Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства

В 1990-е гг. Россия отличалась слабым развитием институтов президентского феде­рального вмешательства. Конституция 1993 г. предусматривает очень небольшой набор полномочий, которые можно трактовать в категориях федерального вмеша­тельства. Отсутствие развитых институтов и политических механизмов централизо­ванного контроля в 1990-е гг. было связано с историей обновленной Российской Федерации, которая на первом этапе отличалась высоким уровнем децентрализа­ции и слабым контролем со стороны федерального центра.

Первое конституционное полномочие президента в сфере федерального вме­шательства — это вмешательство в нормотворчество органов региональной исполни­тельной власти. В соответствии со ст. 85, п. 2 российской Конституции: "Прези­дент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международ­ным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод челове­ка и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом".

Таким образом, речь идет только о президентском праве приостанавливать, а не отменять решения региональной власти, причем только исполнительной ее ветви. Изменить баланс отношений между центром и регионами и повлиять на развитие региональных политических процессов с помощью такого права практи-

492

¶6.3 Правовые механизмы и институты (редерального вмешательства и централизованного контроля

чески невозможно. Данное право не позволяет президенту влиять на законотворче­ский процесс, который осуществляют законодательные органы власти. А именно в сфере законотворчества в регионах принимались основные решения, вошедшие в противоречие с федеральным законодательством. Статус решений региональной исполнительной власти, которые приходилось приостанавливать президенту, невы­сок, и сами эти решения обычно касаются частных вопросов социально-экономи­ческого развития регионов.

В российской практике это право использовалось достаточно редко и нико­гда не воспринималось как серьезный рычаг централизованного контроля. Иногда такие решения принимались президентами России для того, чтобы произвести не­обходимый демонстрационный эффект.

При Б. Ельцине заслуживают интереса два решения, которые могут тракто­ваться как федеральное вмешательство, в котором президент сыграл роль интер-вентора.

Во-первых, это указ Б. Ельцина "О приостановлении действия Указа Прези­дента Республики Башкортостан от 16 мая 1995 г. «О мерах по совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работ и услуг предприятиями, учрежде­ниями, организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты»". В этом президентском указе соответствующий указ президента Башкирии М. Рахимова был назван противоречащим российской Конституции, и его было предложено привести в соответствие с российским законодательством. В Башкирии, которая привыкла чувствовать себя суверенным государством, пусть и в составе России, такое решение Б. Ельцина вызвало растерянность. Со своей стороны российские власти продемон­стрировали, что не намерены мириться с нарушениями российского законодательст­ва (другое дело, что конституцию республики и другие нормативные акты, подчерки­вающие республиканский суверенитет и вторгающиеся в сферу полномочий феде­рального центра, на том этапе центр не оспаривал).

Во-вторых, в декабре 1997 г. вышел указ Б. Ельцина "О нормативных право­вых актах губернатора Курской области". Здесь речь шла о целой серии губерна­торских решений. В указе отмечалось, что отдельные постановления курского гу­бернатора А. Руцкого противоречат Конституции и федеральному законодательст­ву. Президент приостановил их действие и предложил губернатору привести по­становления в соответствие с законами Российской Федерации.

Резкий рост числа таких решений приходится в России на май—июль 2000 г. Это связано со сменой президента и приходом к власти В. Путина, который прак­тически сразу после своего избрания продемонстрировал намерения усиливать централизованный контроль и развивать институты федерального вмешательства.

В мае 2000 г. подобные решения принимались президентом В. Путиным в отношении сразу трех регионов — Ингушетии, Амурской и Смоленской областей. Подбор регионов оказался достаточно характерным: в группу попала республика,

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

управляемая известным своей независимой позицией президентом, и два региона, где у власти находились губернаторы, поддерживаемые КПРФ. Отбор регионов был произведен по политическим мотивам и не отражал объективную ситуацию в региональном нормотворчестве. Главной задачей федерального центра было про­демонстрировать сам факт вмешательства президента в процесс принятия решений на региональном уровне.

В Ингушетии президент приостановил действие указа президента Р. Аушева "О мерах по улучшению сбора платежей за потребленный газ и электроэнергию". Также было приостановлено постановление республиканского правительства, ко­торое содержит запрет миграционной службе выдавать лицензии на привлечение иностранной рабочей силы без предъявления работодателем договора об обеспече­нии безопасности работников. В Амурской области было приостановлено действие постановления губернатора, которое описывает порядок пересечения российско-китайской границы. Также В. Путин предложил губернатору Смоленской области отменить постановление о взимании платежей за загрязнение окружающей среды с иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства.

