Контрольные вопросы

1. Как государство осуществляет территориально-политический контроль?

2. Чем отличаются и как осуществляются прямое и непрямое администрирование в отношениях "центр — регионы"?

3. Раскройте понятие "федеральное вмешательство" и приведите примеры.

4. Дайте представление о прямых и непрямых санкциях центра в отношении регионов.

5. В чем состоит политический смысл регионального бикамерализма? Возможен ли региональный бикамерализм в унитарных государствах?

6. Назовите основные полномочия и способы формирования региональных палат национальных парламентов.

7. Какие формы регионального политического влияния существуют в странах мира помимо регионального бикамерализма?

8. В каких ситуациях возникают и как развиваются региональные партии?

9. Назовите основные принципы разграничения полномочий между уровнями власти.

10. В чем заключаются достоинства и недостатки либерального и установочного принципов разграничения полномочий?

11. Каковы наиболее распространенные полномочия центра?

12. Опишите особенности разграничения полномочий между центром и регионами в социально-экономической сфере в различных федерациях.

13. Назовите основные модели организации региональной власти в странах мира.

14. В чем состоят различия и сходства региональной власти в федеративных и унитар­ных государствах?

15. Приведите примеры стран, использующих модель выборного губернатора и пар­ламентскую модель организации региональной власти.

16. Что такое местная власть и чем она отличается от региональной власти?

17. В чем заключаются сходства и различия в организации местной власти в федера­тивных и унитарных государствах?

18. Дайте представление об основных моделях организации местного самоуправления.

19. Чем отличаются общественная и государственная теории местного самоуправле­ния. Как они соотносятся с существующей практикой организации местной власти?

20. Как определяются территориальные субъекты местного самоуправления?

21. Каким образом определяется компетенция местной власти?

¶⁴

глава

Политико-историческое развитие российской системы "центр - регионы

4.1

Отношения "центр — регионы" в средневековой России

Внимательный анализ исторических материалов показывает, что определенные модели региональной политики и баланса отношений между центром и регионами существовали в России всегда. На каждом историческом этапе были центробежные силы, региональное самосознание и система защиты региональных интересов, и было государство, которое задавало центростремительную тенденцию, пыталось консолидировать территорию, обеспечить ее единство. Россия формировалась в про­цессе "собирания" и завоевания земель как территориально неоднородное государство, постоянное приращение территории которого усиливало эффект гетерогенности. На каждом этапе своего развития государство должно было искать методы эффектив­ного контроля за ситуацией на местах и одновременно предоставлять необходимую степень свободы регионам. На протяжении столетий накапливался опыт отечест­венной региональной политики, определялось традиционное для России проблем­ное поле (см., например: [Градовский, 1904; Чичерин, 1958]).

Проследить эволюционное развитие отношений "центр — регионы" в Рос­сии можно начиная с истоков Владимиро-Суздальской и Московской Руси [Ту­ровский, 2004]. Решение этой задачи имеет серьезный научный и практический смысл, поскольку многие проблемы региональной политики были заложены в са­мо основание нашей государственности, многие политические институты под раз­ными названиями существуют с древних времен (см., например: [Ерошкин, 1968]). И вообще, изучая региональную политическую историю России, можно обнару­жить множество сюжетов, актуальных для сегодняшнего дня, ведь региональный фактор всегда играл и продолжает играть ведущую роль в российской политике.

4.1.1

Конфедеративно-вотчинная модель XIII—XIV вв.

Региональная история Владимиро-Суздальского княжества во многом повторяет региональную историю Киевской Руси, которая не рассматривается в рамках дан­ной работы. Киевская Русь по мере дробления ее территории на княжества пре­вращалась из целостного государства в федерацию, а затем и конфедерацию кня­жеств, представители которых постоянно участвовали в борьбе за киевский стол. Одним из ее осколков и стало Ростово-Суздальское, далее — Владимиро-Суздальское княжество, территориальное ядро будущего Российского государства.

Определяющую роль в структурировании русского политического простран­ства на начальном этапе играла модель наследования власти. Территория государ­ства (на том этапе государствами являлись многочисленные княжества, возникшие в процессе распада Киевской Руси) воспринималась как ресурс, который подлежал разделу между родственниками: умирающий отец делил свое княжество между сы­новьями на части — уделы, т.е. княжества второго уровня (которые потом могли обрести большую самостоятельность). При этом территория передавалась по на­следству внутри каждого рода. Верховная власть в княжестве переходила по прин­ципу "лествицы", или родовому принципу, т.е. от старшего брата к младшему, а не от отца к сыну [Пушкарев, 1991]. На каждом новом этапе происходило дробление территории: количество субъектов русского политического пространства, князей и, соответственно, административных центров непрерывно росло на протяжении двух-трех столетий.

