств;

*оптимізації експорту чи імпорту товарів;

*розробленню та застосуванню уніфікованих технічних умов або стандартів на товари;

*раціоналізації виробництва (ч.1 ст. 10 Закону України «Про захист економічної конкуренції»), або, що позитивний ефект для суспільних інтересів переважає негативні наслідки обмеження конкуренції (ч.3 ст. 10 Закону України «Про захист економічної конкуренції»).

Втой же час будь-яке неправомірне використання суб’єктом господарювання ринкового становища, отриманого внаслідок здійснення дозволених узгоджених дій, суперечить меті узгодження, на яке надавалася згода, а таким чином підриває умови конкурентного змагання ринку.

Виходячи з цього органи Антимонопольного комітету України, встановлюючи факт неправомірного використання суб’єктом господарювання

239

240

ринкового становища, яке відбулося внаслідок отримання дозволу на узгоджені дії, приймають рішення про скасування такого дозволу, тому що неправомірне використання ринкового становища внаслідок здійснення узгоджених дій само собою може становити загрозу системі ринкової економіки.

Таким чином, скасування дозволу на узгоджені дії у разі неправомірного використання суб’єктом господарювання ринкового становища є важливим заходом адміністративного примусу, що застосовується до порушників конкурентного законодавства. Скасування дозволу на узгоджені дії є частіше за все додатковим заходом впливу на правопорушників. Метою його застосування є припинення узгоджених дій, які завдають шкоди всій ринковій структурі країни.

Законом України «Про захист економічної конкуренції» передбачена можливість застосування антимонопольними органами такого примусового заходу як оприлюднення відповідачем за власні кошти офіційної інформації

Антимонопольного комітету України чи його територіального відділення стосовно рішення, прийнятого у справі про порушення, в тому числі опублікування рішень в повному обсязі (за вилученням інформації з обмеженим доступом, а також визначеної відповідним державним уповноваженим, головою територіального відділення інформації, розголошення якої може завдати шкоди інтересам інших осіб, які брали участь у справі), у строк і спосіб, визначений цим рішенням або законодавством. Законом не передбачено, за яких умов може бути застосовано такий примусовий захід. На нашу думку, офіційне оприлюднення матеріалів по справі може застосовуватися антимонопольними органами в тих випадках, коли вирішення справи має велике значення для розвитку конкуренції в країні, рішення по справі має прецедентний характер і може мати вплив на практику припинення аналогічних правопорушень, якщо в процесі розслідування справи органами Антимонопольного комітету України використовувалися нові засоби виявлення і припинення правопорушень та ін.

Принципово, що у порушників є можливість звільнення від відповідальності, оскільки органи Антимонопольного комітету України (відповідно до ст. 46 Закону «Про захист економічної конкуренції») мають право надавати рекомендації органам влади, органам місцевого самоврядування, органам адміністративно-господарського управління та контролю, суб’єктам господарювання, об’єднанням, стосовно припинення дій, які містять ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції, усунення причин виникнення цих порушень і умов, що їм сприяють, а у разі, якщо порушення припинено – щодо вжиття заходів для усунення наслідків цих порушень. За умови виконання положень

240