В июне 2000 г. В. Путин, демонстрируя свою готовность использовать право федерального вмешательства, вновь отменил очередную порцию решений регио­нальных руководителей, не соответствующих федеральному законодательству. На этот раз объектом федеральной интервенции стал президент Адыгеи А. Джаримов. Президенту Адыгеи было предложено привести в соответствие с федеральным за­конодательством свои указы 1997 и 1999 гг., определяющие перечни государствен­ных должностей, назначение на которые и освобождение производятся президентом и кабинетом министров ("О номенклатуре кадров президента Республики Адыгея и кабинета министров Республики Адыгея"). В этих указах за президентом республи­ки было зарезервировано право назначать и увольнять без согласования с центром государственных служащих — руководителей территориальных органов федераль­ных ведомств и внебюджетных фондов. Кроме того, в том же месяце В. Путиным было приостановлено действие постановления тверского губернатора В. Платова о снижении тарифов на электроэнергию.

Наконец, в июле 2000 г. вышли указы, приостанавливающие постановления воронежского губернатора И. Шабанова, касающиеся ограничений на вывоз зерна урожая 1999 г. Затем было приостановлено действие постановления владимирского губернатора Н. Виноградова "О лицензировании деятельности по производству муки, крупы и других пищевых продуктов из зерна и деятельности по производству хлеба, хлебобулочных и макаронных изделий", принятого за год до этого. Заметим, что Н. Виноградов является членом КПРФ, а И. Шабанов пользовался на том эта­пе поддержкой коммунистов. Поэтому политические мотивы при принятии цент­ром решений о федеральном вмешательстве были очевидными.

494

¶6.3 Правовые механизмы и институты (]>едерапьного вмешательства и централизованного контроля

Второе конституционное полномочие президента в сфере федерального вме­шательства — это право на использование согласительных процедур при разрешении конфликтов между центром и регионами, а также между отдельными регионами.

В соответствии со ст. 85 п. 1 российской Конституции: "Президент Россий­ской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ганами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае не­достижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рас­смотрение соответствующего суда".

Данное полномочие также слабо влияет на баланс отношений "центр — ре­гионы" и является формой "мягкого" вмешательства. По сути, оно наделяет прези­дента правами арбитра, но не интервентора. Неудивительно, что в официальном порядке оно использовалось крайне редко. Примечательно, что при возникнове­нии острых разногласий между Тюменской областью и автономными округами в период проведения первых губернаторских выборов в этих регионах в 1996 г. роль арбитра фактически выполнял премьер-министр В. Черномырдин.

Российское законодательство не предусматривает пока такую "жесткую" форму федерального вмешательства, как прямое президентское правление. Неко­торое отношение к институтам федерального вмешательства имеет институт чрез­вычайного положения, которое вправе вводить президент. Причем чрезвычайное по­ложение может быть введено как в России в целом, так и на отдельных территориях .

В соответствии со ст. 88 российской Конституции, "Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным кон­ституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в от­дельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе".

Однако как институт федерального вмешательства в отношении нестабиль­ных регионов чрезвычайное положение практически не использовалось. Одним из прецедентов можно считать деятельность Временной администрации района чрез­вычайного положения в Пригородном районе Северной Осетии в 1992—1995 гг. (чрезвычайное положение было введено после вооруженного осетино-ингушского конфликта).

Реальное развитие институтов федерального вмешательства и механизмов централизованного контроля начинается в России после 2000 г. Оно осуществляется с помощью федеральных законов и президентских указов. Создается правовая база для таких форм федерального вмешательства, как:

² В СССР закон "О правовом режиме чрезвычайного положения" был принят в ап­реле 1990 г. в условиях нараставшей политической нестабильности. Соответствующий рос­сийский закон "О чрезвычайном положении" появился в мае 1991 г., еще до распада СССР.

495

¶ Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

• развитие и укрепление системы агентов центральной администрации в ре­гионах;

• создание системы санкций в отношении органов региональной власти;

• формирование правовой базы, предусматривающей временное изъятие полно­мочий у органов региональной власти и их передачу федеральному центру.

Кроме того, выступая в своей роли гаранта конституции, президент начина­ет уделять внимание обеспечению конституционных принципов российского фе­дерализма, одним из которых является принцип верховенства российской консти­туции и федерального законодательства. Поэтому, например, в мае 2000 г. прези­дент направил письмо в башкирский парламент, в котором предложил привести республиканскую конституцию в соответствие с российской.

