Модель 1998 г. (модель Примакова)

Следующая попытка рецентрализации связана с тем периодом, когда российское правительство возглавлял Е. Примаков. К этому времени роль правительства и

574

¶ 6.7 Моделирование отношений "центр — регионы "в России

премьер-министра в региональной политике еще больше возрастает, тогда как пре­зидента — несколько снижается. Это позволяет Е. Примакову выступить со своими предложениями по изменению баланса отношений в пользу федерального центра. Его модель получила любопытное название "Согласие по вертикали".

Если на предыдущем этапе главной задачей центра являлось создание про­тивовесов губернаторам на региональном уровне, то в рамках модели Примакова ставится задача по укреплению собственно федерального центра. Впервые на офи­циальном уровне ставится вопрос об укреплении властной вертикали. Другими словами, основная цель региональной политики определяется как иерархизация отношений между центром и регионами, обеспечение политического и ресурсного пре­восходства центрального уровня власти над региональным.

Одновременно ставится вопрос об усилении института федерального вме­шательства и прежде всего — о создании системы санкций в отношении губернато­ров и контроля за их деятельностью. Одним из главных предложений Е. Примакова был отказ от всенародных губернаторских выборов, т.е. от первопричины, породив­шей попытки центра найти институционально-правовые ограничители губернатор­ского института. От предложений по прямому назначению губернаторов, как это было в начале 1990-х гг., правда, быстро отказались. В качестве компромиссного варианта, более соответствующего федеративной модели, было предложено назначе­ние губернаторов региональными законодательными собраниями, правда, не само­стоятельно, а по представлению президента и с правом президента отзывать их от должности. Фактически данная модель предполагала достаточно жесткий и опре­деленный кадровый контроль со стороны президента непосредственно за институ­том губернатора. Хотя нерешенной осталась проблема многих республик, которые в тех условиях не согласились бы отказаться от всенародных выборов своих глав.

В то же время центр в соответствии с этой моделью предлагает отказаться от практики индивидуальных отношений между центром и регионами, создав единый и общий для всех формат. В качестве общегосударственной политической пробле­мы обозначается "правовой сепаратизм", т.е. несоответствие регионального и осо­бенно республиканского законодательства федеральному. К тому времени проис­ходит полное свертывание практики заключения договоров о разграничении полно­мочий между центром и регионами (последние договора были подписаны в первой половине 1998 г.). Практика этих договоров явно себя исчерпала, и не только по­тому, что по своему содержанию многие договора противоречили федеральному за­конодательству. К 1997—1998 гг. договора стали подписываться в массовом порядке, и уже мало что давали регионам в плане конкретных полномочий, превратившись в формальность и ритуал.

Следующей новацией федерального центра является поиск упрощенного и бо­лее эффективного формата для работы с регионами. Этот формат предполагает не просто деиндивидуализацию отношений и отказ от договорной практики разграни-

575

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

чения полномочий. Новыми приоритетными партнерами центра начинают высту­пать восемь межрегиональных ассоциаций. Строго говоря, еще во время премьерства С. Кириенко появляется понятие "восьмерка", т.е. восемь губернаторов, возглавля­ющих межрегиональные ассоциации. Российские премьеры начинают восприни­мать "восьмерку" в качестве выразителей агрегированных региональных интере­сов, а свои визиты в регионы высокопоставленные федеральные чиновники обыч­но привязывают к заседаниям ассоциаций.

Попутно возникает тема укрупнения субъектов федерации, поскольку адми­нистративно-территориальное деление воспринимается центром как слишком дроб­ное, громоздкое и потому неудобное для реализации политики по укреплению вла­стной вертикали. На том этапе межрегиональные ассоциации воспринимаются как прототипы новых, укрупненных субъектов федерации.

Модель Примакова представляет собой комплекс предложений председателя российского правительства того периода, направленных на общее укрепление фе­дерального центра в системе отношений "центр — регионы". В основе этих пред­ложений — укрепление бюрократической властной вертикали, преодоление политико-правовой асимметрии и ликвидация практики индивидуальных отношений.

