Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления

Значительную сложность в федеративном государстве представляет разграничение полномочий между региональной и местной властью. В российской Конституции используется либеральный принцип разграничения полномочий между центром и регионами, который предполагает, что все полномочия, не отнесенные к ведению центра или сфере совместного ведения, являются полномочиями региональной власти. Что касается местного самоуправления, то используется формулировка "вопросы местного значения", которая может иметь разное толкование.

Федеральный закон 2003 г. предполагает четкое перечисление вопросов ме­стного значения и использует, таким образом, установочный принцип определения полномочий органов местного самоуправления.

В связи с двухуровневой моделью местного самоуправления требуется раз­граничение полномочий между поселениями и муниципальными районами, которое также предусмотрено законом²⁹. Городские округа объединяют полномочия посе­лений и муниципальных районов.

Полномочия поселений в российских условиях можно классифицировать следующим образом.

• Местная финансово-экономическая политика.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением; установление местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом поселения.

• Инфраструктурная политика.

Органы власти на уровне поселения занимаются организацией снабжения населения электричеством, теплом, газом и топливом, организацией транспортно­го обслуживания населения, содержанием автомобильных дорог и мостов (за ис­ключением дорог и мостов федерального и регионального значения). В поселениях создаются условия для обеспечения населения услугами связи.

• Социальная, жилищная и культурная политика.

В компетенцию поселения входит обеспечение малоимущих граждан жиль­ем, организация муниципального жилищного фонда и создание условий для жи­лищного строительства. Местные власти создают условия для организации досуга, массового отдыха, библиотечного обслуживания, развития физической культуры и

²⁹ Основная часть новых муниципальных образований, созданных в процессе ре­формы, — это поселения. Передача им полномочий происходит постепенно, в течение пе­реходного периода, который должен завершиться к 2009 г. Решения о передаче полномочий (сроки и объем полномочий) в переходный период принимают сами регионы.

¶21 Зак. 624

¶641

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

спорта, обеспечения жителей услугами торговли, бытового обслуживания, общест­венного питания. Охрана объектов культурного наследия местного значения также относится к компетенции поселения.

• Планирование и благоустройство территории.

К вопросам местного значения поселения отнесено планирование застройки, зонирование земель, установление правил землепользования и застройки террито­рии, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, осуществление зе­мельного контроля за использованием земель поселения. Власти поселения зани­маются организацией благоустройства и озеленения территории, сбора и вывоза мусора, освещения улиц и установки указателей.

• Местные вопросы безопасности.

Вопросы пожарной безопасности, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

• Опека и попечительство (частично).

• Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Полномочия муниципальных районов выглядят следующим образом.

• Местная финансово-экономическая политика.

Аналогично поселениям, только в отношении бюджета, собственности, на­логов и сборов муниципального района. Важнейшей функцией и политическим ре­сурсом районных властей является выравнивание уровня бюджетной обеспеченно­сти поселений (т.е. финансовая помощь), входящих в состав муниципального рай­она, за счет средств бюджета муниципального района.

• Инфраструктурная политика.

Власти муниципального района занимаются организацией снабжения посе­лений электроэнергией и газом. В их компетенцию входит содержание и строи­тельство автомобильных дорог между населенными пунктами (за исключением дорог федерального и регионального значения), организация транспортного об­служивания между поселениями. Муниципальный район обеспечивает поселения услугами связи.

• Социальная, жилищная и культурная политика.

В компетенцию муниципального района входит организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (пол­ного) общего образования по основным общеобразовательным программам, органи­зация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплат­ного дошкольного образования на территории муниципального района, организация отдыха детей в каникулярное время. Власти района организуют оказание скорой ме­дицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи, медицинской помо­щи женщинам в период беременности, во время и после родов. В компетенции рай­она находится обеспечение поселений услугами общественного питания, торгов­ли и бытового обслуживания, создание библиотечного коллектора для поселений.

642

¶7.5 Системы местной власти

• Планирование и благоустройство территории.

Сюда относится территориальное зонирование земель межселенных терри­торий, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной докумен­тации. В компетенцию районов входят организация экологического контроля, организация мероприятий по охране окружающей среды. Район занимается вопро­сами утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

• Местные вопросы безопасности.

В компетенцию муниципального района входит организация охраны обще­ственного порядка муниципальной милицией. Власти района также участвуют в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на своей тер­ритории.

• Опека и попечительство (частично).

• Содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг.

Кроме того, районные власти обладают полномочиями органов местного са­моуправления на межселенных территориях и в населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями.

Разграничение полномочий между поселениями и муниципальными рай­онами не является жестким и допускает случаи пересечения полномочий и совме­стной деятельности. Есть очевидные вопросы, которыми занимается только район (муниципальная милиция, межбюджетные отношения, некоторые вопросы обра­зования и здравоохранения и др.) или только поселение (некоторые вопросы орга­низации досуга, физкультуры и спорта, пожарной безопасности и др.). Есть ситуа­ции, когда власти района занимаются их решением для поселений, а поселения — непосредственно для населения (например, электро- и газоснабжение, связь). От­ладка отношений между поселениями и муниципальными районами представляет­ся сложным политическим процессом.

7.5.6

Нормы ответственности местного самоуправления перед государством

Российское законодательство вводит норму ответственности местного самоуправ­ления перед государством, которая предполагает различные санкции в отношении органов местного самоуправления:

• отстранение от должности глав муниципальных образований;

• роспуск представительных органов местного самоуправления;

¶21*

¶643

¶Глава 7 Региональная и местная класть в современной России

• изъятие полномочий, в частности введение внешнего финансового управ­ ления.

Наличие этих санкций позволяет говорить о существовании внутри региона элементов властной вертикали³⁰. По аналогии с федеральным вмешательством соз­дается институт регионального вмешательства на местном уровне. По своим осо­бенностям этот институт практически идентичен федеральному вмешательству.

В роли главного интервентора выступает высшее должностное лицо субъекта федерации. Поводом для интервенции является установленное судом несоответствие муниципального нормативного акта федеральному или региональному законода­тельству, а также уставу муниципального образования. Срок на исправление такого решения в случае с главой муниципального образования или главой администрации составляет два месяца, в случае с представительным органом местного самоуправле­ния — три месяца. Либо этот срок может быть специально определен судом.

В случае с главой муниципального образования или главой местной админи­страции поводом также может стать принятие решений (причем не обязательно — нормативных актов), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, нацио­нальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое рас­ходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

В случае неисполнения судебного решения губернатор получает право отре­шить от должности главу муниципального образования или главу местной админист­рации. В ситуации с представительным органом местного самоуправления губернатор вносит в региональное законодательное собрание проект закона о его роспуске.

Также законодательство предусматривает возможность временного изъятия полномочий у органов муниципальной власти и их исполнения органами регио­нальной государственной власти. Возможными поводами являются:

• возникновение чрезвычайной ситуации (катастрофа, стихийное бедствие и др.), в результате которой органы местного самоуправления отсутствуют или не могут быть сформированы;

• финансовые проблемы — превышение просроченной задолженности на уровне более 30% собственных доходов или 40% бюджетных ассигнований. В этом случае в муниципальном образовании вводится внешнее финансовое управление (данная норма действует с 1 января 2008 г.);

• нецелевое расходование бюджетных средств или иное нарушение при осу­ществлении государственных полномочий за счет субвенций.

³⁰ В этой спнзи возникла дискуссионная точка зрения, что местное самоуправление в России подменяется местным государственным управлением.

