Нормы регионального представительства

Существуют две основные нормы представительства субъектов федерации в регио­нальной палате — равенство и квотирование.

Равное представительство всех субъектов федерации в региональной палате является одним из главных способов, с помощью которого подчеркивается равен­ство регионов, объединенных в политический союз. Норма равного представитель­ства, как считается, отражает определенную политическую справедливость.

⁷ В Эфиопии региональная палата также формируется правительствами, а не легис­латурами штатов.

Норма равного представительства характерна для одной из классических фе­дераций — США. Здесь каждый штат представлен в Сенате двумя сенаторами (которых, как говорилось выше, избирает народ). Данный принцип используется в большинстве федераций. Ему следуют все латиноамериканские федерации (Арген­тина, Бразилия, Мексика, Венесуэла), Швейцария⁸ и Австралия, Пакистан и Ни­герия, Судан и Коморские острова.

Число членов региональной палаты от одного субъекта федерации может быть разным. В федерациях с более дробным АТД оно, как правило, невелико, чтобы число членов региональной палаты не воспринималось как чрезмерное. Поэтому в США и Швейцарии в региональных палатах каждый субъект федерации представлен двумя депутатами, то же предполагается сделать в Судане. В Аргентине, Бразилии и Нигерии норма представительства равняется трем, в Мексике — четырем членам региональной палаты от каждого субъекта⁹. В федерациях с более крупной сеткой АТД число представителей от каждого субъекта может быть и существенно больше. Например, в Пакистане, который делится всего на четыре провинции, каждая про­винция отправляет в Сенат по 19 своих представителей (в том числе по пять по специальным квотам).

Модель равного представительства субъектов федерации в региональной па­лате может предусматривать полное и неполное равенство регионального предста­вительства.

Неполное равенство обычно связано с ситуацией асимметрии, когда в составе федерации находятся территории с более низким статусом. Эти территории могут иметь меньшее число представителей в региональной палате. Например, австра­лийский сенат формируется из расчета 12 представителей от каждого из шести штатов и только двух представителей от каждой из двух территорий. В Пакистане наряду с представителями провинций в Сенате присутствуют восемь представите­лей от зоны племен¹⁰ и три представителя от столичной территории. Неполное ра­венство характерно и для Нигерии в связи с наличием столичного округа. Если штаты направляют в Сенат по три своих представителя, то Абуджа — одного.

Региональная палата в Малайзии имеет свою специфику. Каждый из 13 шта­тов направляет в Сенат по два своих представителя. Двух представителей имеет в Сенате и федеральная столичная территория Куала-Лумпур, но их назначает мо­нарх. Вторая столичная территория — небольшой островок Лабуан — имеет только одного представителя, тоже назначенного монархом. Кроме того, малайзий­ский сенат не является региональной палатой в чистом виде. Если 29 сенаторов представляют регионы (но сами регионы определяют 26 из их числа), то еще 40 просто назначает глава государства — монарх по своему усмотрению, причем он и сам является сенатором.

⁸ Особенность ситуации в Швейцарии заключается в том, что некоторые кантоны делятся на полукантоны. Поэтому кантон направляет в Совет кантонов по два представите­ля, а в кантонах, которые делятся на две части, каждый полукантон — по одному.

⁹ Ранее мексиканские штаты имели по два представителя в Сенате, но потом пред­ставительство было увеличено до четырех.

¹⁰ В связи с отсутствием у зоны племен своей легислатуры соответствующих сенато­ров избирают ее представители в другой палате — Национальной ассамблее.

Принцип квотирования используется при формировании региональной пала­ты значительно реже. Однако некоторые федерации не считают справедливой си­туацию, когда субъекты, вне зависимости от их размера, имеют одинаковое пред­ставительство. Здесь господствует иная точка зрения, что норма представительства ^■бъектов федерации в региональной палате должна примерно соответствовать численности их населения.

В самом чистом виде этот принцип используется в австрийском бундесрате. Поскольку Австрия — небольшая страна, которая делится на девять земель, здесь оказалась возможной буквальная привязка численности членов бундесрата к чис­ленности населения той или иной земли. Данную ситуацию можно назвать прямым квотированием. В результате Вена и Нижняя Австрия имели к концу XX в. по 12 мест в бундесрате, Штирия и Верхняя Австрия — по 10, Тироль — 5, Каринтия и Зальц­бург — по 4, Бургенланд и Форарльберг — по 3.