В то же время данная модель отличалась определенной сбалансированностью. Укрепление федерального центра было частично скомпенсировано расширением регионального влияния на аЬедеральном уровне. С этой целью в правительстве первый раз в новейшей российской истории сформировали полноценный "региональный блок". Одним из двух первых вице-премьеров был назначен бывший губернатор Ленинградской области В. Густов, главной сферой ответственности которого ста­ли отношения с регионами. Другим решением стало создание отдельного мини­стерства региональной политики. Причем министром, в соответствии с логикой сложившейся на предыдущем этапе "двуслойной" региональной власти (государ­ственной и местной), стал бывший мэр города Сосновый Бор Ленинградской области В. Кирпичников. Еще одним важным решением Е. Примакова стало соз­дание президиума правительства, в который была включена "восьмерка". Таким образом, губернаторы в лице руководителей межрегиональных ассоциаций полу­чили право участия в текущей работе правительства.

В целом, ситуация в отношениях между центром и регионами на этом этапе отличалась заметной неустойчивостью. На федеральном уровне по-прежнему не хватало единства, и инициативы Е. Примакова по созданию властной вертикали не были реализованы. Действия главы правительства по усилению регионального представительства в правительстве оказались достаточно формальными по своему результату, поскольку реального влияния региональные лидеры таким путем не приобрели. Региональный блок в правительстве не распоряжался финансовыми ре­сурсами, позволяющими обеспечить развитие российских территорий, а президиум правительства оказался лишь бюрократической "надстройкой".

576

¶ 6.7 Моделирование отношений "иентр — регионы " в России

Как раз на этом этапе стало ясно, что при Б. Ельцине реализация политики, направленной на существенное ограничение губернаторской самостоятельности, была невозможной. Логика ельцинской региональной политики была задана еше в начале 1990-х гг., и президент по-прежнему считал губернаторов своей опорой. Поэтому инициативы Е. Примакова были свернуты, причем в еще более жесткой форме, чем инициативы "молодых реформаторов". В истории отношений "центр — регионы" они важны как первая попытка предложить комплекс мер, направлен­ных на усиление федерального центра и радикальное изменение баланса сил в его пользу.

Новая замена премьер-министра в 1999 г. (Е. Примакова на С. Степашина) тем более привела к тому, что данная модель не была реализована. Даже структура правительства вновь изменилась, и региональное влияние в этом институте ослабло. Региональный блок ликвидировали одним из первых: В. Густов был уволен еще до Е. Примакова, а министерство региональной политики вновь слито с министерст­вом по делам национальностей в министерство по делам федерации и национально­стей. Вместо президиума правительства на некоторое время возник Экономиче­ский совет при правительстве, куда включали губернаторов.

6.7.5

Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)

Принципиально новая ситуация в отношениях "центр — регионы" возникает в 2000 г. после смены российского президента и прихода к власти В. Путина. Сама смена власти стимулирует развитие новой модели, которая стала реакцией феде­ральной элиты на неудачные попытки укрепления позиций центра, потерпевшие поражение прежде всего из-за позиции Б. Ельцина и отсутствия должного единства на федеральном уровне. Б. Ельцин традиционно выступал в роли гаранта регио­нальной самостоятельности и губернаторских "свобод", считая это залогом их по­литической лояльности. Создание ограничителей в лице полпредов и местного самоуправления здесь мало что изменило, хотя, безусловно, способствовало рас­слоению и фрагментации регионального уровня.

Приход к власти В. Путина совпал с актуализацией модели "управляемого федерализма'", предполагающей усиление субординации по вертикали. Тема укреп­ления властной вертикали стала лейтмотивом действий федерального центра. Важно отметить, что при В. Путине резко снижается влияние на региональную политику такого фактора, как отсутствие консолидированной позиции в федеральном центре (как это было при Б. Ельцине пока шла борьба за преемственность власти). Напро­тив, усиливается противостояние федеральной и региональной бюрократий в борьбе за перераспределение дефицитных ресурсов. В этой борьбе федеральная бюрократия

¶19 3ак.624

¶577

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

в лице президентских структур, правительства и в значительной степени лояльного им парламента, а также судов выступает как единая сила, заинтересованная в цент­рализации ресурсов. Это, правда, не исключает различных позиций и острой борь­бы между федеральными группами влияния за контроль над теми или другими ре­гионами, но это уже другой аспект данной ситуации.