644

¶7.5 Системы местной власти

7.5.7

Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований

В 1990-х гг. горизонтальные отношения между муниципальными образованиями развивались стихийно, в процессе добровольной интеграции. В результате возникло множество муниципальных ассоциаций, имеющих как межрегиональный, так и внутрирегиональный характер. В 1998 г. на российском уровне был создан Кон­гресс муниципальных образований.

Федеральный закон 2003 г. предполагает такой институт, как межмуници­пальное сотрудничество. При этом межмуниципальное сотрудничество также под­лежит строгой регламентации:

• в каждом субъекте федерации создается совет муниципальных образо­ваний;

• на федеральном уровне функционирует единое общероссийское объеди­нение муниципальных образований.

7.5.8

Территориальное общественное самоуправление

На низовом уровне самых мелких территориальных образований в России может создаваться такая форма местного самоуправления, как территориальное общест­венное самоуправление (ТОС). По сути, ТОС представляет собой нижний, но не­регулярный и необязательный уровень власти, формируемой самими гражданами.

В соответствии с федеральным законом, "под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осу­ществления собственных инициатив по вопросам местного значения" (ст. 27, п. 1).

Территориальное общественное самоуправление носит полностью доброволь­ный характер и не является обязательной формой самоуправления.

Территориальный формат ТОС может представлять собой:

• сельский населенный пункт, не имеющий статуса поселения;

• в городе — жилой микрорайон, группа жилых домов, многоквартирный жилой дом или подъезд такого дома³¹;

• иные территории.

" Наибольшее развитие ТОС получило на внутригородских территориях. Оно может быть востребовано населением прежде всего в больших, территориально дифференциро­ванных городах с более активной политической культурой.

645

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

Границы территории, на которой осуществляется ТОС, устанавливает пред­ставительный орган самоуправления поселений. ТОС должно иметь свой устав, который регистрируется в представительном органе местного самоуправления по­селения (ТОС имеет правовой статус некоммерческой организации). Самоуправ­ление осуществляется с помощью собраний и конференций граждан, на которых могут создаваться органы ТОС.

7.6

Политические конфликты в российских регионах

7.6.1

Подходы к изучению региональных конфликтов в России

Проблема региональной политической стабильности имеет огромное значение для развития российской государственности. Она остается важнейшим фактором об­щеполитической стабильности, поскольку множество региональных конфликтов в критической ситуации способны слиться в единую массу и привести к резкой де­стабилизации всей политической системы. Этим определятся значение конфлик­тологического подхода к изучению региональных политических процессов [Глухо-ва, 1997; Глухова, 2000; Туровский, 2003].

В современной России существует вполне определенная логика развития и подавления региональных конфликтов, корни которой уходят глубоко в советские времена. Главной стабилизирующей тенденцией можно считать феномен персо­нифицированной региональной власти, воплощенной в образе "хозяина региона". Сам этот феномен появляется в силу известных особенностей нашей политической географии: его создают удаленность территорий от центра и их большие размеры, помноженные на автократические традиции. Традиционно такая персона "хозяина региона" играет стабилизирующую роль, поскольку жестко выстраивает "под себя" весь управленческий аппарат, пользуясь статусом, подавляет оппозицию и стре­мится создать мощный правящий клан на основе патронажно-клиентельных от­ношений и общности политико-экономических интересов. В советские времена эта модель регионального лидерства была воплощена первым секретарем обкома КПСС и особенно ярко проявилась в брежневские времена. В постсоветский пе­риод в эту нишу встроился губернатор, сначала назначенный президентом, а затем и всенародно избранный [Институт губернатора..., 1997]. В результате стабиль­ность ситуации в значительной мере определялась личностью регионального руко­водителя, его управленческими качествами и т.п.

646

¶7.6 Политические коп^тикты в российских регионах

Политическая нестабильность в регионе также традиционно определялась наличием иных властных структур, которые становились своеобразными альтерна­тивными центрами власти. Их появление было обусловлено стремлением правя­щей элиты создать демократию или иллюзию таковой. Институциональные изме­нения обычно порождались центром, который устанавливал для регионов общие правила игры. На местах реформа преобразовывалась в интересах местной ста­бильности и регионального лидера, который искал возможности для подавления неподконтрольных институтов. Центр в конечном итоге с этим соглашался.

В советское время такие демократические институты в лице советов и их ис­полкомов, т.е. форм законодательной и исполнительной власти на местах, были подавлены вполне официально, за счет руководящей и направляющей роли КПСС, которая в регионе означала первенство первого секретаря обкома. В годы перестройки произошло смещение центра власти к советам, что привело к персо­нификации региональной власти в лице председателя совета. Б. Ельцин совершил следующую институциональную реформу на местах, сделав ставку на исполни­тельную власть и выведя на первые позиции губернаторов³².

Интерес региональной стабильности всегда означал, что регион пытался ка­ким-то образом адаптировать предложенную центром инновацию, не допуская по­лицентризма власти. Например, когда произошел сдвиг центра власти к советам, первые секретари обкомов сразу же заняли кресла председателей советов. Когда им пришлось отказаться от совмещения постов, они выбрали советы, и партийная власть потеряла свой остаточный авторитет. Логика поддержания моноцентризма в региональной власти воспроизводилась и в постсоветские времена.

На уровне страны происходили новые институциональные изменения. Во-первых, отмечались попытки ввести реальное разделение властей по образцам за­падной демократии (или скорее — сохранить контроль советов за исполнитель­ной властью). Наиболее острый конфликт в российских регионах связан с началом 1990-х гг. Это был конфликт "ельцинских" губернаторов с советами (высокий ста­тус которых определился в 1990—1991 гг.). Советы превратились в региональную законодательную власть и пытались задействовать рычаги парламентского контро­ля над исполнительной властью.

Во-вторых, в середине 1990-х гг. началось формирование выборных органов местного самоуправления, которые существенно ограничивали властный ресурс гу­бернаторов "снизу". Были созданы предпосылки для нового конфликта на регио­нальном уровне.

Во всех этих ситуациях губернатор, утверждаясь как первое лицо в регионе, искал способы подавления политических институтов, которые воспринимались

^п При этом губернаторские должности, как правило, получали председатели облис­полкомов, которые при прежнем режиме находились в подчиненном положении и не могли реализовать все свои властные амбиции.

647

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

как конкуренты в борьбе за властный ресурс и потенциальные очаги политической оппозиции. Сложились предпосылки для двух базовых конфликтов в регионах:

• конфликт ветвей власти: губернатор против законодательного собрания:

• конфликт региональной государственной власти и местного самоуправления: губернатор против главы местного самоуправления.

Позиция федерального центра традиционно определялась, с одной стороны, заинтересованностью в моноцентризме региональной власти, а с другой — необхо­димостью развивать и поддерживать иные демократические властные структуры, по­мимо губернатора. Поэтому центр, конечно, создавал губернаторам "проблемы" (ти­па развития местного самоуправления), но и продолжал делать ставку на губерна­торов и модель моноцентрической власти, позволяя региональным лидерам подав­лять "альтернативную" власть и не создавая им лишних препятствий (вспомним альянс центра и губернаторов, сложившийся на фоне борьбы с советами).

Новый конфликт появился на этапе политического размежевания двух уровней государственной власти — федеральной и региональной — в связи с укре­плением властной вертикали при В. Путине. Здесь уже возникает расхождение между интересами федерального центра и губернаторов. Развитие институтов автономно­го (от губернаторов) федерального представительства и вмешательства на местах ведет к тому, что конфликт "центр — регионы" приобрел внутрирегиональное из­мерение. Поэтому целесообразно выделить еще один государственно-правовой конфликт. Это — конфликт региональной государственной власти и агентов феде­ральной власти на местах в лице полномочных представителей президента, главных федеральных инспекторов, прокуроров и т.п.