6.3.2

Институты президентского влияния в региональной политике

Важнейшими агентами центральной администрации на региональном уровне вы­ступают полномочные представители президента. В соответствии со ст. 83 россий­ской Конституции президент страны "назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации".

Полномочные представители президента (сокращенное наименование — пол­преды) могут назначаться в любые политические структуры и органы власти. На­пример, они есть в Совете Федерации, Государственной Думе и Конституционном суде. Одной из разновидностей полпредов являются полпреды в регионах России (с 2000 г. — в федеральных округах).

Ключевым институтом президентского влияния (контроля) в региональной политике являются полномочные представители президента в регионах. Их глав­ной политической задачей является контроль за ситуацией на региональном уровне от имени и по поручению президента страны. Основные функции полпредов свя­заны с осуществлением такого контроля, информированием федерального цент­ра о ситуации в регионах, а также координацией деятельности других федеральных структур, расположенных в регионах.

Особенность института полпредов состоит в том, что он выполняет конт­рольные и координационные функции, но в то же время не имеет распорядительных полномочий. Деятельность этого института не предусмотрена конституцией (которая только закрепляет за президентом общее право назначать своих представителей) и не регулируется федеральными законами, находясь, таким образом, в сфере пре­зидентского указного права и "внутренних" решений президентской администра­ции. В такой ситуации полпреды президента не являются полноценными агентами центральной администрации, как это имеет место в других странах.

496

¶6.3 Правовые механизмы и институты г/>едерального вмешательства и централизованного контроля

В 1991—2000 гг. в России действовал институт полномочных представителей президента в субъектах федерации. Назначение таких представителей началось в августе 1991 г., и подавляющая часть назначений была проведена в августе—октяб­ре 1991 г. Практически одновременно президент назначал в краях, областях, авто­номной области и автономных округах России глав администраций. Последние вы­ступали в роли руководителей региональной исполнительной власти, а полпреды являлись главной контролирующей инстанцией.

Как правило, представитель президента реализовывал свои полномочия в рамках отдельно взятого субъекта федерации. В некоторых редких случаях предста­витель президента в крае (области) мог одновременно выполнять те же функции в автономном округе, входящем в его состав. На Северном Кавказе допускалось назначение полпредов, работающих сразу в нескольких республиках.

В исключительных ситуациях оказалось возможным совмещение полномочий губернатора и полпреда. Тогда говорить о наличии в регионе полноценного агента центральной администрации просто не приходилось. Например, нижегородский гу­бернатор Б. Немцов, пользуясь особым благоволением центра, совмещал должно­сти губернатора и полпреда до апреля 1994 г. На протяжении нескольких месяцев, до декабря 1991 г., полномочным представителем президента в Москве и Москов­ской области являлся демократически избранный мэр Москвы Г. Попов. Был ряд случаев совмещения поста президентского полпреда с другой властной должно­стью, если речь шла о политиках, имеющих полную поддержку и доверие феде­ральных властей. Например, представителем президента в Тамбовской области с конца 1996 г. некоторое время являлся мэр Тамбова В. Коваль, т.е. глава местного самоуправления.

Весьма характерна география назначений. Практически вне рамок президент­ского контроля на первом этапе оставались республики, что подчеркивало внутри-российскую асимметрию. Они имели более высокий фактический статус в рамках федерации, и центр на первых порах отказывался от вмешательства в их "внутрен­ние" дела. Только в Чувашии полпред был назначен на самом первом этапе фор­мирования этого института (это произошло в январе 1992 г.). В 1992 г. полпред появился и в только что созданной Ингушетии, в 1993 г. — в нестабильной тогда Мордовии, в 1994 г. — в Чечне. Напротив, в трех республиках — Татарстане, Башки­рии и Якутии полпреды никогда не назначались, что подчеркнуло особые отноше­ния этих крупных республик с федеральным центром.

Что касается большинства республик, то федеральный центр назначает там полпредов в основном в 1997 г. Сначала в августе 1995 г. полпред был назначен в Калмыкии, потом — в октябре 1996 г. в Северной Осетии и Ингушетии (один пол­пред на две республики, находившиеся в состоянии латентного конфликта после событий 1992 г.). В течение 1997 г. полпреды появились в Республике Алтай, Буря­тии, Республике Коми, Марий Эл, Туве, Удмуртии и Хакасии. Один полпред был

497

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

назначен сразу для нескольких республик Северного Кавказа — Адыгеи, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Дагестана. Наконец, весной 1998 г. полпред поя­вился в Карелии — республике, которая долгое время пользовалась особыми фи­нансово-экономическими отношениями с центром (аналогично Татарстану, Башки­рии и Якутии, где полпредов так и не назначили).