Во-первых, реализуется комплекс мер, направленных на устранение терри­ториально-политической асимметрии и создание более или менее единого формата отношений между центром и регионами. В официальной практике этот комплекс мер именуется воссозданием единого правового пространства. Прежде всего это касается республик, которые ранее имели фактически особый статус в составе фе­дерации. Под угрозой санкций запускается процесс приведения регионального за­конодательства в соответствие с федеральным, в результате чего устраняется ос­новная масса противоречий. В соответствии с решением Конституционного суда признается незаконным республиканский суверенитет и иные наиболее "вызыва­ющие" аспекты республиканского законодательства. Проводится практически пол­ный демонтаж "договорных" основ федерации. Многие регионы сами отказываются от договоров о разграничении полномочий. Затем в соответствии с новым законо­дательством, вступившим в силу в 2003 г., договорная практика существенно огра­ничивается и начинает рассматриваться лишь как практика для "особых случаев".

В результате этих действий республики в значительной степени становятся идентичны другим субъектам федерации по своим политическим возможностям и располагаемым ресурсам. Правда, сохраняются особые индивидуальные ситуации, связанные с двумя республиками, в наибольшей степени отдалившимися от цен­тра, — Чечней и Татарстаном. Обеспечить полное единообразие региональных ситу­аций центр был не в состоянии.

Кроме того, даже усилился момент асимметрии в отношении автономных округов, фактический статус которых понизился. Новое законодательство 2003 г. в части разграничения полномочий между центром и регионами сократило объем полномочий, располагаемых округами, и ставит их в зависимость от краев (облас­тей). Впрочем, это воспринималось как метод давления с целью ликвидировать автономные округа как субъекты федерации. При этом автономные округа могут решать вопросы своих отношений с краями и областями в индивидуальном поряд­ке, что также в перспективе усиливает различия между ними.

Также следует обратить внимание на создание федеральным центром единого стандарта для региональной государственной власти, а затем и местного само­управления. Этот процесс начинается в октябре 1999 г. в связи с принятием феде­рального закона об общих принципах организации государственной власти в субъ­ектах федерации, а затем поправок к этому закону в 2000, 2003 и 2004 гг. Федераль­ный закон впервые устанавливает рамки, в которых функционирует региональная государственная власть, определяет ее функции и т.п.

578

¶6.7 Моделирование отношений "центр — регионы "в России

Во-вторых, значительно усиливаются институты федерального контроля и вмешательства. Одним из важных решений в этом направлении становится реформа института полномочных представителей президента во взаимосвязи с созданием се­ми федеральных округов. Последние представляют собой новый упрощенный фор­мат работы центра с регионами. Само их создание отразило поиск федеральным центром более простого и эффективного политико-административного формата для объективно сложного и раздробленного государства (параллельно началось ак­тивное обсуждение вопроса об укрупнении субъектов федерации, и принимается федеральный закон, регулирующий процедуру их добровольного объединения).

Федеральные округа — это промежуточный управленческий уровень, создан­ный специально для размещения федеральных структур, обеспечивающих конт­роль за региональными властными структурами и территориальными органами федеральной исполнительной власти. Ключевой такой структурой оказались семь полпредов (на уровне собственно субъектов федерации был создан подчиненный им институт главных и "простых" федеральных инспекторов). Полпреды решают задачи, связанные с контролем за выполнением на региональном уровне федераль­ных решений и деятельностью региональных властей, а также с координацией фе­деральных структур, действующих на региональном уровне. Развитие этого институ­та вызвало серию конфликтов с губернаторами, поскольку в результате реформы обновленный институт полпредов стал гораздо более мощным ограничителем гу­бернаторской деятельности по сравнению с прежним. Главное заключается в том, что полпреды стали мощными фигурами федерального уровня, работающими в непосредственном контакте с федеральным центром и являющимися проводника­ми его интересов на местах. Дополнительно важно отметить, что на уровне феде­ральных округов были созданы подразделения ряда других федеральных структур, прежде всего — генеральной прокуратуры и МВД.