В регионах начинает формироваться представительство непосредственных интересов федерального центра — чиновники и политики, ориентированные на позицию центра, прежде всего — администрации президента. Принципиальное отличие этой ситуации от предыдущих заключается в том, что губернаторы не име­ли возможности разрешить этот конфликт путем подавления конкурирующего вла­стного органа более или менее легальными методами. Наоборот, они сами оказа­лись под контролем вышестоящих инстанций. Началась своеобразная борьба за "формулу стабильности" в регионе. До сих пор ее определял губернатор. Теперь определяющую роль пытался играть федеральный центр, который в крайних слу­чаях начал ставить вопрос о смещении неуправляемых и слишком самостоятель­ных губернаторов. Зачастую как раз тех, которые обеспечили в регионах завидную стабильность, но на "неправильных", с точки зрения центра, основаниях.

Анализ региональных конфликтов будет неполным без изучения специфики политического лидерства в России и политических режимов [Гельман, 1998]. Власть воспринималась и воспринимается с позиций единоначалия. Отсюда и четко определенная тенденция к региональному моноцентризму.

648

¶7.6 Политические конфликты в российских регионах

Власть в российском регионе видится элитами как доступ к ресурсам, право распоряжения этими ресурсами и их распределения. На этапе первоначального накопления капитала это ведет к формированию групп, имеющих право первенст­ва в доступе к ресурсам и использующих компетенцию региональных властей в своих интересах. Персонифицированная региональная власть стала основой для кристаллизации местных бизнес-групп, а борьба за власть — борьбой за передел сфер влияния. Это определило поляризацию элиты и особую роль экономического фактора в этом процессе. Региональная элита делится не столько по признаку при­надлежности к органам власти, сколько по политико-экономическим кланам. Ка­ждый из таких кланов имеет лидера (или коалицию лидеров) и систему связей с различными властными органами. Борьба между этими кланами определяет "реаль­ное" измерение внутрирегиональной конфликтности.

7.6.2

Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями

Этот конфликт был определяющим в 1991—1993 гг., когда исполнительная власть оказалась выведена из-под контроля советов и губернатор утверждался в роли "хо­зяина региона", главного центра власти. Данный конфликт оказался первым круп­ным фактором внутрирегиональной нестабильности в постсоветский период. Причем борьба за власть была реальной, поскольку полномочия советов остава­лись весьма серьезными. Далее последовал резкий спад 1994 г. в связи с роспус­ком советов и формированием первых законодательных собраний с очень ограни­ченными полномочиями. В 1995—1997 гг. начинается медленный подъем регио­нальной законодательной власти, что в отдельных регионах ведет к восстановле­нию данного типа конфликтности.

За вторым циклом выборов региональных законодательных собраний 1996— 1997 гг. последовала определенная стабилизация отношений между ветвями власти в регионах. Губернаторы отрабатывают технологии контроля за законодательной властью, не позволяющие ей играть определяющую роль в региональном полити­ческом процессе. Законодательные собрания ищут пределы своей политической автономии, которая в регионах сильно различается в зависимости от положений устава, кадрового состава депутатского корпуса и личности спикера. Но говорить о широко распространенном конфликте уже не приходится.

Следует обратить внимание на характерное политическое содержание этого конфликта. За ним отчетливо прослеживается стремление спикеров занять губер­наторский пост. Такое стремление само по себе подчеркивает иерархию отноше­ний между ветвями власти в регионах. Причем динамика спикерских успехов и неудач ясно свидетельствует об ослаблении законодательной власти и, соответст­венно, снижении значимости данного конфликта.

649

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

Попытки спикеров стать губернаторами были характерны для первого цикла губернаторских выборов. Это понятно, поскольку первые губернаторские выборы во многих регионах проходили "по следам" конфликта губернаторов и советов, который поделил элиту на противостоящие группы. Наиболее популярные спикеры-оппозиционеры и стали губернаторами в 1996 г., такие, как А. Суриков (Алтайский край), Н. Виноградов (Владимирская область), О. Богомолов (Курганская область), И. Шабанов (Воронежская область), В. Сударенков (Калужская область). Однако затем общее "угасание" региональной законодательной власти и связанного с ней конфликта привело к снижению политического статуса спикеров и их хрониче­ским провалам на выборах. Для спикеров началась полоса неудач: поражения на губернаторских выборах А. Шиянова (Ставропольский край), Л. Ефремова (Кур­ганская область), С. Рябухина (Ульяновская область) и пр. Даже такой известный спикер, как А. Усе (Красноярский край), в отсутствие действующего губернатора не смог выиграть выборы, хотя и мог стать исключением из правила.

В начале и середине 2000-х гг. отношения между ветвями власти в регионах в целом остаются урегулированными, но в пользу губернаторов. Такая ситуация оп­ределяется целой системой отработанных губернаторами политических технологий [Политические процессы в регионах России, 1998].

• Формирование депутатского корпуса на выборах. В мажоритарных округах, особенно на периферии исход выборов почти предопределен административным ресурсом. В результате складывается типичный кадровый состав законодательного собрания, в которое входят зависимые от губернатора руководители бюджетных организаций, промышленных предприятий и аграрных хозяйств. Во многих регио­нах использовалась технология "насыщения" депутатского корпуса главами мест­ных администраций.

• Определение фигуры спикера. В нынешних условиях затруднено избрание спикером яркой личности, реального лидера. Если губернатор полностью контро­лирует процесс, то спикером становится его ставленник, слабый, зависимый лидер, не имеющий собственных перспектив. В случае более сложного состава депутат­ского корпуса представленные в нем группы обычно выбирают компромиссную фигуру, т.е. опять-таки не лидера. В результате спикеры за немногими исключе­ниями не в состоянии претендовать ни на губернаторское кресло, ни на развитие законодательного собрания в качестве альтернативного центра принятия решений.

• Текущий губернаторский контроль за депутатской деятельностью. Отраба­тывается через влияние на спикера и другие ведущие фигуры (вице-спикеры, главы комитетов), что предопределяет голосование "болота".

О том, что ситуация до последнего времени развивалась в пользу губернато­ров, свидетельствует и подавление оппозиционности ряда законодательных собра­ний. Новые, более "управляемые" выборы позволили разрешить в пользу губерна­тора острый конфликт в Свердловской и Тверской областях, Чувашии и Туве. Во многих регионах губернаторы свели к минимуму присутствие в законодательных

650

¶7.6 Политические котрликты в российских регионах

собраниях коммунистов (например, Белгородская область). Даже в Красноярском крае А. Усе после избрания губернатором своего противника на выборах А. Хлопо­нина стал демонстрировать лояльность новому губернатору, рискуя в противном случае потерять поддержку депутатов.

В 2000-е гг. отмечается очень ограниченный список регионов, где можно го­ворить о настоящем конфликте между ветвями власти. По России можно найти не­мало достаточно автономных и (или) амбициозных спикеров, но с ограниченными перспективами для политического роста. Действительно популярных лидеров среди спикеров очень мало.

Итак, в начале XXI в. в отношениях между ветвями власти в регионах на­блюдается "смещенное" динамическое равновесие, установившееся в пользу губерна­торов. Говорить о мощном конфликте нельзя, поскольку нынешняя ситуация пре­допределена существующими правилами игры и законодательством. Есть лишь разовые всплески конфликтности и считанные регионы, где отношения действи­тельно напряжены. При этом нигде еще спикер не смог состояться в качестве ре­альной альтернативы губернатору. И, как показывают социологические исследова­ния, известность спикеров минимум на порядок ниже, чем у губернаторов.

