- •Оглавление
- •Глава 1. Теория и методология политической регионалистики 30
- •Глава 2. Мировой опыт территориально-государственного строительства 108
- •Основные понятия 151
- •Глава 3. Моделирование государства как территориально-политической
- •Глава 4. Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы" 296
- •Глава 5. Региональная структура современной России 402
- •Глава 6. Региональная политика и баланс отношений
- •Глава 7. Региональная и местная власть в современной России 588
- •Глава 8. Расстановка политических сил в регионах России
- •Основные понятия 663
- •Предисловие
- •Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Факторы и формы регионализации
- •Методология исследования регионализации
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •Диффузия политических инноваций
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •17 Региональное участие — термин, который можно использовать по аналогии с политическим участием. Региональное вмешательство — антоним централизованного контроля и федерального вмешательства.
- •Понятие "региональная политика"
- •Региональное участие и региональный политический процесс
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •Особенности федеративной территориально-политической системы
- •Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •Мировой опыт территориально-государственного строительства
- •Основные понятия
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •6. Заморские территории.
- •Государственная юрисдикция на море
- •Основные понятия
- •Особенности политической лимологии
- •Процесс создания границы
- •Морфология границы
- •Основные понятия
- •Децентрализация в унитарных государствах
- •Постколониальные модели децентрализации
- •Факторы федерализации
- •Классификации федераций
- •Федератизм как форма федерализма
- •Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •Непрямые санкции
- •Бикамерализм и региональные палаты
- •Способ формирования региональной палаты
- •Нормы регионального представительства
- •Принципы разграничения полномочий
- •Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •Разграничение полномочий в экономике
- •Разделение полномочий по вопросам земли, недр и аграрного сектора
- •Организация региональной власти
- •Парламентская модель
- •Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •Монархическая модель
- •Организация местной власти
- •Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •Политико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •Переходная удельно-уездная модель XV в.
- •Послепетровская централизация
- •Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •Александр I: частичная децентрализация
- •Николай I: новое упорядочение в системе
- •Земская модель Александра II
- •Февральская революция и ее последствия
- •Расколы российского пространства
- •Региональное и местное самоуправление
- •Определение статуса субъектов федерации
- •Статус автономных округов
- •Некоторые перспективы
- •Межрегиональные пограничные споры
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •Роль Федерального Собрания
- •Роль судебных органов и прокуратуры
- •Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •Система ведомственных вертикалей
- •Отстранение губернаторов от должности
- •Особенности российского бикамерализма
- •Эволюция Совета Федерации
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •2. Правительство России.
- •3. Государственная Дума.
- •Региональные интеграционные структуры
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •Позиции регионов-лидеров
- •Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Исполнительная власть в республиках
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •Институт регионального правительства
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •Этапы обновления региональной элиты
- •Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •Центральный федеральный округ
- •Южный федеральный округ
- •Уральский федеральный округ
- •Сибирский федеральный округ
- •Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Литература
- •Контрольные вопросы
Компетенция местной власти
Юридически выверенное и общепринятое определение "исконно" местной компетенции на практике, конечно, невозможно. Это — та ситуация, когда все более или менее понимают, о чем идет речь, но когда дело доходит до конкретизации деталей, оказывается, что сделать это крайне сложно. Точно также нельзя отделить местные интересы от общегосударственных. Ведь, в сущности, общегосударственные интересы представляют собой синтез местных интересов, но с появляющимся в результате синтеза качественно новым содержанием. Поэтому сказать, что те или иные проблемы являются сугубо местными, как правило, нельзя. Правильнее говорить об общераспространенных вопросах местного уровня, с которыми, как показывает практика, эффективнее могут справляться местные власти.
При определении местной компетенции возникает и другая сложность, связанная с наличием ограничителей сразу с двух сторон:
с одной стороны — государственная власть, у которой есть свои полномочия: в них обычно "упирается" местная власть в поиске своей сферы компетенции;
с другой стороны — частное предпринимательство, поскольку многие вопросы местного значения может решать частный сектор. В странах с либеральной экономикой он делает это самостоятельно или под патронажем местных властей. На долю муниципальных властей часто остается не прямое решение вопросов местного значения, а скорее регулирование их решения в соответствии с интересами граждан.
Ориентация местного самоуправления на решение вопросов местного значения вызывает еще одну методологическую сложность. Дело в том, что исторически органы местного самоуправления развивались по принципам представительной демократии, вписываясь в общедемократическое движение. Однако определение их компетенции вызывает ассоциации с предоставлением услуг. Иными словами, аналогом местного самоуправления становится ассоциация потребителей (что соответствует современной теории контрактного государства), его задача — предоставление платных услуг населению (но тогда теряется смысл местного самоуправления как публичной власти, поскольку те же платные услуги могут предоставлять и частные компании).