Развитие Владимиро-Суздальского княжества шло по спирали: на каждом ее витке отмечалось новое внутреннее дробление. Формальное единство территории обеспечивалось наличием общепризнанного ведущего центра — Владимира, с ко­торым было связано великокняжеское старшинство. Относительная стабильность в территориально-политической системе существовала пока власть переходила от брата к брату. Смена цикла означала раздел территории между сыновьями послед­него из братьев, оставшегося в роду. Впервые эта проблема актуализировалась по­сле смерти князя Всеволода Большое Гнездо в 1250 г. Тогда в качестве самостоя­тельных центров выделились Ярославль (вотчина Константина и его детей), Пере-славль (вотчина Ярослава), Юрьев-Польский (вотчина Святослава), Стародуб (вот­чина Ивана) и пр.

На этапе XIII—XIV вв. на территории некогда единого Владимиро-Суз­дальского княжества складывается территориально-политическая система, имеющая признаки конфедерации. Основой регионального политического процесса здесь были родовое и вотчинное право и практика удельного владения [Шмурло, 1999]. Главой конфедерации являлся великий князь Владимирский (поэтому можно говорить о Владимирской конфедерации). Но чем дальше, тем больше его контроль распространялся на его собственное княжество, а также более мелкие и слабые княжества. В крупных княжествах возникали автономные конкурентные центры, которые вели борьбу за обладание владимирским столом и фактически не подчи­нялись Владимиру.

Каждое княжество боролось или за первенство в конфедерации, т.е. обрете­ние владимирского стола, или за свою автономию в ее рамках. Внутри каждого княжества шло неизбежное дробление на собственные уделы.

Центр в этой системе не мог превратить конфедерацию в единое государство. Действовали слабые механизмы территориальной консолидации под началом ве­ликого князя Владимирского — признание его старшинства, признание князьями друг друга старшими и младшими "братьями" с соответствующей субординацией, приведение подчиненных князей "в свою волю", "подчиненное одиначество" с ве­ликим князем. Консолидирующую роль играла православная церковь, юрисдикция которой распространялась на территорию всех княжеств.

Основные конфликты внутри конфедерации определялись постоянным дроб­лением территории и борьбой наиболее крупных центров за лидерство. Смерть Все­волода, а затем смерть его сына Ярослава обозначали новые этапы дробления с выде­лением все новых политических центров.

Начало кризиса, связанного с углублением конфедерализации русского про­странства и усилением внутренней конфликтности, целесообразно связать со смер­тью Александра Невского в 1263 г. [Гумилев, 1992]. Многие историки, в частности С. Соловьев, отмечают, что братья (а затем их дети) и сыновья Александра предпо­читали оставаться в своих уделах и из них вести борьбу за владимирский стол. Еще одним участником политической борьбы стала подчинившая русские земли Орда, выдававшая ярлыки на княжение и игравшая роль верховного арбитра в междукня­жеских спорах [Вернадский, 1997а]. Не следует забывать, что на том этапе Влади­мирская конфедерация представляла собой автономную периферию Золотой Орды.

Ведущие роли в борьбе за лидерство играли несколько центров — Тверь, Москва (удел, отпочковавшийся от владений Александра Невского и созданный для его сына Даниила — первого князя Московского), Суздаль (в единой террито­риально-политической системе с Нижним Новгородом). Именно с этим треуголь­ником и были связаны основные конфликты в конфедерации.

Тверь — продукт распада Переславского княжества, территория, выделенная Ярославом Всеволодовичем. Первый прорыв Твери к первенству в русской терри­ториально-политической системе связан с братом Александра Невского Ярославом Тверским, который был великим князем Владимирским в 1263—1272 гг. После этого Тверь стала активнее претендовать на лидерство. Затем последовала пауза, пока владимирский стол переходил из рук в руки. После этого происходит второй про­рыв Твери, связанный с именем сына Ярослава Тверского Михаилом, который занимал великокняжеский стол в 1304—1319 гг. Именно на этом этапе начинается жгсгкая конкуренция Твери с Москвой — вторым новым центром русской полити­ки, которая в лице князя Юрия Даниловича при поддержке Орды одерживает вре­менную победу в 1319 г. Далее на протяжении нескольких десятилетий Тверь пыта-;-;я взять реванш, но безрезультатно. За коротким утверждением у власти в конфе­дерации детей Михаила Тверского Дмитрия', затем Александра следует крах. Потом, ~?и Дмитрии Донском к власти еще пытался прорваться Михаил Александрович Тверской, но и он потерпел поражение.

