Февральская революция и ее последствия

Революционные процессы 1917 г. коренным образом изменили отношения между центром и регионами в России. Ликвидация самодержавного монархического строя одновременно означала переустройство на новых основаниях всей системы "центр — ре­гионы", формирование нового баланса в этих отношениях при создании новых власт­ных органов. После прихода к власти Временного правительства нестабильность в стране продолжала нарастать, сказываясь в том числе и на ситуации в региональ­ной политике.

Политика Временного правительства отличалась лояльностью по отношению к тем политическим институтам, которые, сформировавшись при царе, символи­зировали демократические процессы и развитие самоуправления на региональном уровне. Это неудивительно, поскольку политические силы и партии, пришедшие к власти после Февральской революции, были тесно связаны с земским движением и активно выступали за его права. Как результат, при Временном правительстве при­нимается закон, который расширяет права земств, усиливая, таким образом, само­управленческие начала в провинции. Впервые был создан новый уровень земств — в волостях (ранее земства существовали только в губерниях и уездах).

Таким образом, земская система регионального самоуправления должна была начать функционировать уже на трех уровнях. Однако говорить о реальных изме­нениях в отношениях между центром и регионами в данном случае нельзя, посколь­ку новая система едва успела заработать. После прихода к власти большевиков зем­ства были ликвидированы.

358

¶ 4.3 Отношения "центр — регионы "в советский период

В целом созданная Временным правительством территориально-политиче­ская система носила неустойчивый и переходный характер. Падение самодержавия стимулировало расслоение имперского пространства на "естественные" ареалы со своими этнокультурными особенностями. Становится очевидным, что новая власть не в состоянии удержать под своим контролем все территории бывшей Российской империи. В свою очередь на этих территориях идет формирование органов само­управления (обычно при участии левых³⁰ и националистических партий), требова­ния которых различались от автономии в составе России до полной независимости (как правило, внутри национального движения не было единства, и шла своя поли­тическая борьба). Как сторонники централизации, так и автономисты рассчитывали на созыв Учредительного собрания и определение нового территориально-полити­ческого формата Российского государства.

Пока же Временное правительство стремится удержать единство страны, ис­пользуя тактику уступок наиболее активным местным движениям и требуя лишь, чтобы они признали над собой центральную власть. Под определенным контролем Временного правительства действуют, например, такие структуры управления крупными этническими перифериями, как Особый Закавказский комитет, Тур­кестанский комитет и др., созданные местными элитами. Еще одной разновидно­стью региональных властных структур, лояльных Временному правительству, явля­ются на том этапе казачьи войсковые правительства (Дон, Кубань, Оренбург и др.). Реформируя структуру АТД, Временное правительство увеличивает террито­рию Эстляндской губернии за счет присоединения эстонских этнических террито­рий, создает Степную область калмыцкого народа и т.п. Временное правительство соглашается на восстановление автономии и на возможное в будущем предостав­ление независимости для Финляндии и Польши, наименее стабильных и сепара­тистски настроенных автономных регионов прежней Российской империи. В Фин­ляндии были восстановлены конституция и самоуправление в полном объеме. В от­ношении Польши Временное правительство признало ее право на отделение и воз­можность создания в будущем независимого государства. Фактически Польша и так выходит из-под российского контроля, в ней идет формирование собственной государственности.

Национальные и автономистские движения достаточно активно развиваются в других частях бывшей империи с наиболее развитой или активно формирующей­ся национально-региональной идентичностью — в Прибалтике, на Украине, в За­кавказье, Центральной Азии.

Февральская революция стала мощным стимулом для развития украинского автономистского движения (тем более, что самодержавная власть не признавала ук-

Но не большевиков, а эсеров, меньшевиков и пр.

359

¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

раинскую идентичность). В Киеве уже в марте 1917 г. была сформирована Цент­ральная Рада, выступившая за автономию. Фактически на Украине возникла новая система власти. Ее структуры в виде губернских, уездных и городских рад были сформированы по всей Украине. Отношения Центральной Рады с Временным пра­вительством оказались неустойчивыми, компромисс так и не был найден.