В то же время эта ситуация несколько меняется в сторону обострения про­тиворечий между ветвями власти. Структура законодательных собраний стала иной за счет двух новаций.

• Введение обязательной смешанной системы на выборах. Оно обеспечило представительство в законодательных собраниях самых разных политических пар­тий (включая неизбежное представительство оппозиции), привело к большей по­ляризации и "политизации" законодательных собраний.

• Вынужденный уход из законодательных собраний глав местного само­управления. Именно за счет их присутствия обеспечивалась управляемость законо­дательных собраний в некоторых регионах.

Кроме того, вновь немного повышается статус спикеров на федеральном уровне. Свою роль в этом процессе играет Совет законодателей, а также созданные повсеместно в федеральных округах парламентские ассамблеи. Должность спикера рассматривается многими как удобная площадка для продвижения на губернатор­ский пост. Роль законодательных собраний немного выросла в связи с тем, что с начала 2005 г. они стали утверждать кандидата на пост губернатора, предлагаемого президентом.

7.6.3

Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением

Этот конфликт разгорелся в России через несколько лет после исчерпания конф­ликта между ветвями власти. Формирование выборного местного самоуправления,

651

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

отделенного от государственной власти, привело к разрушению внутрирегиональ­ной властной вертикали. После укрепления моноцентризма в 1994—1996 гг. губер­натор сталкивается с оппозицией на нижних этажах власти. Резкое усиление конф­ликтности отмечается в 1997—1998 гг. — после первых выборов местных глав и на фоне повышенного интереса к местному самоуправлению федерального центра [Ту­ровский, 1998]. Как известно, местное самоуправление воспринималось в центре как важнейший ограничитель губернаторской власти в регионах [Гельман, 1997].

"Вторая волна" конфликтности в регионах приходится на 1997—1999 гг. и связана с конфликтом между губернаторами и мэрами крупных городов. Губерна­тору для сохранения моноцентрической модели приходится искать технологии фи­нансово-административного контроля за муниципальным уровнем власти. Одно­временно выделяется группа наиболее влиятельных "муниципалов" — глав круп­ных городов, которые начинают претендовать на власть в регионах. Но эти попытки выявляют ряд существенных ограничителей для политических возможностей мэ­ров. После серии политических поражений и восстановления основ моноцентриз­ма уровень конфликтности снижается и опять-таки сводится к набору конкретных региональных ситуаций. В России не складывается единой муниципальной оппо­зиции и муниципальной элиты как отдельного класса.

"Вторичность" местного самоуправления в сложившейся в регионах моно­центрической системе власти подчеркивается тем, что мэры стремятся задейство­вать свой ресурс опять же для борьбы за главное — губернаторское кресло. Мэры крупных городов начинают конфликтовать с губернаторами как раз потому, что обладают сопоставимым объемом ресурсов и выглядят "почти губернаторами". Это в сочетании с большой численностью избирателей в "контролируемых" ими горо­дах позволяет мэрам заявлять о своих претензиях на губернаторский пост. Харак­терно, что в случае избрания губернатором бывший мэр начинает вести себя в со­ответствии с губернаторской логикой поведения, не делает послаблений органам местного самоуправления и стремится держать их в подчинении.

Значение этого конфликта подчеркивается и множеством примеров, когда выходцы из одной политической группы, заняв посты губернатора и мэра соответ­ственно, начинали ожесточенно конфликтовать друг с другом. Показательны конф­ликты между членами КПРФ. На Камчатке первый секретарь М. Машковцев стал губернатором, а второй секретарь Ю. Голенишев — мэром Петропавловска-Кам­чатского. После этого в регионе отмечался один из самых острых политических конфликтов, причем под давлением губернатора мэр был исключен из партии.

В то же время динамика развития ситуации показывает, что пик конфликт­ности уже пройден. Точнее, сходят на нет попытки мэров претендовать на губерна­торскую власть. Вместо этого мэры вынуждены "окапываться" в своих городах и держать оборону. На региональном же уровне мэры попали в ловушку: их влияние и известность в подавляющем большинстве случаев ограничены городскими гра-

652

¶ 7.6 Политические конфликты в российских регионах

ницами , а периферия не хочет их воспринимать, поскольку опасается, что мэр, придя к власти, будет помогать своему городу. Поэтому, выбирая между "колле-гой"-муниципалом и губернатором, главы районов почти всегда делают ставку на последнего, считая его гарантом финансовой помощи.

Об этом наглядно свидетельствует история губернаторских выборов — по­пытки мэров выйти из "муниципального гетто" на региональный простор и посто­янные поражения³⁴. Характерен пример мэра Екатеринбурга А. Чернецкого, кото­рый пытался претендовать на губернаторский пост, но потерпел сокрушительное поражение. Постоянно снижался губернаторский рейтинг волгоградского мэра Ю. Чехова.

Состояние отношений между губернаторами и местным самоуправлением определяется экономическими факторами, которые работают на губернатора. Формально местное самоуправление отделено от государственной власти и дейст­вует автономно. Однако в российской действительности местное самоуправление не могло нормально развиваться, поскольку не получило финансовых гарантий своей самостоятельности. Оно и не могло их получить, поскольку абсолютное большинство муниципальных образований неплатежеспособно в силу отсутствия сколько-нибудь значимой экономики. В результате местное самоуправление оказа­лось финансово зависимым от губернатора и потому полностью подконтрольным. Даже теоретически неблагоприятная смена власти в каком-нибудь районе воспри­нималась губернатором спокойно, поскольку новый глава все равно был вынужден подчиняться губернатору. Как уже говорилось, главы местного самоуправления составили заметную часть в региональных законодательных собраниях, и при этом самую лояльную часть.

В реальности речь идет о конфликте не между губернатором и местным са­моуправлением, а между губернаторами и немногочисленными городами-донора­ми. Как известно, в России действует механизм перераспределения средств между уровнями власти: вышестоящий уровень концентрирует средства, а затем делит их в иной пропорции между своими территориальными ячейками. Поэтому в россий­скую политическую систему заложен конфликт между центрами-донорами и дота­ционной периферией, который определяет содержание и структуру конфликта меж­ду губернаторами и местным самоуправлением. Губернатор, как правило, делает ставку на поддержку периферии — наиболее бедной, а значит — зависимой, управ-

^м Это доказывают социологические исследования, из которых часто следует, что даже самый популярный мэр зачастую просто неизвестен избирателям других районов.

^м В некоторых случаях мэрам все-таки удавалось занять губернаторское кресло, обы­грав губернаторов. Однако здесь им благоприятствовали дополнительные факторы — демо­графический вес города, развал областной элиты, позитивный имидж мэра. Поэтому успеха в борьбе с действующими губернаторами добились такие мэры, как Ю. Трутнев (Пермская область), В. Толоконский (Новосибирская область) и С. Катанандов (Карелия).

653

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

ляемой и при этом многочисленной и лояльной на выборах. Альянс между столи­цей и зависимой периферией определяет содержание практически всей россий­ской региональной политики на всех уровнях.