Главным системообразующим центром конфедерации становится Москва, ко­торая впервые громко заявила о себе при Юрии Даниловиче, нанеся удар по Твери. При брате Юрия Даниловича Иване Калите Москва утвердилась в качестве веду-.лего реального центра конфедерации (почти непрерывно контролируя Владимир, столичная роль которого становится все более формальной) и стала основным по­литическим партнером Орды. С этого времени определяется главная тенденция развития русской территории — присоединение княжеств к Москве на различных основаниях в процессе "собирания земель". Одновременно начинается формиро­вание региональной структуры самого Московского княжества, внутри которого возникали традиционные для русских земель того времени политические пробле­мы и вырабатывались технологии их решения, которые впоследствии определили развитие централизованного государства.

Развитие московской территории как реального ядра конфедерации (кото­рую уже можно назвать Московско-Владимирской конфедерацией) шло по двум на­правлениям.

• С одной стороны, происходил территориальный рост. Уже первые приме­ры показали две основные модели территориального роста — за счет захватов (Ко­ломна перешла от Рязани к Москве в 1301 г., Можайск от Смоленска — в 1303 г.) и по завещаниям дружественных князей, признававших силу Москвы (Переславль в 1302 г.).

• С другой стороны, переход власти в Москве от одного князя к другому означал раздел всей территории на уделы в соответствии с установленным тради­ционным порядком².

¹ Внук Ярослава Ярославича Тверского, который убил внука Александра Ярославича Невского — московского князя Юрия Даниловича, отомстив ему за смерть отца.

² Аналогичные проблемы испытывали и другие ведущие княжества. В Тверском княжестве в этом плане дела обстояли еще хуже московских. Здесь вели борьбу за власть холмско-микулинские и дорогобужские князья, сам по себе пытался действовать город Ка­шин, представлявший отдельную крупную проблему для Твери. В Рязани не было такой строгой удельной системы, но там выделялся крупный субцентр Пронск со своими полуне­зависимыми князьями (Пресняков, 19981. Существовала огромная проблема внутри полицентричного Суздальско-Нижегородского княжества с его тремя столицами (плюс Городец): княжество то разваливалось на части, то вновь объединялось.

Таким образом, территория росла, но одновременно формировалась и услож­нялась ее внутренняя структура, в которой ведущую роль играл удельный князь — главный представитель тогдашней региональной элиты. Глава всего Московского государства, кстати, получает титул великого князя, более высокий по статусу по сравнению с "обычным" князем, находящимся в вассальном подчинении. Ранее великими назывались только владимирские князья, но теперь владимирский стол оказывается под контролем московских князей. Вообще на фоне растущих амби­ций и увеличивающейся автономии отдельных княжеств они также начинают на­зываться великими (Тверь и др.).

В границах собственно московской территории появляются свои политиче­ские центры. Иван Калита делит свое княжество между сыновьями: старший сын Симеон Гордый становится великим князем³ и получает в удел новые приобрете­ния — Можайск и Коломну, сын Иван берет в удел Звенигород, а Андрей — южные районы с Лопасней (где впоследствии возник Серпухов).

Начинается типичная история XIV—XV вв.: московские князья непрерывно ра­ботают над ликвидацией удельного строения своей территории, но каждый из них в своем завещании все равно делит эту территорию на части. Все определяется коли­чеством претендентов — братьев и детей каждого нового князя. Эти, по сути, слу­чайные факторы определяют уровень стабильности московской территории. Круг, однако, не становится замкнутым, поскольку на каждом новом этапе укрепляющая­ся великокняжеская московская власть ищет новые механизмы централизации на сво­ей территории.

На новый уровень сложности данная проблема выходит при Дмитрии Дон­ском. С одной стороны, идет все более активная инкорпорация чужих территорий. С другой стороны, появляется первая крупная внутренняя проблема, запрограмми­рованная самим развитием территориально-политической системы, — Серпухов, мощный автономный субцентр Московского княжества. При этом не будем забы­вать, что в ситуации внутренних конфликтов в Орде довольно быстро снижается зависимость всей русской территориально-политической системы от монголов.