Итак, зададимся вопросом, что все-таки может считаться вопросами местного значения. Общее определение местных дел можно найти, например, у В. Васильева: "дела, непосредственные последствия решения которых ограничиваются данной территориальной единицей" [Васильев, 1999, с. 18]. Исторически местное самоуправление развивалось в форме судебного самоуправления, но затем "развитие функций государства... вызвало разделение местного суда и управления, ранее слитых в одном звене" [Барабашев, 1996, с. 15]. В дальнейшем развитие административного самоуправления потребовало определения новой, преимущественно хозяйственной компетенции. В процессе определения компетенции, наиболее подходящей для местной власти, возник целый ряд аспектов.
Принцип делегирования полномочий со стороны государственной (вышестоящей) власти повлиял на разграничение полномочий гораздо больше, чем представления об "исконной" компетенции местных общин.
Следствием естественной асимметрии, громадных социально-экономических и историко-культурных различий между местными сообществами стало использование принципа индивидуализации полномочий, объем которых различается от места к месту.
Определились два противоположных принципа разграничения полномочий — позитивный и негативный.
Полномочия местных органов могут быть обязательными и факультативными. Последние определяются в процессе индивидуализации.
В сложных территориально-политических системах существует проблема разграничения полномочий между территориальными уровнями местного самоуправления.
При определении местных полномочий на практике исходят из того, что территориальное сообщество в современном национальном государстве не имеет "естественной" компетенции, как не обладает и полноценным суверенитетом. Очень часто местное самоуправление определяют как подзаконную власть, что означает самоуправление в пределах, указанных верховной властью. Местные полномочия определяются через их делегирование от государственной власти. В США делегирование полномочий осуществляют власти штатов, в Великобритании — центральная власть. Заметим, что именно вышестоящая власть окончательно решает вопросы создания и реорганизации местных структур. Она же делегирует им полномочия, определяя, что же лучше подходит под категорию местной компетенции. В некоторых источниках американский муниципалитет вообще понимается как агентство штата.
Практика делегированного нормотворчества является мощным аргументом в пользу государственной теории местного самоуправления. Последняя нашла свое подтверждение в американской судебной практике начала XX в. (ее связывают с именем судьи Диллона). В США сложилась ситуация, когда суды обычно толковали все иски против муниципальных корпораций, используя правило "ultra vires" — превышение полномочий. Действительно, муниципальная корпорация попадает в ловушку, если она пытается следовать теории своих "неотъемлемых прав" и сталкивается с реальной практикой, когда на самом деле государство решает, какие права делегировать на местный уровень.
При этом разный статус и разная ресурсная база муниципалитетов определяют большие различия в объеме полномочий, которые могут быть реально "освоены". Отсюда распространенная практика делегирования полномочий в индивидуальном порядке. Например, в Великобритании муниципальные полномочия определялись как через общенормативное регулирование, так и через частные законы, принятия которых добивались отдельные территории (в английской истории самоуправление предоставлялось городам индивидуально, через королевские хартии). В США с конца XIX в. развивалось движение городов за "хартии самоуправления", которые подлежали утверждению на уровне штатов (в результате "home rule" получили две трети городов с населением свыше 200 тыс. жителей)45.
Муниципальная асимметрия влечет за собой разделение местных полномочий на обязательные и факультативные. Например, некоторые исследователи считают, что среди факультативных полномочий местных властей находятся вопросы досуга и обслуживания населения. В Германии местные полномочия делят на три группы — добровольные, обязательные и порученные (т.е. делегированные сверху). При этом последние две группы составляют 80—90% реально исполняемых функций: на добровольные полномочия у большинства муниципалитетов не хватает сил и средств.
Большую роль в определении компетенции играет принцип разграничения полномочий. Возможно позитивное регулирование через перечисление дозволенных полномочий и негативное — через запреты (ср. с принципами разграничения полномочий в федеративных государствах). В Германии используется второй вариант. Для стран с англосаксонской моделью местного самоуправления более характерно позитивное регулирование, которое лучше соответствует схеме делегирования полномочий. В правоведении муниципалитет здесь обычно рассматривается как корпорация публичного права, а это значит, что она вправе выполнять только функции, определенные законом (в отличие от частного права, следующего либеральному принципу).
Негативное регулирование ближе к либеральной модели ("разрешено все, что не запрещено") и общественной теории местного самоуправления. Обычно негативное регулирование применяется в странах с континентальной моделью местного самоуправления, как в федеративной Германии, так и в унитарной Франции. Оно больше соответствует либеральному духу Европейской хартии местного самоуправления. Но в условиях федерализма негативное регулирование может провоцировать споры о компетенции между уровнями власти (поскольку негативный принцип часто используется при определении полномочий субъектов федерации). Интересно, что на родине либерализма — в Великобритании, а также в США — стране, которая считалась идеалом для сторонников теории общественного договора, пришли к позитивному принципу определения местных полномочий, который на первый взгляд является менее либеральным. В США это можно связать с тем, что по либеральному принципу определялись полномочия штатов, а сразу два "либерализма" означали бы конфликты между штатами и муниципалитетами. Напротив, унитарная Франция использует либеральный принцип, что закономерно: органы местного самоуправления являются единственными структурами территориального самоуправления в этом государстве.