Заметим, что финансово-бюджетные отношения между центром и субъектами федерации стали спокойнее, чем раньше. Эти отношения более или менее устоялись, центр использует методики в своих расчетах, есть относительная прозрачность при принятии решений о том, кто сколько средств должен получить. И хотя обосно­ванность перераспределения вызывает много вопросов, Россия хотя бы ушла от вре­мен, когда регионы угрожали прекратить перечисление денег в центр, публично ссо­рились друг с другом за трансферты и пр. Однако внутри региона дела долгое время обстояли по-другому, и зачастую распределение средств определялось просто губер­наторским произволом. Федеральное законодательство оставляет пространство для внутрирегиональных финансовых манипуляций, причем нередко регионы наруша­ли даже это законодательство при послушном молчании муниципалов (был редкий случай, когда ущемленный Липецк доказал в суде несоответствие областного бюдже­та федеральному законодательству). В результате возникает деление органов мест­ного самоуправления на послушное губернатору большинство и ряд "непокорных" городов, которые и являются субъектами иной раз очень острого конфликта.

Не будет большим преувеличением сказать, что большинство региональных административных центров находится в России в конфликте с губернаторами. Это неудивительно, поскольку многие городские бюджеты в процессе внутреннего пе­рераспределения оказались в плачевном состоянии, города не в силах даже пла­тить зарплату бюджетникам и возвращать долги энергетикам и газовикам.

Остальное зависит от мэра — его реальных экономических возможностей и личных амбиций. При удачном сочетании того и другого мэр перестает бояться своего губернатора, и начинается острый конфликт. В противном случае губер­натор добивается лояльности мэра всеми доступными средствами.

Конфликт между губернатором и мэром крупного города остается политиче­ской реальностью в большинстве регионов. Практически всегда крупный или про-мышленно развитый средний город имеет определенную политическую автономию, является центром формирования особой группы влияния. Но при этом почти всегда это влияние ограничено городскими рамками, и момент конкуренции с губернатора­ми ослаблен. Минимум половина конфликтующих мэров не относится к числу ярких политиков и точно не имеет никаких перспектив для дальнейшего карьерного роста.

На региональном уровне влияние мэров серьезно ограничено. Эволюцион­ным путем разрешились наиболее острые проблемы 1990-х гг.: В. Толоконский в Новосибирске сам стал губернатором, В. Рощупкин из Омска перешел на работу в Москву, А. Салтыков из Ижевска стал членом Совета Федерации, а А. Чернецкий, Ю. Чехов и иные заметные фигуры потерпели поражение на губернаторских выбо-

654

¶7.6 Политические конфликты в российских регионах

pax и теряют влияние. В начале XXI в. усилилось давление губернаторов на "непо­корные" муниципальные образования. В некоторых субъектах впервые губернато­ры принялись подчинять себе власть в "особых" городах, ранее пользовавшихся полной неформальной автономией (яркий пример Новороссийска и Сочи в Крас­нодарском крае при губернаторе А. Ткачеве).

Произошел переход мэров из публичной в "глухую" оппозицию к своим гу­бернаторам. В целом местное самоуправление как институт было эффективно по­давлено финансово-экономическими методами. На уровне мэров остаются поли­тики, готовые и способные претендовать на власть в целом регионе, что ведет к росту политической напряженности. Но большинство занимает оборонительную позицию, понимая ограниченность своих возможностей.

7.6.4

Конфликт "губернаторы против «федералов»"

Этот конфликт появляется, начиная с 2000 г., в связи с известными изменениями на федеральном уровне. С ним связана "третья конфликтная волна". Возрастает давление федерального центра на губернаторов, что ведет к появлению феномена "ограниченного моноцентризма". Другими словами, губернаторское лидерство в регионах становится условным и осуществляется уже под контролем федерального центра и полпредов. В случае необходимости последние оставляют за собой право "изъять" у губернатора власть, добившись его поражения на выборах.

В регионах выходят из-под неформального губернаторского контроля феде­ральные структуры, которые становятся центром кристаллизации антигубернатор­ской оппозиции или просто инструментом давления на губернаторов:

• функцию давления выполняют полпредства и находящиеся непосредст­венно в регионах главные федеральные инспектора;

• центрами политической активности становятся органы прокуратуры, ко­торые в ряде случаев начинают борьбу с губернаторами;

• в качестве центров кристаллизации элиты иногда выступают региональ­ные управления ФСБ.

В результате губернаторский моноцентризм существенно ограничивается давлением федеральных структур. Совсем не обязательно это давление переходит в конфликт: губернаторы чаще следуют правилам субординации и предпочитают ми­риться с новым положением дел. Поэтому некоторые "сильные" губернаторы уже не пытаются открыто выступать против полпредов, как это было поначалу в Екате­ринбурге и др.

Со своей стороны "федералы" тоже не так часто идут на обострение. Главный федеральный инспектор — это чаще техническая фигура, чем центр влияния. Хотя нельзя не отметить случаи, когда вокруг этой фигуры создается особая группа влияния.

655

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

Таким образом, в большинстве случаев в отношениях губернаторов с "феде­ралами" работает логика "пакта о ненападении". Губернаторы попадают в ловуш­ку, в которую они сами загнали глав местного самоуправления. Практически никто из них не обладает ресурсом, позволяющим протестовать и сопротивляться. Однако центр все-таки скорее предпочитает работать с действующими губернаторами, чем устраивать операции по их замене.

Но при этом заметно возрастают политические амбиции местных силовых структур, которые чувствуют, что власть с санкции центра может оказаться в руках их представителей. Например, главы УФСБ выиграли губернаторские выборы в Воронежской и Смоленской областях.

В конфликте между губернаторами и федералами установилось свое динами­ческое равновесие. Публичное противостояние сведено к минимуму, поскольку по­пытки прямого и открытого губернаторского сопротивления доказали свою беспо­лезность (случай свердловского губернатора Э. Росселя). Но в ряде регионов про­слеживается скрытая борьба за влияние между губернаторами и структурами, опе­каемыми федеральным центром.

Подводя итог, заметим, что в эпицентре любого регионального конфликта находится губернатор. Это естественно при сложившейся моноцентрической сис­теме власти в регионе. Прочие центры власти ведут борьбу за влияние с губернато­ром, а в идеале стремятся сами захватить губернаторскую власть. При этом очевидны три конфликта губернаторов — с законодательными собраниями, мэрами крупных городов и "федералами". Каждый из этих трех конфликтов доминировал на опре­деленном этапе новейшей политической истории. В начале XXI в. при частичном сохранении второго конфликта наиболее важным стал третий, но он имеет скорее скрытый характер.

7.6.5

Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности

Региональная политическая стабильность имеет два измерения. Одно из них связа­но с органами власти. Второе — с борьбой между группами влияния за контроль над органами власти и прежде всего — за губернаторский пост.

На первом этапе борьбы за власть в регионах значительную роль играл пар­тийный фактор. Конфликтность в регионе, как правило, определялась противо­стоянием местной "партии власти" [Макаренко, 1998] и левой оппозиции, особен­но в тех случаях, когда в составе последней имелся опытный, популярный лидер "советской закалки". Анализ первого цикла региональных выборов показывает, что именно политики левой ориентации на волне протестных настроений особен-

656

¶7.6 Политические конфликты в российских регионах

но активно и успешно оппонировали "ельцинским" губернаторам. Кстати, заметим, что пик партийно-идеологического противостояния в регионах пришелся на паузу между конфликтом ветвей власти, который также имел идеологическую окраску, и конфликтом губернаторов с местным самоуправлением. Это как раз был период первых губернаторских выборов 1996—1997 гг., в которых успешно участвовали лидеры протестного движения.

К началу XXI в. ситуация изменилась. В частности, сказался недостаточный кадровый потенциал левой оппозиции. Коммунисты провели своих наиболее рас­крученных кандидатов в губернаторы, после чего их влияние на выборах стало па­дать. В тех регионах, где победу одержали кандидаты левых, коммунисты, естест­венно, не могли вступать с ними в открытый конфликт³⁵. В остальных случаях они продемонстрировали ограниченность своих возможностей на выборах, что привело к спаду активности.

