Региональные интеграционные структуры

Обеспечение эффективного продвижения региональных интересов требует консо­лидации региональных элит. На федеральном уровне такая консолидация происхо­дила в формате групп, действующих в органах исполнительной и законодательной власти. На собственно региональном уровне разворачивались процессы горизон­тальной интеграции. Различные интегрированные структуры стремились вырабо­тать консолидированную позицию и представить ее от имени регионов в целом или региональных групп (ареалов) для привлечения внимания и изменения позиции федерального центра.

Главной формой горизонтальной интеграции регионов (региональных элит) являются межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия. Создание ассоциаций началось в 1990—1991 гг., т.е. еще во времена СССР, когда в условиях деструктивных процессов региональные элиты искали формы и способы объеди­нения. Крупнейшая ассоциация "Сибирское соглашение" появилась в декабре 1990 г., в январе 1991 г. возникла Уральская ассоциация. Большинство ассоциаций было создано в 1991 г. Всего их восемь — "Сибирское соглашение", "Большая Вол-

527

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

га", "Центральная Россия", "Северо-Запад", "Черноземье", Северо-Кавказская, Уральская и Дальневосточная. На этапе распада СССР эти ассоциации играли важную роль, обеспечивая взаимодействие региональных элит в отсутствие силь­ной центральной власти. Немаловажно, что при этом ассоциации не выступали с сепаратистскими лозунгами.

Новое укрепление ассоциаций уже как типично лоббистских структур про­исходит в 1995—1996 гг. Именно в это время региональные объединения предпри­нимают попытки сформулировать свои общие интересы. На уровне крупных со­ставных частей России, объединенных в ассоциации, выделяются политические центры, лидеры. Однако реальная консолидация региональных элит в рамках ассо­циаций не произошла по объективным причинам. В условиях огромного и полити­чески раздробленного российского пространства с несовпадающими региональными интересами ассоциации не смогли стать влиятельными лоббистскими структурами. Достаточно сказать, что соседние регионы с близкой экономической специализа­цией часто выступают конкурентами друг другу. Руководители крупных регионов в рамках одной ассоциации боролись друг с другом за лидерство, политическое влия­ние. В целом наиболее активными в отстаивании общерегиональных интересов ока­зались региональные ассоциации, объединяющие сильные и притом удаленные от Москвы регионы, — Урал и Сибирь.

Федеральный центр начал уделять особое внимание ассоциациям в 1998 г. Тогда в российской политике заявила о себе "восьмерка" — лидеры восьми межре­гиональных ассоциаций, которые пытаются выступить в роли полномочных пред­ставителей региональных союзов. В сентябре 1998 г. возникла идея включить руко­водителей ассоциаций в президиум нового правительства Е. Примакова. Рост вни­мания к ассоциациям был обусловлен стремлением федерального центра изменить территориальный формат своей работы с регионами, сделать его "укрупненным". Практика индивидуальных и зачастую клиентельных отношений центра (а точнее отдельных федеральных групп) с регионами к тому времени стала восприниматься как неэффективная. Поэтому руководство российского правительства стало чаще посещать заседания межрегиональных ассоциаций, встречаться с их лидерами и т.п.

В развитие этой тенденции в декабре 1999 г. был принят рамочный феде­ральный закон "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации". Однако после создания федеральных округов лоббистская роль межрегиональных ассоциаций вновь понизилась. Процессы горизонтальной интеграции стали развиваться на тер­риториальной основе федеральных округов и под патронажем полпредов (началось создание разнообразных координационных структур в федеральных округах при участии региональных элит, главной из которых в итоге стал окружной совет при полпреде). Губернаторы в ряде случаев проявили интерес именно к такой форме интеграции, понимая, что лоббизм через полпредов может оказаться более эффек-

528

¶6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне

тивным, чем в рамках ассоциаций. Хотя попытки восстановления активности ас­социаций (а также проявления на их заседаниях оппозиционности тем или иным решениям федерального центра в сфере региональной политики) продолжаются. Другое дело, что это оценивается уже не как форма регионального лоббизма, а спо­соб "выпускания пара".