После Февральской революции активизируется политическая активность мусульманских элит (часть которых находится под турецким влиянием). В Азер­байджане к тому времени уже несколько лет действует партия "Мусават". Еще до революции сложились Тюркская партия федералистов и др. В мае 1917 г. в Казани прошел I съезд мусульман. Летом 1917 г. в Оренбурге состоялся I всекиргизский (т.е. в нынешних терминах — казахский) съезд. В Туркестане развиваются конку­рирующие движения джадидов и улемистов (в автономных Бухаре и Хиве появля­ются движения младобухарцев и младохивинцев, повторяющие аналогичное дви­жение младотурков). В марте 1917 г. в Ташкенте возникла властная структура под названием Шура-и-Ислам, руководство которой выступало за автономию региона. Прошедший в апреле 1917 г. съезд поддержал Временное правительство и в то же время выступил за самоуправление Туркестана. Был избран краевой совет турке­станских мусульман. В июне—сентябре 1917 г. в процессе внутриполитической борьбы в регионе возникло более радикальное движение Шура-и-Улема, выступав­шее за отделение от России и союз с Турцией.

Требования автономии появляются на других территориях страны. Напри­мер, в Сибири за территориальную автономию выступили представители бурят.

Таким образом, уровень централизованного политического контроля на этом этапе был резко ослаблен. Новая власть носила очевидно временный характер. Она слабо контролировала территорию и шла на уступки регионалистским и национа­листическим тенденциям, которые все оказались на поверхности после революции. Баланс отношений был резко смещен в пользу регионов, многие из которых пре­тендовали на создание независимых государств или, как минимум, на автономию в составе России. После Октябрьской революции борьба за территорию и ее статус стала одним из важнейших аспектов политической борьбы и последовавшей граж­данской войны.

4.3.2

Советы: от альтернативных органов самоуправления к новой государственной власти

Одновременно с описанными выше процессами в России складывалась система параллельных органов власти в виде советов. Важнейшая особенность советского государства, возникшего в результате Октябрьской революции, состояла в том, что

360

¶ 4.3 Отношения "центр — регионы "в советский период

оно формировалось снизу, через консолидацию системы советов, впервые сло­жившейся во время революции 1905 г. Прежние властные структуры были сметены революцией. Их место заняла новая территориальная сеть, которая ранее играла роль структур местного самоуправления, созданных беднейшими и отчужденными от власти слоями преимущественно городского населения при активном участии различных левых партий.

История первого совета хорошо известна: он возник в 1905 г. в текстильном Иваново-Вознесенске, городе в Центральной России, где рабочие создали совет де­легатов для ведения переговоров с начальством. В 1905 г. советы занимались орга­низацией стачек и в целом представительством интересов трудящихся в их отно­шениях с работодателями и властями. В таком "идеальном" виде их можно считать структурами местного самоуправления, складывающимися при сочетании социаль­но-классового и территориального признаков. Хотя, конечно, советы на том этапе не являлись органами подлинно территориального самоуправления, защищая пре­имущественно классовые интересы, но в привязке к территории определенных го­родов и местностей. Первый всплеск их деятельности связывают с осенью 1905 г. Неудивительно, что наиболее крупными и политизированными оказались советы в Санкт-Петербурге и Москве. Во многих источниках Санкт-Петербургский совет описывается как своеобразный рабочий парламент. Хотя ведущие роли в нем и в других крупных советах играли представители левых партий, т.е. советы изначально получили вполне определенную партийную окраску. Меньшевики называли советы органами рабочего самоуправления, уделяя им огромное внимание.

Вторая и гораздо более мощная волна советских структур поднялась в 1917 г. после Февральской революции. Левые партии воспроизвели уже известный и хорошо изученный опыт, руководя формированием советов. К осени 1917 г. в ус­ловиях общего беспорядка и острых политических конфликтов территориальная сеть советов представляла собой одну из существующих систем власти. Наиболее крупные советы были политизированы и функционировали под управлением ле­вых партий. Советы на районном уровне, а также созданная по производственному принципу сеть фабзавкомов (фабрично-заводских комитетов) в большей степени были насыщены представителями народных масс. Причем они реально решали многие локальные вопросы, такие, как обеспечение рабочих жильем, столовыми, их детей — яслями, организация помощи жертвам войны и пр.