Тем более не смогли состояться в качестве противовеса губернаторам более слабые партии типа "Яблока" и Союза правых сил. На определенном этапе "Ябло­ко" играло роль "демократической альтернативы" в некоторых регионах, особенно в национальных республиках, где его поддерживала русская либеральная интелли­генция (примеры Башкирии, Татарстана, Калмыкии). Эту нишу в некоторых слу­чаях попытался занять и Союз правых сил. Такие попытки были естественны в ре­гионах с губернаторами-коммунистами, в ряде республик (Карелия).

Но в целом партии за исключением КПРФ (и то с большими оговорками) пока не состоялись в качестве альтернативных групп, способных эффективно бо­роться за власть. Их роль после первого выборного цикла 1996—1997 гг. в регионах стала вторичной, но не исчезла совсем. Новое восстановление роли партийного фактора в региональном политическом процессе началось вместе с переходом вы­боров региональных законодательных собраний на смешанную систему. В резуль­тате во многих регионах опять более заметную роль стала играть КПРФ, усилилось влияние более новых партий — "Родины", Российской партии пенсионеров и др. Правящая элита тем временем стала активнее вступать в ряды "Единой России", приобретая, таким образом, более выраженную партийную окраску, чем раньше.

Характерным, хотя и не столь распространенным явлением стало противо­стояние губернаторов и партий вообще (разумеется, за исключением "Единой Рос­сии"³⁶, но это — особый тип партии). В этом противостоянии партии объединяют свои усилия и создают антибюрократические коалиции, отстаивая интересы граж­данского общества перед лицом губернаторского авторитаризма. В ряде регионов с

³⁵ Хотя известно немало случаев давления на "красных" губернаторов слева, чтобы заставить их выполнять партийную программу.

^,6 Хотя отмечались и редкие обратные сценарии, когда губернатор конфликтует с "единороссами".

657

¶Глава 7 Региональная и местная класть в современной России

этой целью объединялись левые и правые (Карелия, Башкирия, Иркутская область и др.). Однако право-левые антибюрократические коалиции легко разрушались, поч­ти никогда не могли предложить единого лидера и постоянно выдвигали друг другу претензии, кто честнее борется с губернаторским режимом. В конечном итоге левые и правые боролись в одиночку. Причем у правых это никогда не получалось (если только их не поддерживал крупный бизнес), а левые добивались успеха лишь в том случае, если "партия власти" разваливалась и дискредитировала сама себя.

В ходе политической эволюции отмечается изменение модели борьбы за власть между региональными группами влияния. Роль идеологического конфликта и удаленных от власти партий в этом процессе заметно снизилась. Первые регио­нальные выборы еще воспринимались как выбор регионами пути развития, и идеологическая окраска была важна. На втором этапе целью борьбы за власть в регионе стало распределение ресурсов. Определяющее влияние приобретают конф­ликты между бизнес-корпорациями. Партии и альтернативные центры власти включаются в эту борьбу постольку, поскольку они становятся институциализиро-ванными формами политико-экономических кланов.

Таким образом, все чаще "реальным" измерением региональной конфликт­ности становится борьба бизнес-групп за местные ресурсы [Политика в регионах..., 2002]. Власть является для бизнеса политическим ресурсом, приобретение которо­го позволяет успешно развиваться и получать прибыль.

Бизнес-оппозиция практически всегда существует на региональном и мест­ном уровнях. Специфика развития раннего российского капитализма определяет преимущества бизнеса, приближенного к власти, что автоматически означает по­явление недовольных конкурентов. Политическая стабильность в регионе зависит от умения главы региона выстраивать бизнес-коалиции и не оказывать слишком явного предпочтения одним в ущерб другим. В противном случае начинается ост­рая борьба за власть. Иногда и в случае нормальных отношений с губернатором крупные компании вступают в борьбу, рассчитывая привести к власти еще более лояльного человека.

На рубеже XX—XXI вв. крупные компании местного и федерального значе­ния стали пытаться играть системообразующую роль в регионах. В простых регионах с "монокультурной" экономикой доминирующая корпорация "приватизирует" власть. Так поступила "Северсталь" в Вологодской области, ЮКОС в Эвенкии, "Но­рильский никель" на Таймыре, а затем в Красноярском крае (но с оговорками), "Ру-сал" в Хакасии и пр. Все эти ситуации предварительно были воспроизведены на го­родском уровне, поскольку связка градообразующих предприятий и мэрий существу­ет уже давно (яркий пример — Липецк, где горсовет и мэрия контролируются НЛМК).

Однако в более сложных регионах борьба корпораций за власть может при­обретать самые острые формы. Понимая это, многие губернаторы сумели не допу­стить, чтобы компании боролись друг с другом за региональную власть. Этим объяс-

658

¶ Литература

няется завидная политическая стабильность в Ханты-Мансийском АО, который легко мог превратиться в опаснейший конфликтный узел (отчасти это верно и для Ямало-Ненецкого АО). Похожая тактика А. Тулеева в сочетании с высоким личным авторитетом и популярностью позволили удержать стабильность в крайне сложном Кузбассе. Но в целом экономическое развитие региона стало фактором, предопре­деляющим политическую нестабильность.

Таким образом, роль центров политического влияния в регионах все чаще вы­полняют крупные компании, преследующие свои экономические интересы. Причем это уже не столько недовольный региональный бизнес, сколько ведущие российские компании. Эти компании выступают в роли субъектов региональных конфликтов, пытаясь взять под свой контроль властные органы и конкурируя как с действующи­ми губернаторами, так и друг с другом.

Литература

Основная

Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и прак­тики//Полис. 1998. № 1.

Игнаткж Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Фе­дерации. М, 1999.

Институт губернатора в России: традиции и современные реальности / Под ред. Н. Слеп­цова. М., 1997.

Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право / Под ред. С. Рыженкова. М., 1998.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации: Учебные материалы / Под ред. В. Гельмана, А. Кузьмина, Г. Люхтерхандт, С. Рыженкова. М., 1998. Туровский Р.Ф. Конфликты на уровне субъектов Федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования // Общественные науки и современность. 2003. № 6. С. 79-89.

Центр — регионы — местное самоуправление / Под ред. Г.М. Люхтерхандт-Михалевой и СИ. Рыженкова. М.-СПб., 2001.

Дополнител ьная

Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995—1997. Электоральная статистика. М., 1997.

Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997— 2000. Электоральная статистика. М., 2001.

659

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. 1997. № 9. С. 73-80.

Глухова А.В. Политический конфликт: основания, типология, динамика. М., 2000. Глухова А.В. Типология политических конфликтов. Воронеж, 1997.

Голосов Г.В. Измерения российских региональных избирательных систем // Полис. 2001. №4.

Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М., 1998.

Гржейщак СЕ. Региональное политическое лидерство в современной России: институ­циональный аспект // Общественные науки и современность. 2000. № 1. Климанов В.В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации. М., 2000.

Козлов А.Е. Федеративные отношения и региональное управление в России: пути ре­формирования. М., 1994.

Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996.

Макаренко Б.И. Губернаторские "партии власти" как новый общественный феномен // Политая. 1998. № 1. С. 50-58.

Местное самоуправление // Специальный выпуск журнала "Политая". Зима 1998—1999. Местное самоуправление: теория и практика / Под ред. В. Лазарева. М., 1998. Нечаев В. Региональные политические системы в постсоветской России // Pro et contra. 2000. № 1.

