- •Оглавление
- •Глава 1. Теория и методология политической регионалистики 30
- •Глава 2. Мировой опыт территориально-государственного строительства 108
- •Основные понятия 151
- •Глава 3. Моделирование государства как территориально-политической
- •Глава 4. Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы" 296
- •Глава 5. Региональная структура современной России 402
- •Глава 6. Региональная политика и баланс отношений
- •Глава 7. Региональная и местная власть в современной России 588
- •Глава 8. Расстановка политических сил в регионах России
- •Основные понятия 663
- •Предисловие
- •Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Факторы и формы регионализации
- •Методология исследования регионализации
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •Диффузия политических инноваций
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •17 Региональное участие — термин, который можно использовать по аналогии с политическим участием. Региональное вмешательство — антоним централизованного контроля и федерального вмешательства.
- •Понятие "региональная политика"
- •Региональное участие и региональный политический процесс
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •Особенности федеративной территориально-политической системы
- •Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •Мировой опыт территориально-государственного строительства
- •Основные понятия
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •6. Заморские территории.
- •Государственная юрисдикция на море
- •Основные понятия
- •Особенности политической лимологии
- •Процесс создания границы
- •Морфология границы
- •Основные понятия
- •Децентрализация в унитарных государствах
- •Постколониальные модели децентрализации
- •Факторы федерализации
- •Классификации федераций
- •Федератизм как форма федерализма
- •Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •Непрямые санкции
- •Бикамерализм и региональные палаты
- •Способ формирования региональной палаты
- •Нормы регионального представительства
- •Принципы разграничения полномочий
- •Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •Разграничение полномочий в экономике
- •Разделение полномочий по вопросам земли, недр и аграрного сектора
- •Организация региональной власти
- •Парламентская модель
- •Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •Монархическая модель
- •Организация местной власти
- •Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •Политико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •Переходная удельно-уездная модель XV в.
- •Послепетровская централизация
- •Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •Александр I: частичная децентрализация
- •Николай I: новое упорядочение в системе
- •Земская модель Александра II
- •Февральская революция и ее последствия
- •Расколы российского пространства
- •Региональное и местное самоуправление
- •Определение статуса субъектов федерации
- •Статус автономных округов
- •Некоторые перспективы
- •Межрегиональные пограничные споры
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •Роль Федерального Собрания
- •Роль судебных органов и прокуратуры
- •Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •Система ведомственных вертикалей
- •Отстранение губернаторов от должности
- •Особенности российского бикамерализма
- •Эволюция Совета Федерации
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •2. Правительство России.
- •3. Государственная Дума.
- •Региональные интеграционные структуры
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •Позиции регионов-лидеров
- •Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Исполнительная власть в республиках
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •Институт регионального правительства
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •Этапы обновления региональной элиты
- •Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •Центральный федеральный округ
- •Южный федеральный округ
- •Уральский федеральный округ
- •Сибирский федеральный округ
- •Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Литература
- •Контрольные вопросы
Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
При любом, даже самом либеральном разграничении полномочий между центром и регионами действует императив обеспечения иерархии в отношениях между уровнями власти. Идеология региональной свободы может быть самой либеральной, однако она всегда ограничена геополитическим принципом обеспечения единства и территориальной целостности. В сущности, федеративное государство представляет собой форму договора между центром и регионами, в соответствии с которым регионы получают автономию в обмен на отказ от сепаратизма или согласие на объединение (присоединение).
20 Сент-Киттс и Невис считается федерацией. Но здесь смысл федерализма заключается в том, что острову Невис посвящена специальная глава конституции, которая описывает, в частности, его полномочия. Аналогичная ситуация характерна для Танзании и входящего в ее состав Занзибара.
В то же время различия в уровне "либеральности" идеологии разграничения полномочий налицо. В более централизованных федерациях региональный уровень компетенции воспринимается и даже прямо определяется как продолжение, уточнение и дополнение федерального уровня. Например, в Австралии говорится о сопутствующих полномочиях регионов (в отношении центра), в Австрии — о конкретизирующих (вообще в Австрии говорят о непрямой федеральной администрации в регионах, считая австрийский федерализм слабым и недоразвитым [Рыкин, 1998]). В таких государствах первичность федерального центра по отношению к регионам бесспорна, да и создавались они зачастую через реформирование политико-территориальной структуры сверху (конституционные федерации).
Более децентрализованные федерации или же федерации, созданные в результате объединения государственных образований, отличаются большей сбалансированностью ситуации в пользу регионов. Здесь регионы реально выступают в качестве государствообразующих субъектов (США, Швейцария, Бельгия, Микронезия и др.). Идеология разграничения полномочий предполагает четкое определение полномочий центра и (или) роль центра как регулятора ситуации на региональном уровне, исходя из общегосударственного интереса. При этом даже самый либеральный центр, как правило, обеспечивает себе право на вмешательство в любые вопросы регионального уровня. В этой связи интересен пример Швейцарии. Здесь многие вопросы прямо названы кантональными. И в то же время законодательство говорит, что федерация наблюдает за решением кантональных вопросов и стимулирует их решение. Другими словами, федеральный центр всегда оставляет за собой текущую настройку баланса отношений с регионами.
Полномочия центра в федеративном государстве делятся на общие и специфические. К числу общих можно отнести полномочия, характерные практически для всех федераций, — решение вопросов общенационального и международного характера, установление общегосударственных рамок. При этом каждое государство, исходя из своего понимания общегосударственного интереса, определяет и специфические полномочия центра, которые в других странах могут быть переданы регионам.