Одновременно создается система санкций федерального центра в отноше­нии губернаторов. Сначала федеральное законодательство определяет процедуру, которая ведет к отстранению губернаторов от должности и роспуску региональных законодательных собраний. Поводом для применения санкций становится приня­тие решений, в отношении которых суд устанавливает противоречие федеральному законодательству. В случае неисправления этих решений президент может отстра­нить от должности избранного народом губернатора или направить в Госдуму про­ект закона о роспуске регионального законодательного собрания. Тем самым был сделан важный шаг по усилению федерального вмешательства в его наиболее яв­ной форме — кадровых санкций.

На следующем этапе, в конце 2004 г. принимается закон, отменяющий гу­бернаторские выборы (первые назначения прошли в начале 2005 г.). Вместо всена­родных выборов вводится процедура "мягкого назначения" (на официальном язы­ке — "наделения полномочиями"). Данная процедура предполагает, что президент

¶19*

¶579

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

страны представляет единственную кандидатуру на пост губернатора для утвержде­ния региональным законодательным собранием (подобные инициативы активно обсуждались еще в тот период, когда действовала модель Примакова). До этого предварительный список из двух и более альтернативных кандидатур представляют полпреды, чтобы президент мог сделать свой выбор (впоследствии право предла­гать кандидатуру на пост губернатора получила партия, выигравшая выборы в ре­гиональное законодательное собрание). Либо губернатор сам досрочно ставит перед президентом вопрос о доверии, после чего в случае подтверждения доверия прези­дент вносит его кандидатуру для наделения полномочиями губернатора в законода­тельное собрание. Причем при определенных обстоятельствах региональные законо­дательные собрания могут быть распущены президентом в случае второго или третьего отказа утвердить представленную кандидатуру. Важной новацией данного закона стало непосредственное право президента распускать региональные законо­дательные собрания (ранее президент должен был внести проект соответствующего закона в Госдуму).

Наряду с контролем растет и зависимость регионов от федерального центра. Она проявляется в экономической сфере в связи с ростом финансовой централи­зации. Само по себе это сокращает политическое пространство для маневра регио­нальных властей.

Также отмечается тенденция к переделу сферы совместного ведения центра и регионов в пользу федерального центра за счет внесения поправок в федеральные законы. Вообще борьба между центром и регионами за корректировку раздела полномочий в сфере совместного ведения составляет важнейшее содержание отно­шений "центр — регионы" и прямо влияет на баланс этих отношений.

В-третьих, происходит ослабление регионального влияния (участия) на фе­деральном уровне. Одним из важных решений становится реформа Совета Феде­рации: в соответствии с новым законом он формируется уже не из губернаторов и председателей законодательных собраний, которые, таким образом, теряют воз­можность прямого влияния на процесс принятия федеральных решений. Теперь Совет Федерации формируют делегированные исполнительной и законодательной властью регионов представители. Разработанная центром практика этого делегиро­вания привела к резкому сокращению представительства региональных элит в верх­ней палате, несмотря на формальное соблюдение конституционного принципа.

Явно неадекватной компенсацией за потерю Совета Федерации для губерна­торов становится Госсовет, который выполняет сугубо совещательные функции. Практика работы Госсовета показала, что повлиять на процесс принятия полити­ческих решений на федеральном уровне он практически не в состоянии.

В-четвертых, на собственно региональном уровне происходит дальнейшее усиление поляризации и сокращение губернаторских возможностей. Этому спо­собствует продолжающийся вывод федеральных структур из-под фактического

580

¶ 6.7

Моделирование отношений "центр — регионы "в России

губернаторского контроля. Важную роль в этом процессе сыграла реформа инсти­тута полпредов, которые стали жестче контролировать деятельность "федералов" и влиять на принятие кадровых решений, включая с 2005 г. назначение губернаторов. Усилилась практика назначения на "федеральные" должности в регионах фигур, лояльных только центру и не связанных с группами местной элиты. Эта практика, ранее типичная для ФСБ, стала активно использоваться генеральной прокуратурой. Кроме того, поправки к закону о милиции фактически лишили регионы влияния на назначение и увольнение региональных начальников управлений внутренних дел.