Таким образом, к моменту Октябрьской революции в России функциониро­вала разветвленная сеть органов "сословного самоуправления наоборот". Она име­ла отчетливо выраженную классовую природу (вспомним, что система земского самоуправления в царской России оказалась по преимуществу дворянской) и строилась как по территориальному, так и по производственному (фабзавкомы) признаку. Наличие этой сети позволило революционерам провозгласить лозунг "Вся власть Советам!" и осуществить замену старой властной системы на новую.

361

¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

При этом отдельной задачей партии большевиков был перехват власти в советах, которые поначалу больше тяготели к меньшевикам и эсерам.

Известная классификация Д. Кипа определяет три способа захвата власти большевиками в советах в зависимости от типа территории.

• Первый и самый простой способ был реализован в старопромышленных районах, превратившихся в политические бастионы радикальных левых: здесь боль­шевики изначально доминировали в советах и фабзавкомах.

• В больших городах, где в советах преобладали эсеры и меньшевики, созда­валась параллельная власть на основе военного гарнизона или фабзавкома (влия­ние большевиков среди солдат, а также в заводских комитетах было выше).

• В наиболее сложных случаях консервативных городов среднего размера разворачивалась острая, зачастую вооруженная борьба; антибольшевистски настро­енные советы создавали комитеты спасения, пытаясь не допустить переход власти к большевикам.

В дальнейшем, как отмечает Н. Верт, "власть снизу", т.е. "власть Советов", набиравшая силу с февраля по октябрь, через различные децентрализованные ин­ституты, созданные как потенциальное "противостояние власти", стала превращать­ся во "власть сверху", присвоив себе все возможные полномочия, используя бюро­кратические меры и прибегая к насилию" [Верт, 2003, с. 123]. По мнению Н. Верта, власть в России переходила от общества к государству, а в государстве — к партии большевиков. На региональном уровне это означало превращение советов из орга­нов самодеятельного местного сословно-классового самоуправления и политиче­ской самоорганизации в каркас новой государственной власти, которую при этом взяли в свои руки большевики, оттеснив тех, кто на первых порах играл в советах более значимую роль.

4.3.3

Октябрьская революция и рождение советского федерализма

В то время как территориальная сеть советов на местах составила институциональ­ный каркас новой власти, в роли субъектов нового государственного строительства выступили этнокультурные сообщества. Их консолидация заложила основы совет­ского федерализма.

По своей природе советский федерализм был этническим федерализмом, по­скольку в основе процесса федерализации лежало национально-территориальное раз­межевание и создание субъектов федерации в формате национальных государств, при­нимающих при этом социалистическую доктрину. Советский федерализм, будучи совершенно новым историческим экспериментом, сочетал юридические элементы самого либерального федерализма, местами напоминающего конфедерализм, с

362

¶4.3 Отношения "центр — регионы "в советский период

фактической жесткой централизацией в условиях однопартийной системы, плано­вой экономики и авторитарного режима. Советское начало (территориальная сеть социально-классовых советов как институциональный каркас) сочеталось с нача­лом социалистическим (политическая победа левого движения) в границах прин­ципиально новых государственных образований — советских республик. Совет­ские республики формировались в значительной степени по этническому принци­пу, хотя в годы гражданской войны могли представлять собой и русские регио­нальные сообщества (как это было на Юге России; см. ниже).

Одним из принципиальных положений программы большевиков было право народов на самоопределение вплоть до отделения. Большевистская программа пред­ставляла царскую Россию в качестве "тюрьмы народов", что определяло контекст предполагаемых действий новой власти — освобождение всех народов России от "гнета царизма".