Принципы квотирования, связанного с численностью населения, применя­ются также в Германии и Индии. Отличие от Австрии состоит в том, что Германия и Индия характеризуются огромными различиями между территориями по числу жи­телей. Составить здесь строгую пропорцию, как в Австрии, практически невозмож­но, поэтому используется схема условного (конвенционального) квотирования. В Гер­мании земли, насчитывающие менее двух миллионов жителей, имеют три голоса в бундесрате, насчитывающие от двух до шести миллионов — четыре, более шести — пять, более семи — шесть голосов. В Индии пропорции выглядят еще более услов­ными, и все равно представительство регионов отличается во много раз — от 1 до 34 мест.

Следует отметить, что принципы квотирования не вызывали большой кри­тики в тех странах, которые ими пользуются, т.е. не воспринимались как неспра­ведливость и нарушение принципа равенства субъектов. Примечательно, что имен­но квотный принцип используется при формировании Европарламента.

Квотирование мест в региональной палате осуществляется и в Бельгии, где фламандцы имеют некоторый перевес над валлонами (они же имеют и перевес по числу жителей). Процедуру прямых выборов проходят 40 сенаторов, из которых 25 избираются во Фландрии и от фламандского населения Брюсселя. Валлония и франкоязычное население Брюсселя избирает 15 сенаторов. В то же время советы двух основных языковых сообществ избирают равное число — по 10 своих предста­вителей. Зато третьему языковому сообществу — небольшому по численности гер­манскому — отведено только одно место.

Неравное представительство двух субъектов федерации в региональной па­лате Боснии и Герцеговины вызвано тем, что государствообразующими здесь явля­ются три народа. Поэтому обеспечивается равенство этноконфессионального пред­ставительства — по пять депутатов от каждой из трех групп (босняки-мусульмане, сербы и хорваты).

Квотирование регионального представительства в назначаемом канадском сенате осуществляется в соответствии с традицией и отчасти отражает региональ­ную структуру этого государства. Здесь обеспечено равенство, но не между про­винциями, а между наиболее крупными частями страны, которые принято назы­вать регионами — в канадском смысле этого слова. По 24 своих представителя имеют самые крупные провинции — Онтарио и Квебек, а также группа Западных провин­ций (четыре провинции по шесть представителей) и группа Атлантических провин­ций (две крупные — по 10 представителей, третья — четыре). Но что касается собст­венно субъектов федерации, то, конечно, ни о каком их равенстве говорить в этом случае не приходится. Кроме того, свою квоту имеет Ньюфаундленд — шесть мест. Юкон и Северо-Западные территории имеют по одному представителю.

Наконец, примером условного квотирования служит совещательный орган, созданный в 1977 г. в Объединенных Арабских Эмиратах, — Федеральный нацио­нальный совет. Два наиболее крупных эмирата, доминирующих в политике и эко­номике страны, — Абу-Даби и Дубай имеют в этой структуре по восемь мест. Ме­нее крупные, но также довольно значимые эмираты Шарджа и Рас-Эль-Хайма по­лучили по шесть мест. Самым мелким эмиратам — Аджману и Умм-Эль-Кайвайну, а также географически обособленной Фуджейре досталось по четыре места.

Квотирование мест в региональной палате в странах, где оно применяется, в той или иной степени отражает вес регионов в общенациональной территориаль­но-политической системе и является конвенциональной формой. Практика по­казала, что используемые в ряде федераций критерии квотирования не вызывают крупных конфликтов.

3.2.5

Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций

В некоторых федерациях бикамерализм не используется, и парламент является однопалатным. В то же время везде можно определить особые формы, которые позволяют говорить о наличии механизмов регионального влияния.

1. Частичное использование принципов регионального представительства в од­нопалатном парламенте.

После конституционной реформы, проведенной в Венесуэле президентом У. Чавесом, венесуэльский парламент стал однопалатным. Но при его формировании параллельно используются принципы, характерные для региональной и "обычной" палаты. Часть депутатов избирается по принципу — один представи­тель от 1 % населения. Другая часть — по принципу региональной палаты с равным представительством субъектов (по три представителя от каждого штата).