Следует отметить, что в качестве определенной компенсации губернаторы получили полномочия в отношении органов местного самоуправления, частично восстанавливающие внутрирегиональную вертикаль власти. В частности, "симмет­ричное" право отстранения от должности глав местного самоуправления. С конца 2004 г. активно обсуждался вопрос о предоставлении губернаторам права вносить в муниципальные собрания кандидатов на должность главы муниципального обра­зования — по аналогии с новой схемой "мягкого назначения" самих губернаторов. Поэтому складывающуюся ситуацию можно с оговорками характеризовать как "вертикаль в вертикали".

Также создание системы федеральных округов изменило специфику гори­зонтальной интеграции территорий. Ранее эта интеграция была сугубо доброволь­ной и реализовывалась в форме различных межрегиональных ассоциаций. В связи со слабым развитием горизонтальных связей, большими межрегиональными про­тиворечиями, экономической зависимостью регионов от центра, неразвитой куль­турно-политической идентичностью более высокого уровня, чем уровень субъектов федерации межрегиональные ассоциации доказали свою неэффективность и не смогли стать мощными лоббистскими структурами федерального масштаба. После создания федеральных округов процесс горизонтальной интеграции развивается в значительной степени в рамках этих округов и, соответственно, под контролем фе­дерального центра. Для этой цели в федеральных округах создаются совещательные органы (главным из них в 2005 г. был окончательно утвержден совет при полпреде), проводятся различные тематические мероприятия и пр. В конечном итоге это по­зволяет эффективнее проводить решения федерального центра на местах, получая при этом определенную обратную связь.

Итогом реализации данной модели стало значительное смещение баланса сил в отношениях "центр —регионы" в пользу федерального центра. Причем усиление цент­рализации не просто оказалось не скомпенсированным частичным расширением ре­гионального участия (как это предполагала модель Примакова, во многом предвос­хитившая модель Путина), напротив, произошло заметное подавление последнего, в результате чего влияние регионов на федеральном уровне свелось к минимуму.

Столь резкое изменение баланса сил при фактическом отказе государства от политики децентрализации оказалось возможным в связи с отсутствием у регионов

581

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "«современной России

достаточных ресурсов для реализации своего политического потенциала и сознанием региональными элитами бюрократической иерархии. Напомним, что аналогичная ситуация уже возникала во второй половине 1990-х гг. в связи с развитием местно­го самоуправления. В то же время, по мнению многих экспертов, такая ситуация, позволяя решать некоторые ситуативные задачи, поставленные федеральным цен­тром, не дает обеспечить региональное развитие и ведет к усилению разрыва между центром и периферией. Кроме того, остаются нерешенными многие проблемы отношений с субъектами федерации, обладающими наибольшим ресурсным по­тенциалом или наиболее развитой этнополитической идентичностью и отстаи­вающими свое особое место в федерации.

6.7.6

Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.

С 2005 г. в отношениях между центром и регионами наметились новые изменения. Процесс централизации был в целом завершен. На новом этапе отмечается поиск центром оптимальной модели разграничения полномочий между центром и регио­нами.

Во-первых, федеральный центр посчитал вполне достаточным уровень конт­роля за регионами и их властными элитами после перехода с начала 2005 г. к "мяг­кому назначению" губернаторов. Наметилось ослабление реальной роли полпре­дов, что стало заметным при анализе новых назначений на эти посты.

Во-вторых, в таких условиях федеральный центр запускает процесс передачи на региональный уровень ряда детализированных полномочий, которые, как стало ясно, не могут эффективно исполняться на федеральном уровне. На федеральном уровне остается процесс принятия стратегически важных решений в сфере поли­тики и экономики, в частности — в сфере совместного ведения.

Высокий уровень политического контроля за региональными властными эли­тами сочетается с передачей отдельных полномочий в социально-экономической сфере на региональный уровень. В целом это свидетельствует об оптимизации отно­шений "центр — регионы", которая приходит на смену централизации 2000—2005 гг.