45 В то же время графства или не имели такого права, или им не пользовались. Очевидно, это вызвано размытостью местных интересов на уровне графств в сравнении с крупными городами. С первого взгляда странно, что территориальные образования более высокого уровня не участвуют в движении за расширение своих прав. Но на самом деле интересы лучше осознаются в более компактных сообществах.
Однако следует заметить, что как позитивный, так и негативный принцип позволяют манипулировать объемами местной компетенции. В первом случае государство может делегировать как большие, так и незначительные полномочия, да еще и дифференцируя их от муниципалитета к муниципалитету. Во втором случае можно установить массу запретов и определить множество полномочий для государственной власти. В итоге местное сообщество может оказаться в "либеральной ловушке", когда запрещено будет так много, что разрешенное окажется несущественным.
В целом принципы определения местных полномочий можно свести к двум общераспространенным правилам (которые идентичны для любого территориального уровня):
делегировать полномочия туда, где их эффективнее исполнять;
обеспечивать финансовую самостоятельность территорий для исполнения полномочий или оказывать ей необходимую финансовую помощь.
В теории местного самоуправления считается, что основные муниципальные права составляют:
полицейская власть (общественный порядок46),
право установления и взимания местных налогов,
• право осуществлять принудительный выкуп собственности. Обычно в комплекс местных полномочий входят:
• здравоохранение и санитарное дело, медицинская помощь, контроль за качеством продуктов питания;
46 В США в систему местного управления включают атторнеев (attorney — аналог прокурора). При этом в графствах прокурор является выборным, в городах они обычно назначаются мэрами или управляющими.
водоснабжение;
жилищное хозяйство;
строительство, планирование застройки, парки;
просвещение;
социальная помощь, помощь матерям и детям;
содержание путей сообщения;
полицейская и противопожарная службы;
развлечения;
коммунальные предприятия.
Разграничение полномочий между местной властью разного территориального уровня осуществляется не всегда. Дело в том, что исторически в либеральных демократиях отсутствует формальная иерархия в структурах местного самоуправления, имеющих географически "матрешечный" характер. Например, в США нет специальной регламентации полномочий для разных типов муниципальных структур. Возможны, например, ситуации, когда водоснабжением занимается данный муниципалитет или соседний муниципалитет, или частная компания. Таким образом, разграничение полномочий на практике в странах с более развитыми традициями местного самоуправления не имеет четкого формата и меняется от уровня к уровню местной власти и от муниципалитета к муниципалитету. Напротив, современные муниципальные реформы предполагают более строгую регламентацию муниципальных полномочий.
Литература
Основная
Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.
Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999.
Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации. М., 1996.
Ковачев Д.А., Дымов Д.Е. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995.
Коукли Дж. Двухпалатность и разделение властей в современных государствах // Полис. 1997. № 3.
Туровский Р.Ф. Баланс отношений "центр — регионы" как основа территориально-государственного строительства // МЭиМО. 2003. № 12; 2004. № 1. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) /Подред. Б.Н. Топорнина. М., 2001.
Федосов П.А. Двухпалатные парламенты: европейский и отечественный опыт // Полис. 2001. № 1,№ 2.
Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.
Дополнительная
Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. 1997. № 1.С. 120-126.
Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М, 2000. Европейский федерализм: современные тенденции / РАН. ИНИОН. М., 2000. Лейкофф С. Оппозиция "суверенитет — автономия в условиях федерализма": выбор между "или-или" и "больше-меньше" // Полис. 1995. № 1.
Международный опыт разрешения этнических конфликтов / Под ред. Б. Коппитерса, Э. Ремакля, А. Зверева. М., 1997.
Национальные модели федеративных государств (круглый стол) // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 1997. № 1.
Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Под ред. А. Сухарева. М., 2000.
Рыкин B.C. Австрийский федерализм: прошлое и настоящее. М., 1998. Саликов М.С. Разграничение компетенции в американской федеративной системе // Российский юридический журнал. 1996. № 4. С. 75—83.
Серебрянников В.В. Местное управление и самоуправление во Франции. Минск, 1981. Тихонов А.А. Федерализм в странах Латинской Америки. М., 1979. Федерализм в США и Канаде: Взаимоотношения федеральной власти с властями штатов // США: экономика, политика, идеология. 1997. № 2. С. 40—45. Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт / Под ред. В.Селиверстова. Вып. 1—3. Новосибирск, 1995—1996.
Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности /Российско-канадский проект "Федерализм в сотрудничестве". М., 1998. Федерализм: Энциклопедия. М., 2000.
Черкасов А. И. Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1993.
Central and Local Government Relations. A Comparative Analysis of West European Unitary States/ Ed. by E.C. Page and M.J. Goldsmith. L., 1995.
Dye T.R. American Federalism: Competition among Governments. Toronto, 1990. Elazar D.J. American Federalism: A View from the States. N.Y., 1972. Elazar D.J. Exploring Federalism. Tuscaloosa, 1997.
Gottmann J. The Significance of Territory. Charlottesville, 1973.
Taylor P.J. Political Geography. World-Economy, Nation-State and Locality. L., 1989.