Аналогичные нормы действуют на Коморских островах в соответствии с но­вой конституцией 2001 г. На островах избирается однопалатный парламент. Из 33 депутатов 15 (т.е. менее половины от общего состава) представляют острова и избираются местными легислатурами. В региональной части национального парла­мента действует принцип равного представительства регионов — по пять от каждого.

2. Формирование однопалатного парламента по принципам регионального представительства.

Данная ситуация характерна для Федеративных Штатов Микронезии, кото­рые состоят из четырех субъектов. Национальный парламент включает 14 депута­тов. Из них 10 избираются от штатов по принципам условного квотирования (Чуук имеет пять представителей, Понпеи — три, Яп и Косраэ — по одному). Еще четыре депутата избираются по принципам равного представительства — по одному от штата. Эти депутаты имеют особый статус, поскольку только они могут баллотиро­ваться на пост президента и вице-президента (которых в Микронезии избирал пар­ламент).

Принципы квотирования используются в однопалатных парламентах двух-субъектных федераций. Обычно квоты примерно соответствуют численности насе­ления в субъектах. В парламенте Сербии и Черногории представители Сербии имеют 91 место, Черногории — 35 мест. В Федерации Сент-Киттс и Невис определено представительство двух островов — восемь и три места соответственно". В Танза­нии, где численность населения Занзибара намного меньше, чем в континен­тальной части страны (бывшая Танганьика), представительство островной части в национальном парламенте существенно завышено для обеспечения политического баланса внутри страны.

3.2.6

Региональный бикамерализм в унитарных государствах

Региональные палаты являются довольно распространенной формой представи­тельства региональных интересов на общенациональном уровне. Они существуют и во многих унитарных государствах с развитым регионализмом.

" В случае Федерации Сент-Китгс и Невис речь идет о Национальном собрании. В этом государстве есть и сенат, но он формируется по совершенно другим принципам, не связан­ным с региональным представительством (сенаторов назначает генерал-губернатор по сове­ту премьер-министра и лидера оппозиции).

ЮАР относят к категории регионалистских государств. Парламент республи­ки имеет двухпалатную структуру, типичную для федераций. В Национальный совет провинций входят по десять представителей от каждой из девяти провинций. Этих представителей определяют региональные легислатуры. "Бывшая федерация" — Ни­дерланды также имеет двухпалатный парламент, в котором Первая палата форми­руется провинциальными штатами (т.е. ассамблеями).

Однако и в некоторых унитарных государствах, которые не считаются сто­ронниками глубокой децентрализации, можно наблюдать ту же картину. Яркий пример: в унитарной Намибии одной из палат парламента является Национальный совет, в который входят по два представителя от 13 провинций, избираемые регио­нальными ассамблеями. В Казахстане основная часть Сената избирается по прин­ципу равного представительства регионов — областей и городов (по два представи­теля). Региональный бикамерализм ранее использовался в Хорватии. В этой стране, которая отличается хорошо выраженной региональной структурой, сложившейся исторически, в составе парламента некоторое время существовала Палата жупа-ний, в которую избирались по три представителя от каждой провинции (жупании).

Вообще анализ парламентов в различных странах мира показывает, что ре­гиональный бикамерализм используется в очень многих и очень разных странах и потому может считаться универсальным институтом регионального влияния. Даже в странах с не столь ярко выраженными и гетерогенными региональными структу­рами можно обнаружить элементы регионального бикамерализма, свидетельствую­щие о том, что страна признает политическое значение регионального фактора. На­пример, в Габоне сенаторы избираются коллегиями выборщиков и представляют местные территориальные единицы. Выборщики от регионов избирают палату со­ветников в Марокко. Сенат в Мавритании формируют местные органы власти. В Не­пале 15 из 60 депутатов Национальной ассамблеи определяются коллегией выбор­щиков от пяти экономических зон. Такие примеры можно продолжать.

Региональный бикамерализм в унитарных государствах нередко не следует столь строгим принципам, как в федерациях, и потому может быть неполным (как в Малайзии, если вернуться к примеру федераций). Например, в Италии из 315 вы­борных сенаторов от регионов избираются только 83. На Мадагаскаре две трети сенаторов избираются региональными легислатурами, остальные — назначаются президентом.