Основы политической элитологии/Ашин Г., Понеделков А., Игнатов В. и др. М., 1999. Петров Н.В. Выборы представительных органов власти регионов // МЭиМО. 1995. № 3, 4. Политика в регионах: губернаторы и группы влияния. М., 2002. Политические процессы в регионах России / Под ред. Р. Туровского. М., 1998. Политический процесс в регионах России (заочный "круглый стол") // Полис. 1998. № 2. Попова Е.В. Проблемные измерения электоральной политики в России: губернаторские выборы в сравнительной перспективе // Полис. 2001. № 3.

Регион в составе федерации: политика, экономика, право / Под ред. А. Макарычева. Н.Новгород, 1998.

Ржевский В.А., Киселева А.В. Субъекты Российской Федерации: типологии и конститу­ционные основы организации // Государство и право. 1994. № 10.

Слепцов Н.С., Куколев И.В., Рыскова Т.М. Лидеры российских регионов: испытание плебисцитом // Социологические исследования. 1998. № 7. С. 118—128. Становление местного самоуправления в России (заочный круглый стол) // Полис. 1998. №4.

660

¶ Контрольные вопросы

Третье звено государственного строительства России / Под ред. К. Мацузато. Саппоро,

1998.

Туровский Р.Ф. Отношения "центр — регионы" в 1997—1998 гг.: между конфликтом и

консенсусом // Полития. 1998. №1 (7). С. 5—32.

Контрольные вопросы

1. Как сочетаются принцип региональной самостоятельности и принцип общефеде­ральных стандартов при формировании региональной власти в России?

2. Какие органы власти в России относятся к региональной государственной власти? Какие относятся к местному самоуправлению?

3. Опишите развитие системы исполнительной власти в российских республиках, на­чиная с 1991 г.

4. Назовите модели организации исполнительной власти в российских республиках и приведите конкретные примеры.

5. Какие сходства и отличия характерны для динамики формирования исполнитель­ной власти в республиках и других регионах в России в 1990-х гг.?

6. Каким образом осуществлялся переход к модели выборного губернатора в россий­ских регионах? Какие регионы и на каком этапе приняли эту модель?

7. Назовите общефедеральные стандарты и межрегиональные различия, характерные для института высшего должностного лица субъекта федерации.

8. Каким образом и в каких ситуациях могут быть досрочно прекращены губернатор­ские полномочия при разных моделях формирования губернаторского корпуса, извест­ных в России?

9. Какими полномочиями обладает региональная исполнительная власть?

10. Опишите основные особенности и межрегиональные различия структуры регио­нальной исполнительной власти в России.

11. Какова история формирования региональной законодательной власти в России в 1990-е гг.?

12. Назовите сходства и различия системы советов, существовавшей до 1993 г., и систе­мы региональных законодательных собраний, возникших после нее.

13. Назовите общефедеральные стандарты и межрегиональные различия, характерные для института региональной законодательной власти.

14. Как отличаются структура и порядок избрания законодательных собраний в раз­личных регионах?

15. Какими полномочиями обладает региональная законодательная власть?

661

¶Глава 7 Региональная и местная власть в современной России

16. Раскройте содержание понятия "разделение властей" применительно к российским регионам. Как действует в регионах система сдержек и противовесов?

17. Что такое местная власть и местное самоуправление?

18. Чем местное самоуправление отличается от местной государственной власти? При­ведите конкретные примеры.

19. Назовите основные этапы формирования местного самоуправления в России.

20. Какие модели местного самоуправления возникли в регионах России в 1990-х гг.?

21. В каких территориальных образованиях осуществляется местное самоуправление по российскому законодательству? Чем отличаются системы местной власти в различных территориальных образованиях?

22. Каким образом функционирует двухуровневое местное самоуправление?

23. Как формируются органы местной власти?

24. Что такое вопросы местного значения?

25. В каких случаях и почему можно говорить о государственном контроле за местным самоуправлением? Существует ли властная вертикаль на субрегиональном уровне?

26. Опишите динамику развития конфликтов между властными структурами в россий­ских регионах.

¶⁸

глава

РАССТАНОВКА ПОЛИТИЧЕСКИХ

СИЛ В РЕГИОНАХ РОССИИ

(РЕГИОНАЛЬНЫЕ ЭЛИТЫ,

ГРУППЫ ВЛИЯНИЯ

И ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ)

8.1

Региональные элиты 8.1.1

Основные понятия

Понятие "региональная элита" многозначно и потому нуждается в определении. Целесообразно использовать принятый в политической науке альтиметрический, или функциональный, подход. В этом случае под региональными элитами следует понимать совокупность лиц, занимающих статусные позиции в структурах власти или непосредственно влияющих на эти структуры и процесс принятия политиче­ских решений¹. Альтиметрический подход избавляет нас от необходимости следо­вать меритократическим и аристократическим установкам, в соответствии с кото­рыми элитой считаются находящиеся у власти или при власти обладатели особых позитивных личных качеств.

В России в самом узком смысле принято говорить о региональной властной элите, главными представителями которой являются высшие должностные лица субъектов федерации. Довольно часто в работах политологов именно губернаторский

¹ По этой теме см. также: [Гаман, 1995; Гаман-Голутвина, 1998; Гаман-Голутвина, 2000; Лапина, 1997; Лапина, 2000; Магомедов, 1998].

663

¶Глава 8 Расстановка политических сил в регионах России

корпус и его политическое позиционирование ассоциируются с региональными элитами в целом. Это по-своему оправданно, поскольку губернаторы, несомненно, являются не просто первыми лицами в своих регионах, но и референтными фигура­ми для значительной, если не основной части региональной элиты. Именно выс­шие должностные лица субъектов федерации обычно рассматриваются в качестве региональных лидеров.

Понятие "региональная элита" рассматривается с несколькими степенями его расширения.

• Won региональной властной элитой понимается совокупность лиц, занима­ющих основные должности в органах государственной власти и местного само­управления в регионе и, таким образом, непосредственно, по должности влияю­щих на процесс принятия властных (политических) решений. Сюда же относятся парламентарии, представляющие данный регион на общенациональном уровне.

• Региональная политическая элита — понятие несколько более широкое. В него включаются фигуры, не обладающие властными должностями, но непо­средственно влияющие на ход политического процесса. Во-первых, это лидеры и ключевые представители политических партий и общественных движений, участ­вующих в политической жизни региона. Во-вторых, ведущие представители де­ловой элиты, воздействующие на процесс принятия решений. В-третьих, непо­средственным политическим влиянием могут обладать национальные и религи­озные лидеры.

• Региональная элита в целом может включать в себя фигуры, не занимаю­щиеся непосредственно политической деятельностью, однако косвенно оказываю­щие влияние на политический процесс. Это могут быть лидеры общественного мнения, например представители интеллектуальной элиты, просто уважаемые лю­ди, которые влияют на общественные настроения и таким образом воздействуют на процесс принятия политических решений, осуществляемый властным истеб­лишментом.

На протяжении последних лет, начиная с позднеперестроечного периода, властная элита в российских регионах находится в процессе перманентной транс­формации, вызванной изменениями институционального дизайна и идеологии, от­ношений между центром и регионами, системы регионального лидерства и др.

При структурном анализе региональной элиты можно использовать несколь­ко подходов.

• Социогенетический подход позволяет анализировать региональные элиты с точки зрения их социально-профессионального происхождения. На этом основании, например, принято рассматривать структуру губернаторского корпуса, отталкиваясь от карьерно-профессиональных и образовательных критериев (см., например: [Слепцов и др., 1998]).