На первом этапе представителями президента в регионах, как правило, назна­чались выходцы из демократического движения, в частности демократически на­строенные народные депутаты России, ориентированные на Б. Ельцина. Институт полпредов в начале 1990-х гг. выполнял функцию идеологического контроля: пол­преды отслеживали, каким образом идут реформы в регионах, как местные власти способствуют (или не способствуют) их продвижению. Довольно часто возникали конфликты между полпредами и губернаторами, которые были недовольны по­пытками полпредов вмешиваться в процессы принятия политических решений и тем более — снабжать центр негативной информацией об их деятельности. В то же время формирование в регионах моноцентрических губернаторских режимов до­вольно часто приводило к тому, что полпреды фактически оказывались в сфере вли­яния губернаторов и действовали в их интересах. Поэтому на этапе 1991 — 1996 гг. можно достаточно четко выделить две модели отношений полпредов с губернато­рами — конфликт (нередко идеологически окрашенный, когда полпред выступал с позиций радикального демократа, борющегося с консервативной властной элитой) и лояльность. Эффективность полпредов как агентов центральной (президентской) администрации на том этапе оценивается невысоко вне зависимости от модели отношений с губернаторами.

В 1997—1998 гг. федеральный центр предпринимает первую попытку усилить институт полпредов. 9 июля 1997 г. выходит президентский указ "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федера­ции". Этот указ и утвержденное указом положение определили задачи, функции и права полпредов.

В соответствии с этим указом представитель президента в регионе назнача­ется президентом по представлению руководителя президентской администрации и сам является чиновником этой администрации. Основными задачами полпреда были определены:

• содействие президенту в реализации его конституционных полномочий (весьма серьезная задача, допускающая широкое толкование);

• информирование президента о политическом, социальном и экономиче­ском положении в регионе;

• взаимодействие с федеральными и региональными органами государствен­ной власти, местным самоуправлением, партиями, общественными движениями и др.

Важной функцией полпреда в соответствии с этим указом является коорди­нация деятельности территориальных структур федеральных органов исполнитель­ной власти в части их взаимодействия с региональными и местными властями.

498

¶6.3 Правовые механизмы и институты федерального вмешательства и централизованного контроля

На этапе 1997—1998 гг. федеральный центр стремится упорядочить деятель­ность федеральных структур в регионах и вывести их (в том числе и сам институт полпредов) из-под неформального влияния губернаторов, под которым они оказа­лись. С этой целью формируются региональные коллегии федеральных органов испол­нительной власти, в рамках которых полпред оказывается ключевым координатором.

В мае 1998 г. в развитие этой тенденции президент подписывает указ о регио­нальных коллегиях федеральных органов исполнительной власти. Этот указ под­тверждает линию на расширение полномочий представителей президента в регионах. Ранее федеральные структуры, если не управлялись, то хотя бы отчасти курирова­лись местными администрациями (например, председатель комитета по управле­нию имуществом обычно являлся вице-губернатором и назначался Госкомимуще­ством по согласованию с губернаторами, правоохранительные органы в ряде регио­нов курировал специальный вице-губернатор). Институты полпредов и коллегий были призваны упорядочить деятельность всех агентов центральной администра­ции в регионе и усилить контроль центра за этой деятельностью.

Также внимания заслуживает кадровая чистка корпуса представителей пре­зидента, которая активно проводилась администрацией президента в 1996—1997 гг. Расчет обычно делался на назначение представителями президента людей, не свя­занных с губернаторами, представляющих иные политические группы. Очень важен и другой факт: корпус представителей президента изменился качественно. На место демократов "первой волны", которые виделись в качестве идеологических "конт­ролеров" политических процессов в регионах, пришли хозяйственники, имеющие опыт работы в органах исполнительной власти, а значит, способные заниматься уп­равленческой работой. Показательно, что в основном смена представителей прези­дента произошла в тех регионах, где к власти в результате выборов 1996 г. пришли оппозиционные губернаторы.