В унитарных государствах с однопалатными парламентами возможны ситуа­ции, когда часть депутатов представляет регионы. Например, в Национальной ас­самблее Гайаны 12 депутатов из 65 делегируются местными властями. Интересна си­туация в Зимбабве, где губернаторы провинций по должности входят в парламент.

Наконец, в островных государствах, где региональная структура выражена вполне очевидно, может применяться принцип квотированного представительст­ва островов в парламенте. Выше мы показали, как этот принцип используется в карибской федерации Сент-Киттс и Невис. На Антильских островах (владение Ни­дерландов) 14 из 22 депутатов местного парламента представляют самый крупный остров — Кюрасао, еще три — Бонайре, пять — все остальные мелкие острова.

3.2.7

Другие формы регионального влияния в федерациях

1. Регулирование регионального происхождения первых лиц государства.

В наиболее ярких формах такое регулирование присутствует в странах с яв­ным доминированием определенных субъектов федерации. В Объединенных Араб­ских Эмиратах установлен фактический порядок, при котором ведущие властные позиции принадлежат представителям двух основных эмиратов — Абу-Даби (пре­зидент страны) и Дубая (вице-президент и премьер-министр).

Законодательство ряда сложносоставных федераций предполагает различные формы территориальной справедливости¹², препятствующие сосредоточению вла­сти у представителей только одного региона и обеспечивающие более широкое представительство.

Например, в федерациях, где существует институт вице-президента, дейст­вует правило, в соответствии с которым президент и вице-президент должны пред­ставлять различные регионы. Это правило действует в Федеративных Штатах Мик­ронезии и Танзании (в последнем случае оно фактически означает, что пост вице-президента принадлежит выходцу с Занзибара)¹³.

2. Формирование коллективных органов управления страной.

В некоторых федерациях, которые в той или иной степени являются дого­ворными, возможно существование высших органов власти, формируемых по прин­ципам регионального представительства (речь идет об органах исполнительной вла­сти). Данная ситуация особенно характерна для "монархических федераций" — ОАЭ и Малайзии. Здесь отмечается наличие высшего органа власти, включающего руководителей всех полноправных субъектов федерации. Различие состоит в том, что в ОАЭ этот орган имеет скорее совещательный характер, в то время как в Ма­лайзии он обладает существенными властными полномочиями.

¹² Территориальную справедливость можно понимать как условное представление о приемлемых нормах различий в распределении ресурсов (как властных, так и финансово-экономических) между регионами в определенном государстве.

" Фактическое распределение высших государственных постов между выходцами из различных регионов можно встретить и в некоторых унитарных государствах. Например, в Эквадоре существует правило, в соответствии с которым президент и вице-президент обя­зательно являются представителями от разных географических областей — Сьерры (горная часть страны с центром в ее столице Кито) и Косты (побережье с центром в Гуаякиле).

В ОАЭ действует Высший совет, который включает в себя правителей всех семи эмиратов. Высший совет избирает президента и премьер-министра страны. Главой Высшего совета является эмир самого крупного, столичного эмирата Абу-Даби. Он же, как известно, работает президентом страны. Важно отметить, что пра­вители Абу-Даби и Дубая имеют право вето в этом совете, что не только подчеркива­ет их доминирование в отношениях с главами остальных эмиратов, но и позволяет уравновесить влияние этих двух эмиратов.

Коллективный орган управления существует и в Малайзии — Совет прави­телей. Голосующими членами Совета правителей являются девять наследных пра­вителей малайских султанатов. Они избирают из своих рядов верховного правителя, который выполняет эти функции на протяжении пяти лет, и его заместителя. Верховный правитель выступает формальным главой государства в Малайзии, ко­торая в действительности является конституционной парламентской монархией.

Признаки наличия этой модели можно обнаружить и в Швейцарии. Высшим органом власти здесь является Федеральный совет, в который входят семь совет­ников, обязательно представляющих разные кантоны (причем действует неписаное правило, в соответствии с которым один из советников обязательно представляет франкоязычный кантон, а еще один — италоязычный Тичино). Федеральный совет возглавляет президент страны.

3. Консультативные структуры, включающие представителей федеральной и региональной власти.

Функционирование таких структур позволяет обеспечить обратную связь с регионами и улучшить горизонтальные связи между региональными властными органами.