664

¶8.1 Региональные элиты

• Географический подход определяет структуру региональной элиты по ее территориальному происхождению. Например, изучается соотношение местных и "пришлых" фигур (в отношении последних нередко используется слово "варяги"). Определяются устойчивые группы элиты, происходящие с одной территории внут­ри региона (такие территории называют еще "кузницами кадров").

• Этнический подход определяет этническую структуру региональной элиты и ее соответствие этнической структуре населения. Вопрос распределения власти и ключевых политических позиций между представителями этнических и субэтниче­ских групп является особенно актуальным в национальных автономиях.

Большого внимания заслуживает изучение места и роли региональной элиты в российской политической системе. На протяжении всей истории региональные элиты ведут борьбу за статус и влияние на федеральном уровне, и потому особой те­мой является их субъектность в общегосударственной политике. Выделяются раз­личные аспекты политического влияния региональной элиты на федеральном уров­не, например:

• лоббизм в федеральных органах власти;

• влияние на законотворческий процесс через Совет Федерации;

• влияние на электоральный процесс через поддержку тех или иных партий. Уровень влияния региональных элит на общегосударственный политический

процесс в России неустойчив и зависит от текущей модели отношений "центр — регионы".

8.1.2

Структурные трансформации региональной элиты

В качестве отправной точки в анализе происхождения российской региональной элиты часто используются "пиковые" показатели в советской карьере. Сравни­тельный анализ региональных лидеров по их номенклатурному статусу в советское время дает возможность оценить уровень и характер достигнутых ими позиций, с которых они сразу или через некоторое время (например, в результате выборов) перешли на позиции высших должностных лиц субъектов федерации. Данный ана­лиз позволяет определить три основные номенклатурные группы, которые сыграли роль кадровых инкубаторов для российского губернаторского корпуса:

• собственно партийная номенклатура, т.е. партийные работники разного уровня;

• управленческая элита, занимавшая те или иные позиции в исполнитель­ной власти того времени, т.е. в исполкомах советов народных депутатов;

• советский по происхождению директорский корпус, который в некото­рых источниках принято именовать "красными директорами".

665

¶Глава 8 Расстановка политических сил в регионах России

Эти три группы выделяются достаточно условно, поскольку номенклатура в СССР отличалась определенным единством, и конкретные персоны часто перехо­дили из одной ее группы в другую. Для большей ясности мы используем в качестве критерия наиболее высокую должность, полученную губернатором в советское время и определяющую его условную принадлежность к одной из трех указанных выше групп.

Характеризуя ситуацию начала XXI в., следует отметить, что в это время на­чалось общее снижение роли советской партийно-хозяйственной номенклатуры в региональном управлении. Позиции "старой" номенклатуры значительно прочнее в национальных республиках, но и там начинаются трансформационный процесс и смена поколений [Галлямов, 1998; Магомедов, 1995]. По-видимому, уже можно го­ворить об исчерпании ресурса ведущих фигур советской региональной элиты, свя­занном в том числе с фактором времени и причинами возрастного характера.

Выходцы из советской партийной элиты в начале 2006 г. занимали, по на­шим подсчетам, первые позиции примерно в 20 российских регионах. Около по­ловины из них — это бывшие первые лица региональных комитетов КПСС, т.е. первые, вторые и просто секретари. Другую половину составляют партийные ра­ботники районного и городского звена или менее значимые представители пар­тийных структур регионального уровня.

Из симптоматичных тенденций следует выделить существенное снижение роли бывших первых секретарей обкомов КПСС — региональных лидеров совет­ского периода. В конце 1991 г. они возглавляли восемь российских регионов, почти исключительно — республики, где новая российская власть не решилась на кадро­вую революцию и вмешательство в местные дела. К 1997 г. их число выросло до 12 — в связи с региональными выборами, в результате которых к власти в ряде ре­гионов вернулись бывшие партийные лидеры. К 2006 г. число регионов, в которых у власти находятся бывшие первые секретари, сократилось до трех — минимальное число за весь период после 1991 г. (затем к ним прибавился новый президент Даге­стана М. Алиев). В целом можно говорить о том, что первый эшелон советской пар­тийной элиты замещается вторым и третьим при сохранении достаточно большого числа бывших партийных деятелей среди первых лиц российских регионов. Столь же характерна и тенденция к приходу к власти "комсомольского" поколения, бывших статусных комсомольских работников регионального уровня.

Вторую группу, которую можно условно назвать "исполкомовской элитой", в начале 2006 г. представляли менее 20 региональных руководителей. Изначально это был главный тип постсоветского губернатора первой волны. Среди губернато­ров, назначенных Б. Ельциным в конце 1991 г., почти 40% являлись председателя­ми облисполкомов. Для полноты картины добавим, что в ряде республик первыми лицами стали бывшие председатели советов министров (или облисполкомов — в бывших автономных областях, повысивших свой статус до республик).

666

¶8.1 Региональные элиты

Вообще смена власти в российских регионах в переломном 1991 г. произош­ла в форме ее перехода от партийной номенклатуры к "советским управленцам" из региональных исполкомов и совминов, вышедших таким образом на первые пози­ции. Именно на такую трансформацию сделала ставку новая российская власть. Это позволило сохранить определенную кадровую преемственность и политиче­скую стабильность на региональном уровне и одновременно способствовало появ­лению "крепкого хозяйственника" как самого типичного постперестроечного ре­гионального руководителя, при этом лояльного своему новому патрону — центру, олицетворяемому Б. Ельциным.

В начале 2000-х гг. значение этой группы в корпусе высших должностных лиц субъектов федерации кардинальным образом понизилось. Прежде всего, бро­сается в глаза резкое уменьшение числа бывших первых лиц, т.е. председателей облисполкомов, ранее — наиболее крупной и характерной группы в губернатор­ском корпусе. В конце 1991 г. у руля в российских регионах находились около 30 бывших руководителей региональной исполнительной власти советского периода. К началу 2006 г. их осталось всего 8. Таким образом, самая мощная волна кадровой ротации 1991 г., создавшая главный тип постсоветского губернатора того периода, в начале XXI в. сошла на нет, оставив лишь немногочисленных своих представите­лей. Эти весьма серьезные и знаковые перемены можно просто связать с естест­венными причинами возрастного характера, но если рассматривать проблему глубже — с исчерпанием ресурса личного влияния у ведущих позднесоветских хо­зяйственников, что привело к их поражениям на выборах. Соответственно внутри "исполкомовской элиты" происходит своя трансформация: тон опять-таки задают выходцы из второго-третьего эшелона.

Третьей ведущей группой в губернаторском корпусе являются представители деловой элиты — руководители промышленных и аграрных предприятий и коммер­ческих структур, либо в редких случаях просто их статусные работники. На первом этапе, когда губернаторы назначались, ее роль была невелика, поскольку ставка де­лалась на лояльную новым властям часть партийно-советской номенклатуры. Б. Ель­цин в начале своего правления назначил губернаторами лишь нескольких аграриев и двух директоров промышленных предприятий. Автономное развитие политиче­ских процессов в республиках добавило тогда к этому списку М. Рахимова в Баш­кирии.

Деловая элита стала пробиваться на первые позиции в регионах с началом выборных процессов, и с этого времени ее роль неуклонно растет. В 1991 г. к этой группе можно было отнести 10 региональных руководителей, в 1997 г., по оконча­нии первого цикла региональных выборов — уже 14, а в начале 2006 г. — пример­но 30. Причем совершенно новым процессом стало появление внутри этой группы представителей постсоветской деловой элиты, представляющих региональный бизнес и крупные российские компании.

667

¶Глава 8 Расстановка политических сил в регионах России

8.1.3