Наряду с межрегиональными ассоциациями роль лоббистских структур стре­мятся играть и ассоциации муниципальных властей. Например, в 1991 г. возник Со­юз российских городов. В октябре 1998 г. при поддержке федерального центра по указу президента была создана крупная структура с всероссийским охватом — Кон­гресс муниципальных образований, выступавшая от имени местных властей. Возник целый ряд ассоциаций, созданных по региональному признаку (Ассоциация си­бирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов Юга России, Ассоциа­ция городов Поволжья, Ассоциация городов Северо-Запада России) или по иным основаниям (Ассоциация малых и средних городов России). В то же время муни­ципальная реформа, запущенная в 2003 г. и вошедшая в активную фазу в 2006 г., предполагает создание новой общероссийской структуры, представляющей инте­ресы муниципальных образований. В этой связи "частные" городские ассоциации могут утратить свое значение.

Феномен региональных партий не получил в России большого развития по причине крайне слабых перспектив для таких партий на федеральных выборах в условиях дробной региональной структуры. Попытки создания потенциально бо­лее мощных партий, претендующих на межрегиональный статус и объединение на уровне макрорегионов, не имели до сих пор поддержки в связи с отсутствием ре­сурсов и ярких лидеров (пример Сибирской партии, которую создавал бывший губернатор Новосибирской области И. Индинок).

Выступая на федеральных выборах, региональные политические движения всегда пытались войти в альянс с хоть какими-то, пусть слабыми партиями россий­ского уровня. Примером такой региональной инициативы может служить блок "Преображение Отечества", созданный свердловским губернатором Э. Росселем на основе регионального движения "Преображение Урала" и в союзе с некоторыми мелкими российскими партиями. Результат оказался закономерным: блок набрал всего лишь 0,5% голосов (по Свердловской области — 12,1%).

Интересным примером стало объединение элит ряда крупных регионов в блоке "Отечество — вся Россия" на думских выборах 1999 г. Здесь, в отличие от "Преображения Отечества", речь шла уже о консолидированных усилиях руково­дителей Москвы, Татарстана, Башкирии и еще ряда небольших республик и иных регионов. В такой расширенной конфигурации блок региональных лидеров при участии крупного политика федерального уровня Е. Примакова сумел получить 13,3% голосов.

Можно обратить внимание на ряд инициатив федеральных политиков и групп влияния по созданию избирательных объединений и партий, декларирующих

529

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

защиту региональных интересов, развитие федерализма и т.п. Однако российский опыт показал, что такие партии имеют мало перспектив, поскольку мотивации го­лосования за них в стране ослаблены. Одним из примеров была Партия российского единства и согласия (ПРЕС), которая получила поддержку некоторых региональ­ных элит и смогла завоевать 6,7% на выборах 1993 г. Но к 1995 г. влияние ее лидера С. Шахрая резко упало, и ПРЕС набрала только 0,4% голосов. На выборах 1995 г. выступал "Блок-89", позиционируясь в роли представителя интересов всех россий­ских регионов, но такая постановка вопроса совершенно не заинтересовала изби­рателей (результат — 0,06%). Нельзя признать удачной и попытку создания Партии российских регионов (она стала блокообразующей партией "Родины" на выборах

2003 г., а потом в связи с изменением политической ситуации переименовала себя в "Родину").

Региональные политические движения часто и достаточно успешно высту­пали на местных выборах. Однако на федеральных выборах такие партии и движе­ния бесперспективны. Поэтому практически отсутствовали региональные партии, регулярно участвующие в федеральных выборах. Нет примеров консолидирован­ных межрегиональных объединений, которые успешно участвовали хотя бы в двух федеральных кампаниях (ОВР отличился всего один раз).