Одним из ярких примеров является Германия. В среднем раз в четыре меся­ца здесь собирается конференция глав правительств федерации и земель. Также в Германии действует конференция президентов (глав) парламентов федерации и земель. Совместные комиссии и конференции функционируют и в соседней Авст­рии. Конференции премьер-министров проводятся в Канаде и Австралии.

4. Участие региональных представителей в непрямых президентских выборах.

В ряде федераций президент избирается специально созываемыми колле­гиями выборщиков, к формированию которых непосредственное отношение име­ют региональные власти¹⁴.

В США штаты просто назначают выборщиков. В Германии президента из­бирает специально созываемое собрание, половина членов которого является представителями земель (другая половина — депутаты парламента). Подобная практика существует в Пакистане, где в коллегию выборщиков входят депутаты националь­ного парламента и региональных легислатур.

¹⁴ Примерно то же самое возможно и в унитарных государствах с высоким уровнем децентрализации. В Италии президента выбирает коллегия, которая включает депутатов национального парламента и делегатов от областей. Каждую область Италии представляют по три делегата, избранные областными советами. Исключение составляет небольшая об­ласть Валле-д'Аоста, от которой избирается один делегат.

5. Распределение столичных функций между территориями.

Дополнительно стоит обратить внимание на реализацию принципа террито­риальной справедливости через распределение столичных функций по территории страны. Предполагается, что механизм полицентрической столичности усиливает единство страны, хотя в то же время создает технико-организационные проблемы при функционировании власти. Данная ситуация характерна для Германии, где Федеральный конституционный суд находится в Карлсруэ — городе в южной земле Баден-Вюртемберг, который даже не является ее столицей. Географическое "отде­ление" судебной власти от других ветвей существует и в Швейцарии: Федеральный суд располагается в Лозанне — центре крупного франкоязычного кантона Во.

Примером регионалистского государства, еще активнее использующего этот механизм, служит ЮАР. Столицей государства, где находится президентский офис, является Претория. Парламент ЮАР располагается в Кейптауне, Конституцион­ный суд — в Йоханнесбурге, Высший апелляционный суд — в Блумфонтейне.

3.2.8

Общераспространенные формы регионального влияния

Региональное влияние совсем не обязательно обеспечивается с помощью специа­лизированных институтов, предусмотренных национальной конституцией. Суще­ствуют другие формы регионального влияния, характерные для практически лю­бых государств, в том числе имеющие неформальный, лоббистский характер.

Очевидно, что региональные интересы, выраженные в той или иной степени, существуют во всех государствах. Федерации склонны к созданию специальных ор­ганов власти для представительства этих интересов. Но, как показывает анализ, неформальные способы регионального влияния можно встретить в самых разных странах мира. Даже в отсутствие специальных структур региональные интересы на­ходят те или иные пути "выхода на поверхность".

1. Представительство региональных интересов в "обычном" парламенте.

В любом государстве значительную часть депутатов национального парла­мента составляют представители регионов. Данная ситуация особенно характерна для тех парламентов, которые избираются по мажоритарной или хотя бы по сме­шанной системе. В результате совершенно объективно возникает феномен регио­нального лоббизма.

Избранные непосредственно на территории депутаты стремятся защищать интересы регионов и входящих в их состав округов, от которых они избраны в парламент. В американской практике такая ситуация называется "pork barrel" ("бочка солонины"). В соответствии с политико-географической интерпретацией теории систем политика "pork barrel" описывается как пример обратной связи, когда "вы­ходом" из "черного ящика" территориально-политической системы становится ре­зультат произошедших там выборов, и избранное лицо отлаживает свои отношения с избравшей его территорией, чтобы быть впоследствии избранным на новый срок [Taylor, 1989].

Такая же ситуация возникает в "нерегиональных" палатах двухпалатных парламентов в федеративных государствах. Как показывает практика, полномочия "нерегиональной" палаты чаще всего оказываются более конкретными и связан­ными с насущными проблемами регионов. Модель региональной палаты имеет свои изъяны. Она выглядит логичной конструкцией федеративного государства, ее смысл заключается в том, что регионы получают участие в решении некоторых важных общегосударственных вопросов, но это участие ограничено. Поэтому ре­гиональные элиты обычно проявляют особый интерес к "нерегиональной" палате, которая на практике оказывается более эффективным инструментом регионально­го лоббизма.