Новое качественное изменение ситуации отмечается в 2000 г., когда инсти­тут полпредов президента в регионах был реформирован в соответствии с прези­дентским указом от 13 мая 2000 г. С этого времени полпреды назначаются не в субъекты федерации, а в созданные одновременно федеральные округа, и их коли­чество соответственно сокращается до семи. В субъектах федерации появляется институт главных федеральных инспекторов, подчиненных полпредам в федераль­ных округах (как правило, наряду с главным федеральным инспектором в субъекте федерации назначается просто федеральный инспектор с более низким статусом).

Смысл реформы состоял в том, чтобы резко усилить полпредов как институт централизованного президентского контроля и одновременно упростить формат работы центра с полпредами. Поэтому число полпредов было сокращено до семи, но их статус существенно увеличился. Каждый полпред стал отвечать за огром­ную территорию и получил более высокий статус в российской политической системе (непосредственные контакты с президентом, членство в Совете Безопас-

499

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы "в современной России

ности и др.). При этом полпред в федеральном округе по-прежнему назначается президентом России по представлению руководителя президентской админист­рации. В указе специально подчеркивается, что полпред непосредственно подчи­няется президенту и подотчетен главе государства.

Задачи полпредов в связи с реформой были расширены и сформулированы заново (хотя сохранено множество положений указа 1997 г.). В соответствии с тек­стом указа 2000 г. к задачам полпредов в федеральных округах относятся:

"организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений фе­деральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Прези­дента Российской Федерации;

представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о полити­ческом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений".

Основные функции полпредов в федеральных округах можно свести к сле­дующим.

• Функции контроля. Объектом контроля являются практически все власт­ные структуры на территории федерального округа — федеральные (в том числе правоохранительные органы), региональные и местные. Полпред контролирует вы­полнение решений федерального центра, федеральных законов и иных норматив­ных актов на территории регионов. Он имеет право на участие в работе любых ор­ганов власти, расположенных на территории федерального округа, доступ к любым их материалам. Полпред также вносит свои предложения президенту в части осу­ществления им конституционных полномочий в сфере федерального вмешательства, о которых речь шла выше.

• Функции координации. Объектом координации являются федеральные ор­ганы исполнительной власти. С полпредом согласовываются кандидатуры феде­ральных государственных служащих, что существенно усиливает его влияние на кадровую политику федерального центра в регионах. С 2004 г. полпреды получили определенные права в процессе назначения губернаторов в соответствии с новой схемой (см. ниже).

• Посреднические функции (функции медиатора). Полпред отвечает за взаи­модействие федеральных структур с региональными властями. Фактически он стал выполнять и роль интегратора регионов и региональных элит в составе округа. Важ­ную роль в системе федеральных округов играют консультативные органы, которь:;

500

6.3 Правовые механизмы и институты (j/едерального вмешательства и централизованного контроля

позволяют координировать деятельность региональных органов власти и интегри­ровать региональные элиты. Полпредства при этом обеспечивают соответствие век­тора интеграции управленческим сигналам, поступающим из центра. Наиболее важ­ным мероприятием являются регулярно собираемые советы округов, которые со­стоят из региональных руководителей (в 2005 г. ситуация с окружными советами была упорядочена президентом России, издавшим указ от 24 марта, который рег­ламентирует их деятельность³). Во всех округах созданы парламентские ассамблеи, которые объединяют спикеров региональных законодательных собраний.

• Экономические функции. Изначально полпреды в федеральных округах стремились к повышению своего влияния в экономике регионов. Однако их эконо­мические функции выглядят весьма ограниченными: центр не пошел на их расши­рение, опасаясь конфликтов между полпредами и региональными властями. По­этому за полпредами осталась только функция участия в разработке программ со­циально-экономического развития территорий.

Анализ деятельности полпредов в федеральных округах позволяет опреде­лить следующие проблемные ситуации, возникшие по результатам реформы.

Во-первых, история этого института отличается характерной динамикой. Первый этап был периодом "бури и натиска", который наблюдался в 2000 г. На этом этапе значение института полпредов преувеличивалось в рамках PR-кампа­нии, а сами полпреды вели себя жестко, зачастую — агрессивно, стремясь утвер­дить свое превосходство над главными объектами своего контроля — губернато­рами. Причем особое значение имел тот факт, что проводниками централизован­ного контроля на местах стали люди, зачастую не имеющие корней в региональ­ной элите. Большинство полпредов происходило из военных (отсюда аллюзия с царскими генерал-губернаторами).