Новое партийное законодательство, принятое после выборного цикла 2003—

2004 гг., фактически запрещает региональные партии, требуя, чтобы партия имела реальную общероссийскую сеть¹*. Более того, с 2005 г. стало невозможным создание блоков на региональных выборах. Это значит, что региональные элиты уже не смогут создавать свои блоки и на формальной основе региональных отделений не­ больших общероссийских партий. Таким образом, формирование партий в России на основе артикуляции и агрегирования региональных интересов является практи­ чески невозможным. Такое принципиальное решение было принято федеральным центром для укрепления властной вертикали, усиления единства российской тер­ ритории и ослабления роли региональных элит в российской политике.

В этой ситуации более надежным и эффективным способом продвижения интересов региональных элит на федеральных выборах и завоевания депутатских мандатов стала активность в рамках партий власти. В российских условиях "партия власти" представляет собой вертикально интегрированное объединение федераль­ных и региональных властных элит. Федеральные элиты осуществляют более или менее жесткий общий контроль. В то же время элиты тех или иных регионов полу­чают возможность при условии должной лояльности и активности получить опре-

^ls Например, в соответствии с поправками к закону "О политических партиях", принятыми в декабре 2004 г., более чем в половине субъектов Российской Федерации поли­тическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов.

530

¶6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами

деленное количество проходных мест в списках. Это позволяет сделать более эф­фективным думский лоббизм региональных интересов. Кроме того, вхождение в "партию власти" подчеркивает лояльность региональных властвующих элит к фе­деральному центру и позволяет рассчитывать на лоббирование интересов не только в Госдуме, но и в структурах исполнительной власти.

В альянсе с регионами заинтересованы и федеральные элиты, поскольку поддержка региональных элит критически важна для увеличения электората "пар­тии власти". Поэтому "партия власти" обычно представляет собой прагматиче­скую электоральную коалицию с заинтересованным участием региональных элит [Макаренко, 1998]. Первым примером такого объединения стало движение "Наш дом — Россия" на выборах 1995 г. ОВР имел свою специфику, поскольку в нем была слабо представлена федеральная власть (хотя федеральная элита входила в его состав, достаточно назвать лидера блока — Е. Примакова). К 2003 г. на принципах вертикально интегрированной элитной коалиции возникла "Единая Россия", до­бившаяся на выборах значительного успеха.

6.5

Разграничение полномочий между центром и регионами

6.5.1

Правовые основы разграничения полномочий

Разграничение полномочий между уровнями власти является важнейшим способом создания и текущей корректировки баланса между центром и регионами. В России используется либеральный принцип разграничения полномочий при наличии сферы совместного ведения центра и субъектов федерации [Современная российская мо­дель..., 1996].

Либеральный принцип предполагает, что в сфере ведения регионов остаются все полномочия, которые не отнесены Конституцией к ведению центра и сфере совместного ведения. В соответствии со ст. 73 российской Конституции, "вне пре­делов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государст­венной власти". Полномочия центра и полномочия, находящиеся в совместном ведении, специально перечислены в ст. 71 и 72 Конституции. Использование либе­рального принципа разграничения полномочий роднит Россию со многими "клас­сическими" федерациями.

531

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

Особенностью России является наличие сферы совместного ведения центра и субъектов федерации. В совместном ведении находятся полномочия, которые центр и субъекты федерации осуществляют общими усилиями. Специфика рос­сийской ситуации заключается в том, что в ней не предусмотрена "свободная кон­куренция" федерального и регионального законодательства в данной сфере. Ско­рее предполагается, что регионы имеют право на определенное влияние при реали­зации этих полномочий и ограниченное нормативное регулирование.

Однако по всем вопросам совместного ведения могут приниматься и принима­ются федеральные законы, которые в соответствии с известными конституционны­ми принципами имеют верховенство на всей территории России. Эти законы можно назвать рамочными (тогда как регионы вправе их конкретизировать на уровне соб­ственного нормотворчества). В то же время в реальной практике определяемые этими законами "рамки" могут быть весьма узкими, не оставляя места для регио­нального разнообразия ситуаций.