Общей ситуацией для регионального лоббизма в "нерегиональных" палатах и "обычных" однопалатных парламентах является доминирование крупных, наибо­лее населенных регионов, которые в силу своего демографического преимущества и, соответственно, большего числа депутатов получают возможности для более эф­фективного лоббирования своих интересов.

2. Региональный лоббизм в структурах национальной исполнительной власти.

Аналогичным образом реализация региональных интересов на националь­ном уровне в значительной степени зависит от того, представители каких регионов занимают ключевые государственные посты. Каналом регионального лоббизма может быть центральное правительство. Институт президента тоже может играть лоббистскую роль, если президент действует в интересах "своего" региона, в кото­ром он родился и т.п.

Возможна ситуация, когда на национальном уровне формируются мощные региональные группы влияния (кланы). Это может быть один конкретный региональ­ный клан, фактически правящий страной. Например, в Ираке при президенте С. Ху­сейне преимущества имели выходцы из города Тикрит, уроженцем которого являл­ся сам бывший президент страны. Либо в территориально неоднородном государ­стве возникает острая конкуренция между несколькими региональными клана­ми, которая может оказывать определяющее влияние на формат партийной сис­темы и всей политической борьбы.

3. Региональные партии.

Одним из важных институтов регионального влияния на общенациональ­ном уровне являются региональные партии. К разряду региональных можно отнести те партии, которые имеют территориально ограниченный ареал поддержки и пред­ставляют политические интересы этого ареала¹⁵. Через региональные партии может происходить артикуляция региональных интересов, а сама партийная система в та­ком государстве отличается ярко выраженной регионализацией.

Региональные партии можно классифицировать следующим образом.

• Монорегиональные или ареальные. Первые жестко привязаны к одному региону, вторые имеют поддержку на территории нескольких соседних регионов.

• Доминирующие или аутсайдерские. Первые пользуются действительно высокой популярностью в своем регионе и выигрывают там выборы, вторые просто обозначают тенденцию к регионализации партийной системы, но уступая общена­циональным партиям даже на своей территории.

• Монопольные или конкурирующие. В первом случае региональные ин­тересы защищает только одна партия, или же одна из региональных партий явно опережает остальные. В другом случае несколько региональных партий ведут борь­бу между собой.

• Представленные или не представленные в общенациональных органах власти.

• Этнорегиональные или "территориальные". В первом случае региональ­ные партии одновременно имеют этническую специфику и объединяют защиту ин­тересов региона и доминирующей там этнической группы. Во втором случае речь идет о региональных партиях в "чистом" виде.

Наиболее распространенными и влиятельными являются этнорегиональные партии. Например, в канадской провинции Квебек действует Квебекский блок, который является одной из двух наиболее популярных в этой провинции партий, наряду с общенациональной Либеральной партией.

Доминирование этнорегиональных партий характерно для политической сцены Эфиопии, которая является самым ярким примером этнической федерации. Крупнейшими парламентскими партиями в Эфиопии являются Национальное де­мократическое движение амхара, Народный фронт освобождения Тыграи и Народ­ная демократическая организация оромо. Каждая из этих партий представляет оп­ределенную этническую группу, которая одновременно является титульной в од­ном из эфиопских штатов.

Этнорегиональные партии достаточно распространены в Индии, хотя они ха­рактерны далеко не для всех штатов. В индийском парламенте, избранном в 2004 г., отмечается представительство тамильских партий, которые пользуются поддерж­кой в южном штате Тамилнад (Дравидская прогрессивная федерация, Дравидская прогрессивная федерация Марумаларчи). В другом южном штате Андхра-Прадеш (этническая группа телугу) достаточно активно голосуют за представителей партии Телугу Десам. Расположенный на Востоке Индии штат Орисса (этническая группа ория) оказал значительную поддержку партии Биджу Джанта Дал. В Западной Бен-галии неплохо выступила партия Всеиндийский конгресс Тринамул. В южном штате Керала поддержкой пользовались Конгресс Керала и Мусульманская лига Керала. На северо-западе, в штате Джамму и Кашмир голосовали за Национальный конгресс Джамму и Кашмира и Народную демократическую партию Джамму и Кашмира, Кроме того, в парламент прошли представители таких региональных партий, как На­родный совет Ассама, Фронт освобождения Джарханда, Народный фронт Нагален­да, Национальный фронт мизо, Сиккимский демократический фронт.