Ключевым аспектом федеральной компетенции является геополитическая сфера. Государство выступает субъектом международных отношений, поэтому обеспечение его развития и конкурентоспособности в рамках глобальной политической системы и мирового хозяйства — это важнейшая задача федерального центра.
Именно федеральный центр и только он в состоянии решить вопросы выживания и развития государственности в рамках мировой системы.
В результате вопросы внешней политики и национальной безопасности всегда относятся к компетенции центра. Центр берет на себя все военные вопросы (оборона, объявление войны и мира, охрана границы и пр.) и силовые сферы. В компетенцию центра входят вопросы предоставления гражданства и регулирования иммиграции.
В этих вопросах регионы лишь в очень ограниченных пределах и далеко не во всех государствах играют свою роль, решая некоторые дополнительные и второстепенные вопросы. Например, субъекты федерации иногда имеют право на ограниченные международные отношения в рамках их собственной компетенции и в том, что непосредственно влияет на их положение. Полномочия регионов в сфере внешней политики характерны для более либеральных европейских и американских федераций, а также для всех федераций, созданных через объединение независимых или полунезависимых государственных образований. Такие права есть у регионов Швейцарии (международные договора, участие в подготовке общегосударственных решений по внешней политике и соответствующих переговорах), Австрии (с 1988 г. земли получили право заключать договора с граничащими государствами и территориальными единицами), Бельгии и др. Логичная формулировка прав регионов в международной сфере имеется в конституции Аргентины: субъекты федерации имеют право на международные договора с обязательным оповещением парламента и в соответствии с национальной внешней политикой.
Некоторые права регионы могут иметь и в сфере гражданства и иммиграции. Так, штаты Австралии дают рекомендации о предоставлении австралийского гражданства и по вопросам иммиграции. В Австрии вопросы гражданства регулируются федеральным законодательством, но это как раз тот случай, когда функция его исполнения на местах принадлежит землям.
Важно отметить, что практически в любых, даже самых "общефедеральных" сферах компетенции государство выделяет уровни значения частных вопросов, оставляя себе "верхние этажи" и передавая регионам более элементарные функции. Это видно при анализе разграничения компетенции по вопросам внешней политики и гражданства в более либеральных федерациях. Примерно то же самое относится и к силовой сфере. Если национальные вооруженные силы всегда находятся в исключительной федеральной компетенции, то вопросы правопорядка дифференцированы, поделены на уровни национальной и местной безопасности. Обеспечение правопорядка на местах может быть региональной компетенцией, как, например, в Австралии и Индии (причем в конституции Индии сделана важная оговорка: то, что касается применения военной силы, относится уже к федеральной компетенции). Встречается и разделение правоохранительных структур между уровнями власти. Так, в Австрии центр контролирует федеральную полицию и жандармерию, а в регионах действует администрация местной безопасности.
Характерно в этой связи, что с исправительными учреждениями в мире вообще нет никакой ясности. Например, в Индии содержанием тюрем занимаются штаты, а в Нигерии тюрьмы входят в федеральную компетенцию. В Бразилии исправи--ельные учреждения отнесены к совместной компетенции, а в Канаде они по сути делятся на два уровня с отнесением к федеральной и региональной компетенции соответственно.
Большая неопределенность существует с регулированием судебной системы и положений уголовного и гражданского права. Так, считается, что федерации, созданные по американской модели, характеризуются глубокой децентрализацией судебной системы. Наряду с США в качестве примера можно привести Мексику, Аргентину, Бразилию, где на региональном уровне функционируют свои судебные системы.
Однако в большинстве федеративных государств центр оставляет регулирование в области гражданского и уголовного права за собой. Так, уголовное и гражданское право находится в федеральной компетенции в Швейцарии, Австрии, Канаде и Бразилии. В Германии гражданское и уголовное право, так же как и судопроизводство, входит в совместную компетенцию. Аналогичная ситуация характеризует Индию и Пакистан.
Вопросы экономики и инфраструктуры относятся к числу наиболее сложных; они всегда в очень разных пропорциях делятся между центром и регионами. Однако есть вполне определенные сферы, которые практически всегда забирает себе центр. Эти сферы имеют общенациональное значение и напрямую связаны с проблемами национальной безопасности и геополитической стабильности (ведь экономическое единство территории тоже является критерием национальной безопасности).
В ведении федерации всегда находятся национальные финансы, в том числе денежная эмиссия (не случайно старые федеративные конституции содержали запреты регионам на чеканку своей монеты). Государство ведет переписи и статистику, устанавливает метрические стандарты.
Очень важно функционирование общенациональных коммуникаций. В целом инфраструктура всегда делится между уровнями власти. Однако такие сферы, как почта, телеграф, телефон обычно относятся к компетенции центра, поскольку прямо ассоциированы с вопросом национального единства. В ведении центра, как правило, находятся авиация, морской транспорт, а также железные дороги (за редкими и частичными исключениями). Очевидно, что единая железнодорожная сеть исторически воспринимается как фактор национальной безопасности, а функционирование морского транспорта неотделимо от вопросов внешней политики.
Из специфических отраслей экономики центр оставляет себе атомную энергетику, тоже связанную с национальной безопасностью. Хотя в Германии с ее развитой атомной промышленностью ситуация производства и использования атомной энергии в мирных целях относится к совместной компетенции.
3.3.3