Принципы большевистской национальной политики после Октябрьской ре­волюции были реализованы в форме федерализма. При этом федерализм понимал­ся в контексте права народов на самоопределение, т.е. субъектами федеративных отношений считались этнические группы³¹. Предполагалось, что одни народы мо­гут объединиться в федерацию, а другие — создать собственные независимые госу­дарства. Такая программа имела важный политический смысл: она позволяла при­влечь на сторону большевиков национальные окраины, которым было обещано создание национальной автономии, практически невозможной в условиях само­державия.

Новая государственность на территории бывшей Российской империи оформляется в виде РСФСР — Российской Социалистической Федеративной Со­ветской Республики³². Одним из первых актов нового государства была Деклара­ция прав народов России, принятая 2 ноября (15 по новому стилю) 1917 г. Эта дек­ларация содержала следующие принципиальные позиции, определившие новое со­держание региональной политики и идеологические основы советского федера­лизма [Лепешкин, 1977]:

• равенство и суверенность всех народов;

• право на свободное самоопределение вплоть до отделения и создания не­зависимых государств;

• отмена национальных и религиозных привилегий и ограничений. Логика мировой революции, в развитие которой верили большевики, пред­ полагала неуклонное увеличение количества советских национальных республик,

" По истории федерализма в России существует целый ряд интересных работ. В ча­стности, можно выделить: |Абдулатипов и др., 1992—1993; Медведев, 1995] и др.

¹² В 1936 г. о названии РСФСР слова "социалистическая" и "советская" поменяли местами.

363

¶Глава 4 Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы "

стремящееся в пределе к их всемирной федерации. Как показала практика, это ко­личество оказалось ограниченным рамками прежней Российской империи, и то не всей ее территории. Но сам принцип формирования новой государственности на основе территориальных структур социально-классовой политико-партийной са­моорганизации при размежевании государственных образований по национально­му принципу позволял создать широкую сеть советских национальных республик.

Наиболее крупной такой республикой стала РСФСР, оформленная юриди­чески в январе 1918 г. Тогда в Петрограде проходили III Всероссийский съезд советов рабочих и солдатских депутатов и III всероссийский съезд советов кресть­янских депутатов, которые затем были объединены. Объединенный съезд принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая является исто­рическим документом, установившим систему советского федерализма. Позднее она стала первым разделом первой конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом советов. Российская государственность определялась как свободный союз свободных наций, которые создают федерацию советских нацио­нальных республик. Данная формулировка представляла компромисс между прин­ципом национально-государственного размежевания и сохранением России как крупного и притом неизбежно многонационального государства. Иными словами, стремясь создать всемирную федерацию и будучи ее естественным центром, РСФСР сама конституировалась в качестве федерации, субъектами которой выступали внут-рироссийские национально-государственные образования. Это изначально задало статусные различия национально-государственных образований.

Региональная политика в период установления советской власти понималась как национальная политика". Их смысл виделся в предоставлении народам импе­рии национально-государственной автономии. Федерализм понимался как способ решения национального вопроса через предоставление автономии и объединение этих автономий в федерацию. Как отмечал лидер нового государства В.И. Ленин, "мы дали всем нерусским национальностям их собственные республики или авто­номные области" [Ленин, 1958—1965, т. 44, с. 146]. В реальности, конечно, речь не могла идти действительно обо всех народах: менее крупные и периферийные этносы получили автономию не сразу, если вообще ее получили.

На территории империи был численно доминирующий народ — русские, который оказался в противоречивом положении. Было очевидно, что создать для русских отдельную национальную автономию невозможно, поскольку ее размеры будут несопоставимо больше размеров любой другой национальной автономии. Поэтому на концептуальном уровне было принято решение, что русские реализуют

" Одним из ключевых ведомств в новой системе власти стал Народный комиссариат по делам национальностей — Наркомнац под руководством И. Сталина, ведавший вопро­сами национальной политики и национально-территориального размежевания.

364

¶4.3 Отношения "центр — регионы "в советский период

свои национальные права непосредственно через РСФСР, в составе которой нахо­дятся нерусские автономии.

4.3.4