¹⁵ Практически любая партия имеет свою более или менее выраженную географию поддержки. Но это еще не означает, что ее можно назвать региональной партией.

В европейских федерациях примером небольшой этнорегиональной партии можно назвать Лигу тичинцев, действующую в италоязычном кантоне Тичино. Не­крупными, но все же представленными в национальном парламенте являются этно-региональные партии Великобритании — Шотландская народная партия и Плайд Кимри (Уэльс). Однако даже в своих регионах они сильно уступают ведущим обще­национальным партиям, в данном случае — лейбористам.

Характерная ситуация сложилась в двухсубъектных федерациях, где во "вто­ром" (т.е. меньшем, но автономном) субъекте обычно складывается своя партий­ная система. Простейшим примером можно считать Сент-Киттс и Невис. На острове Невис население голосует за свои партии — Движение заинтересованных граждан и Партию реформ Невиса. В Танзании на Занзибаре действует оппозиционная пар­тия — Объединенный гражданский фронт, который оппонирует правящей Рево­люционной партии¹⁶.

"Островные" партии характерны и для других карибеких государств. На­пример, из двух островов состоит государство Антигуа и Барбуда. Это государство не стало федерацией, но регионализация его партийной системы привела к тому, что на Барбуде наибольшей поддержкой пользуется своя партия — Народное дви­жение Барбуды.

Антильские острова (владение Нидерландов) ярко характеризуются дробле­нием партийной системы на островные подсистемы. Ведущие партии островов реально действуют и собирают голоса на главном острове — Кюрасао. Второй по величине остров Бонайре располагает своими партиями — Патриотическим сою­зом и Демократической партией Бонайре. Избиратели маленького и удаленного Сен-Мартена создали сразу три собственные партии — Демократическую партию Сен-Мартена, Патриотический альянс Сен-Мартена и Народную партию серьезной альтернативы. За собственные партии голосуют даже на самых крохотных остро­вах — Сабе (Народное движение Наветренных островов) и Синт-Эстатиусе (Альянс Синт-Эстатиуса).

¹⁶ Важно отметить, что Революционная партия возникла в результате объединения в 1977 г. двух ведущих партий — ТАНУ (Африканский национальный союз Танганьики) и Партии Афро-Ширази (Занзибар).

Страной с развитой системой региональных партий является Испания. Важ­ным стимулом к развитию региональных партий, безусловно, стало введение в Ис­пании автономных сообществ. Это значит, что региональные партии в децентрали­зованных, хотя и унитарных, государствах имеют шансы стать правящими в процессе создания региональных ассамблей и правительств. При этом наиболее развитые и достаточно автономные региональные партийные системы сложились в регионах с этнической спецификой. Например, в Каталонии возник правящий блок "Конвер­генция и союз". Наряду с ним в региональных и общенациональных выборах более или менее успешно участвовали такие партии и блоки, как "Республиканские левые Каталонии" и "Инициатива за Каталонию — Зеленые". В Стране Басков сильные позиции имеет Баскская националистическая партия (также представлены партии '"Баскская солидарность" и др.). В Галисии довольно популярен Галисийский на­ционалистический блок.

Пример Испании интересен и тем, что в регионах, не имеющих этнической специфики, также формируются региональные партии, которым удается проходить в национальный парламент. Характерная ситуация возникла на Канарских островах, где действует Канарская коалиция (любопытно, что на одном из островов — не­сколько обособленном Лансароте на восточной окраине островной группы — была создана своя Партия независимых Лансароте). Примерами региональных партий в Испании также служат Андалусийская партия и Арагонская хунта.

Феномен региональных партий прослеживается в Италии. Наиболее яркой и крупной партийной структурой стала Лига Севера (изначально — Ломбардская лига), выступающая от имени северных итальянских регионов. Менее крупным, но тоже характерным примером может считаться возникшая на сравнительно удален­ном крупном острове — Сардинии собственная Партия действия Сардинии. Под­держки в своих регионах добились этнорегиональные партии — Южнотироль­ская народная партия и Коллегия Валле-д'Аоста.