Таким образом, в российской практике в рамках сферы совместного ведения может происходить постоянная трансформация текущего баланса "центр — регио­ны" в связи с детализированным перераспределением полномочий, прежде всего — через федеральные законы.

В отсутствие федеральных законов регионы на первом этапе довольно часто использовали в рамках этой сферы превентивное законодательство, принимая свои законы. Эти законы не противоречили федеральным только по той причине, что федеральное правовое регулирование отсутствовало.

Однако по мере принятия необходимых федеральных законов значение и уровень самостоятельности регионального нормотворчества в сфере совместного ведения стали снижаться. Регионам приходилось приводить свои законы в соответ­ствие с федеральными.

В свою очередь федеральный центр, определяя содержание федеральных за­конов, принимаемых российским парламентом, фактически осуществлял перерас­пределение полномочий в рамках сферы совместного ведения. Это привело к рас­ширению фактических полномочий федерального центра, в то время как регионам оставалась небольшая часть возможных полномочий.

Политический смысл сферы совместного ведения в России заключается в том, что регионы обладают конституционным правом на определенную часть пол­номочий в этой сфере по каждой из указанных в основном законе позиций. Ни центр, ни регионы не имеют в сфере совместного ведения в том виде, как она оп­ределена в Конституции, исключительных прав. Однако реальное соотношение полномочий в этой сфере определяется федеральными законами, с помощью кото­рых текущий баланс можно менять в ту или другую сторону. В российской практи-

532

¶6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами

ке этот баланс менялся в пользу федерального центра с передачей ему наиболее существенных полномочий в рамках совместного ведения.

Разграничение полномочий в России в соответствии с Конституцией осуще­ствляется с помощью правовых актов разного типа.

• Конституция определяет общие рамки сферы полномочий центра и сфе­ры совместного ведения и постулирует либеральный принцип разграничения пол­номочий.

• Федеративный договор 1992 г. упоминается в Конституции как один из правовых актов, с помощью которого осуществляется разграничение полномочий. Однако он практически не используется в этом качестве. Федеративный договор принимался в период, когда "парад суверенитетов" еще не завершился, и потому содержал серьезные уступки регионам, особенно республикам. Однако по пере­ходным положениям Конституции 1993 г. в случае несоответствия положений Фе­деративного договора этой Конституции действуют положения Конституции. По­этому любые "отклонения" Федеративного договора от Конституции не имеют правовой силы.

• Индивидуальные договора о разграничении предметов ведения и полномочий являются еще одним возможным способом, определяя объем полномочий конк­ретного региона. С помощью таких договоров регионы могут получить больший объем полномочий в сфере совместного ведения. Некоторые договора реально вторгались и в сферу компетенции центра, но позднее это стали толковать как не­допустимое нарушение Конституции, и федеральный центр настоял на приведе­нии всех договоров в соответствие с Конституцией.

• Федеральные законы могут конкретизировать полномочия центра и регио­нов в рамках сферы совместного ведения. При этом возникает коллизия, посколь­ку федеральные законы имеют силу на всей территории страны, в то время как до­говора о разграничении полномочий, регулирующие те же вопросы, относятся к конкретным субъектам федерации. После 1999—2000 гг. именно федеральные за­коны использовались как главная форма детализации полномочий центра и регио­нов в сфере совместного ведения (причем единая для всей территории), в то время как практика заключения индивидуальных договоров сведена к минимуму.

В России обеспечивается соблюдение принципа иерархии уровней власти в вопросах разграничения полномочий.

/. Принцип прямого действия в отношении законов, принятых по предметам ведения федерального центра.

В соответствии со ст. 76, п. 1 Конституции федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые принимаются по предметам ведения феде­рации, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации. Прин­цип прямого действия означает, что эти законы действуют на всей территории страны вне зависимости от того, принимаются ли в регионах какие-либо анало-

533

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

гичные законы (региональные законы в этой ситуации не имеют никакой юриди­ческой силы).