На втором этапе — в 2001 г. институт федеральных округов и полпредов про­ходит новый рубеж. Этот этап можно назвать интеграционным. Начинается более глубокая интеграция полпредов в региональную среду, от жесткого вмешательства система эволюционирует к партнерству с региональными элитами.

Третий этап функционирования федеральных округов начинается с 2002 г. Его можно назвать стабилизационным. Система федеральных округов встраивается в отношения между центром и регионами, занимая в ней промежуточное положе­ние. С одной стороны, сглаживаются конфликты с региональным уровнем власти, что приводит к существенному снижению противоречий между уровнем федераль-

³ После издания этого указа совет при полпреде должен быть создан в каждом феде­ральном округе в соответствии с единым для всех округов регламентом. В состав совета в обязательном порядке входят все руководители регионов. Исключение составил Южный федеральный округ, где в 2004 г. была создана специальная структура аналогичного харак­тера (комиссия по вопросам координации деятельности федеральных органов исполни­тельной власти в Южном федеральном округе при участии федеральных чиновников).

501

¶Глава 6 Региональная политика и баланс отношении "центр — регионы " в современной России

ных округов и уровнем субъектов федерации. С другой стороны, отлаживаются и становятся более рутинными процедуры реализации централизованного контро­ля через систему федеральных округов, они работают, но уже не воспринимаются в регионах как вмешательство и нажим.

Анализ истории федеральных округов позволяет говорить о переходе от их имплантации в систему отношений между федеральным и региональным уровнями власти, которая неизбежно была сопряжена с конфликтами, к естественной бюро­кратической саморегуляции.

Во-вторых, характерны проблемы правового статуса федеральных округов и полпредов. Институт федеральных округов не предусмотрен российской конститу­цией и развивается только в рамках президентского указного права, что определяет специфику и ограничения его легитимности (см., например: [Красных, 2001]). Прежде всего, тот факт, что институт полпредов в федеральных округах не преду­смотрен в федеральном законодательстве, означает отсутствие у полпредов распо­рядительных полномочий. Другими словами, полпреды являются ответвлением президентской власти, но никак не автономным органом власти. Их легитимность, таким образом, ограничена, а функции могут относиться к сферам контроля, коор­динации и согласования, но не принятия властных решений. В то же время важно понимать, что полпреды могут влиять на принятие властных решений президен­том, что означает их вполне высокий статус.

Ограниченная легитимность системы федеральных округов и функциониро­вание полпредов в качестве подсистемы президентской власти предопределяют ог­ромное значение личностного фактора и кадровой политики в эффективности всей системы. Полпред в федеральном округе — это не "обычный" бюрократ, действую­щий в соответствии с законами и должностными инструкциями, а скорее политик, и эффективность решения поставленных задач определяется его личными полити­ческими талантами. Примечательно, что корпус из семи полпредов на деле оказался предельно разнородным, и это привело к тому, что в каждом федеральном округе работа организована по-своему с разными принципами, кадрами, вспомогатель­ными органами. Наряду с региональными выборами, наибольшие конфликты вмешательство полпредов в дела регионов вызвало в сфере экономики.

В-третьих, при создании федеральных округов возникают конфликты между органами власти. Они возникают по двум направлениям — по вертикали и по гори­зонтали.

По вертикали федеральные округа как специализированный институт феде­ральной власти оказываются в естественном конфликте с региональной властью и прежде всего с губернаторами. Этот конфликт закономерен, поскольку окружные структуры являются субъектом централизованного контроля, а губернаторы — его объектом.

По горизонтали система федеральных округов зависит от аппаратных проти­воречий между федеральными структурами. Одно из них определилось сразу: пол-

502

¶6.3 Правовые механизмы и институты <{)едерапьного вмешательства и централизованного контроля

преды включены в структуру администрации президента, но при этом занимаются координацией ведомств, которые относятся к правительству России. Возникает серьезное противоречие, поскольку последние входят в собственную ведомственную вертикаль, которая может функционировать и без вмешательства администрации президента. Создание института полпредов означало формирование системы пре­зидентского контроля не только за автономными региональными институтами вла­сти, но и за региональными структурами федеральных органов. Противоречия с правительством особенно ярко проявились при решении экономических вопросов. В целом реформа института полпредов 2000 г. сыграла важную роль в усиле­нии институтов централизованного президентского контроля. Хотя существующая в России система полпредов как ключевых агентов центральной администрации в регионах по-прежнему имеет ограниченную легитимность и полномочия.

6.3.3