Регионализация партийной системы оказалась характерной и для Хорва­тии. Наибольший регионализм оказался характерен для полуострова Истрия на северо-западе страны, где значительной поддержкой пользуется партия Истрин­ский демократический собор. В парламенте Хорватии также представлены При-морско-Горанский союз и Славонско-Бараньинская хорватская партия, имею­щие корни в отдельных регионах страны, в ее центральной приморской и северо­восточной частях соответственно.

Даже маленькая Андорра оказалась в группе стран, где активно действуют и добиваются успеха на национальных выборах региональные партии. Одним из при­меров служит Союз народа Ордино. На парламентских выборах 2001 г. одну из тер­риторий Андорры успешно представляла Независимая группа Санта-Джулия.

"Территориальные" партии довольно характерны для Аргентины, но там они сильно уступают общенациональным, в том числе в "своих" провинциях. Единич­ное представительство в национальном парламенте удается обеспечивать таким региональным партиям, как Республиканская сила (Тукуман), Демократическая партия (Мендоса), Партия обновления Сальты, Народное движение Неукена, Ли­беральная партия Корриентеса.

Впрочем, далеко не во всех федерациях, децентрализованных или географи­чески фрагментированных государствах феномен региональных партий можно счи­тать развитым. Проблема практически любой региональной партии заключается в том, что она не в состоянии играть заметную роль на общенациональном уровне. Лишь очень немногие региональные партии в состоянии создать значимую фракцию в национальном парламенте, гораздо чаще речь идет в лучшем случае об обозначе­нии присутствия. Региональные сообщества могут признать тактику создания соб­ственной партии неэффективной. Поэтому в таких крупных странах, как США, Бра­зилия и Мексика, региональные партии практически отсутствуют и не развиваются в связи с отсутствием серьезных перспектив (в Аргентине они возникли, но имеют очень ограниченное влияние).

Интересы определенных региональных сообществ нередко стремятся арти­кулировать те или иные общенациональные партии. Там, где этот процесс идет ус­пешно, политическая ниша для собственно региональных партий остается неза­полненной.

Возможна промежуточная ситуация, когда региональные партии все-таки соз­даются, но находят свое место на общенациональной политической сцене, создав блок с более крупной партией. Хорошим примером следует считать блок ХДС/ХСС в Германии, в котором ХСС является региональной баварской партией, притом очень сильной, правящей на протяжении многих лет в своем регионе. Альянс с ХДС дает ХСС возможность играть важную роль на общенациональном уровне. Упомянутая выше Лига Севера вошла в правящую итальянскую коалицию "Дом свобод" вместе с движением С. Берлускони "Форца Италия" и др.

Похожие тенденции прослеживаются в Малайзии, где собственные пар­тийные системы сложились в двух удаленных штатах, расположенных на острове Калимантан и имеющих собственную историю (Саравак и Сабах). На Сараваке особенно заметны Объединенная традиционная партия Бумипутера, Объединен­ная народная партия Саравака, Партия аборигенов Саравака, Национальная пар­тия Саравака. В Сабахе активно действуют Прогрессивная партия Сабаха, Дви­жение народной справедливости, Либеральная демократическая партия и Объе­диненная партия Сабаха. Но при этом практически все перечисленные партии вхо­дят в правящий в стране Национальный фронт.

3.3

Разграничение полномочий между уровнями власти

Ключевой характеристикой федеративного государства является баланс отношений между двумя основными уровнями власти — общенациональным и региональным. Этот баланс определяет степень автономии субъектов, их политико-ресурсную базу и, одновременно, уровень децентрализации государства. Изменения баланса по­зволяют говорить о динамике развития ситуации, о том, в какую сторону меняется баланс. Важнейшей характеристикой баланса отношений "центр — регионы" явля­ется разграничение компетенции (полномочий) между уровнями власти (см., на­пример: [Ковачев, Дымов, 1995]).

В федеративных государствах речь идет о разграничении полномочий между тремя основными уровнями — общенациональным, региональным и местным (му­ниципальным). Полномочия местного самоуправления являются отдельной темой. Пока ограничимся рассмотрением разграничения полномочий между центром и субъектами федерации.

3.3.1