Серпухов был центром удела, принадлежавшего сыну Ивана Калиты Анд­рею. Этот удел перешел по наследству к сыну последнего — Владимиру Андреевичу. В результате возникает дуализм двух вотчин, созданных при разделе Ивана Кали­ты — Ивановичей (к которым относится Дмитрий Донской) и Андреевичей, кото­рые сохраняют свою удельную автономию в Серпухове. Этот город превращается в крупный центр, имеет серьезную финансовую и военную самостоятельность. Москва начинает впервые в своей истории искать эффективную формулу для обеспече­ния субординации в отношениях центра и крупного, амбициозного удела. Для это­го, например, используется традиционная формула подчиненного равенства, когда один из князей признает себя "младшим братом". Причем центр идет на уступки Серпухову, чтобы сохранить его лояльность. Так, возникает очень важный преце­дент, когда Дмитрий Донской дает Владимиру Серпуховскому долю из вновь при­обретенных Москвой земель — Галич и Дмитров.

³ С этого момента московский князь именуется великим князем. С одной стороны, это подчеркивает его высокий статус в конфедеративной системе. С другой стороны, озна­чает, что территория великого княжества имеет сложную внутреннюю структуру с наличи­ем подчиненных центру удельных княжеств.

В Московской Руси в XIV в. идет формирование удельной модели АТД, в ко­торой удел представляет собой "государство в государстве". Уделы превращаются в вотчинные, т.е. передаваемые по наследству княжения, в них складывается авто­номная территориальная власть. Региональная структура растущего Московского княжества становится сложной и несколько аморфной, начинает зависеть от коли­чества уделов, отношений между князьями, их политических амбиций.

После смерти Дмитрия Донского внутренняя территориальная структура Московского государства становится все более серьезной проблемой. Начинается типичный конфликт того времени — между новым великим князем Василием I, сыном Дмитрия Донского, и уже упомянутым Владимиром Серпуховским.

С именем Василия I можно связать развитие первого кризиса в отношениях между центром и территориями. При Дмитрии Донском была одна серьезная про­блема — Серпухов, и она была решена полюбовно, за счет уступок центральной власти региону. Теперь число проблем резко возрастает, и государство начина­ет испытывать самую серьезную потребность в централизаторской региональной политике.

Во-первых, сохраняется старая проблема серпуховской автономии, и Васи­лию I по инерции опять приходится удовлетворять амбиции Владимира Серпухов­ского. Решить проблему силовым путем московские князья пока не хотят.

Во-вторых, обостряется проблема отношений великого князя с братьями и их уделами. Раздел Ивана Калиты не привел к известным из истории столкновениям между братьями, а вот раздел Дмитрия Донского уже спровоцировал ряд конфлик­тов. Большой удачей Василия I было то, что он пришел к власти как старший сын Дмитрия Донского в отсутствие конкурентов из числа братьев Дмитрия (которые по принципу "лествицы" могли бы претендовать на солидные куски территории). Однако Дмитрий Донской все равно должен был поделить территорию на уделы. Василий I стал великим князем, но его братья получили в удел Звенигородско-Га-лицкое, Можайское и Дмитровское княжества. Сохранялась территориально-поли­тическая проблема "центр — периферия": великий князь контролировал собствен­ный удел, притом пополнявшийся за счет новых территорий Московии, но вот в ядре государства существовало серьезное дробление. Причем конкуренция между братьями возникла сразу же: центром открытой оппозиции центральной власти стали Галич и Звенигород, удел брата Василия I — Юрия Дмитриевича.

В-третьих, разгорается "внешний" конфликт с суздальскими князьями в процессе постепенной интеграции их земель с Москвой. Еще в 1390 г. Василий I получил в Орде ярлык на Нижний Новгород и Городец. За этим последовала про­должительная борьба Москвы с родом Дмитрия Суздальского. Суздаль и Нижний Новгород — это первая проба сил Москвы в попытке ассимилировать некогда мощное княжество, еще недавно выступавшее конкурентом в борьбе за владимир­ский стол.

При Василии I проблемы региональной политики стали не просто на поря­док более серьезными, но угрожающими. Понимая это, центр начинает искать же­сткие методы борьбы с самостоятельностью уделов и способы обеспечения субор­динации.

Характерно завершение истории с серпуховской автономией. Через некото­рое время великий князь начинает чувствовать себя достаточно уверенно, чтобы лишить Владимира части его земель. Порядок отношений меняется таким образом, что центр дает серпуховскому князю новую землю во временное пользование, а не в качестве наследуемой вотчины. Так, в 1405 г. Волок Владимиру Серпуховскому меняют на Городец, а Ржев на Углич, добавив при этом Козельск и некоторые новые волости из удела непосредственно великого князя. Развалилась же серпухов­ская автономия по той самой причине, по которой была создана: князь Владимир умер в 1410 г., разделив свою территорию на пять частей.

Главной проблемой региональной политики Московского государства становит­ся урегулирование ситуации с внутренними уделами, так как удельная система угро­жает территориальному единству. Поскольку неустойчивость региональной струк­туры очевидна, столичная элита начинает отдавать предпочтение наследованию великокняжеской власти от отца к сыну, уходит от родового ("лествичного") прин­ципа, который резко усиливал раздробленность.

Новое обострение ситуации происходит в период правления Василия Тем­ного. Дело в том, что Василий Темный был возведен на великокняжеский престол как сын Василия I при наличии у покойного сразу четырех братьев. "Лествичный" принцип престолонаследия был нарушен во имя более адекватного для целей по­строения единого государства принципа наследования власти от отца к сыну. Глав­ными центрами конкурентной борьбы за великое княжение опять становятся Га­лич и Звенигород.

Ожесточенная борьба за власть при Василии Темном ведет к существенной трансформации региональной политики. Удел получает новое толкование, из вот­чины все чаще превращаясь в пожалование великого князя, т.е. временную собст­венность (см., например: [Пресняков, 1998]). Территории Московского княжества становятся объектом захвата и передела, предметом торга и подкупа. Борьба за власть между великим князем и его конкурентами из рода Юрия Дмитриевича сти­мулирует этот процесс. Побочным эффектом оказывается усиление территориальной чересполосицы, когда удельные князья контролируют города, расположенные в противоположных углах Московии, потом теряют их, приобретают новые, и все повторяется многократно.

Окончательная победа Василия Темного над Галичем позволяет великим князьям московским начать политику ликвидации самостоятельных уделов, т.е. выйти на следующий этап централизации. Уделы при Василии Темном показали себя предельно ненадежным элементом в территориально-политической системе, и не-

димость торга с братьями — удельными князьями осознается как политиче­ская проблема, требующая силового решения.

• В 1450 г. был завоеван Галич и ликвидирован самый опасный — Звениго-родско-Галицкий удел.

• В 1454 г. следует ликвидация Можайского удела. Этот прецедент очень важен, поскольку демонстрирует хитроумную политику московских государей. Сначала с можайским князем заключили договор, пожаловали его своей отчиной и даже прибавили земли. Потом использовали повод, когда князь уклонился от по­хода на татар, захватили его удел, вынудив князя бежать в Литву.

• Далее по той же схеме был решен вопрос с Серпуховом. Сначала местный князь Василий получил некоторые территории разгромленных уделов — Звениго­род и Бежецк из можайского удела, а потом был арестован и сослан в Углич. Его

дел прекратил существование в 1456 г.

• Василий Темный сохранил только Верейско-Белозерский удел, который демонстрировал полную лояльность.

Ликвидация уделов сопровождается развитием института великокняжеских наместников, которые назначаются из центра и обеспечивают контроль за террито­рией (который на том этапе осуществлялся через суд и сбор налогов). Наместники выступают, таким образом, в роли агентов центральной администрации.

К началу XV в. можно говорить о новом балансе в отношениях между цен­тром и территориями, который вырабатывается внутри ведущего княжества — Мо­сковского. Главной фигурой на региональном уровне остается удельный князь, но его позиции подрываются:

• превращением удела из суверенной вотчины в великокняжеское пожало­вание;

• постоянной перекройкой границ сверху;

• территориальной чересполосицей, т.е. отсутствием цельности и компакт­ности контролируемых территорий.

Получает все большее развитие система наместников как представителей ве­ликого князя на территориях, как тех, которые не входят в уделы, так и в ликвиди­рованных уделах. Все это обозначает тенденцию к формированию в центре регио­нальной политики, направленной на ослабление удельной структуры, расширение

303

¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы

непосредственно контролируемого великими князьями домена (т.е. периферализа-цию — смещение на периферию системы внутренних уделов) и централизацию.

4.1.2