Контрольные вопросы

1. Назовите основные понятия, с помощью которых может быть описано простран­ственное измерение политического явления.

2. Какие понятия используются для описания территориальной структуры? В чем их сходства и отличия?

3. Что такое политический регион?

4. Раскройте понятие "регионализация".

5. Какое значение в политической регионалистике имеет концепция многосоставно­го общества? Что такое федеративное общество?

6. Опишите формы и факторы регионализации в государстве.

7. Как и для чего в политической регионалистике используются методы районирования?

8. Каким образом проводится географическое моделирование региональной структуры?

9. Что такое модель отношений "центр — периферия"?

10. Как происходит диффузия политических инноваций?

11. Опишите основные подходы "понимающей" политической регионалистики.

12. Раскройте понятие "территориально-государственное строительство".

13. Каковы основной смысл и содержание концепции баланса отношений между цент­ром и регионами?

14. Раскройте интересы центра в балансе отношений "центр — регионы".

15. Раскройте интересы регионов в балансе отношений "центр — регионы".

16. В чем смысл функционалистского подхода к изучению баланса отношений "центр — регионы"?

17. Дайте определение региональной политики. В чем заключается собственно поли­тическое содержание региональной политики?

18. Каково историческое происхождение федерализма?

19. Назовите известные вам представления о федерализме и федеративных отношениях.

20. Назовите и раскройте формы реализации федеративных отношений внутри госу­дарства и в отношениях между государствами.

21. В чем заключаются особенности федеративной территориально-политической сис­темы?

22. Опишите основные концепции федерализма.

¶ ²

глава

Мировой опыт территориально-государственного строительства

2.1

Административно-территориальное деление государства

2.1.1

Основные понятия

Существует ряд близких понятий — "административно-территориальное деление", "административно-территориальное устройство", "административно-территориаль­ная организация". Все они означают примерно одно и то же, описывая формаль­ную политико-административную структуру государства, или другими словами — его деление на формальные регионы.

Понятие "административно-территориальное деление (АТД)" имеет более выраженный политико-географический смысл. Под АТД обычно понимается соб­ственно политико-административная карта государства, представляющая собой со­вокупность административных единиц. АТД может пониматься и как процесс ("деление"), когда государство делят на такие единицы, и как результат этого про­цесса — сложившееся АТД. Процедура административно-территориального деле­ния аналогична процедуре районирования и представляет собой его частный слу­чай. Особенность АТД заключается в том, что районирование проводят государст­венные органы, исходя из поставленных управленческих задач, и что это райони­рование существует де-юре, в нормативных актах.

Родственные понятия "административно-территориальное устройство (АТУ)" и "административно-территориальная организация (АТО)" в современном дискурсе включают в себя институциональные аспекты¹. Они обычно подразумевают не только политико-административную карту, но и политические институты, всю систему отношений, связанных с созданием и переустройством АТД. АТУ (АТО) может, например, включать в себя региональные органы власти и общенациональ­ные властные структуры, занимающиеся административно-территориальным де­лением и даже региональной политикой вообще.

Главным структурным элементом АТД является административно-терри­ториальная единица (ATE). Если понимать АТД как политико-административную карту, то она состоит из множества ATE. Административно-территориальная еди­ница является синонимом формального региона.

Система АТД является объемной. По вертикали она делится на иерархиче­ские уровни. Обычно АТД выстраивается по принципу матрешки, когда ATE более высокого порядка делятся на ATE более низкого порядка. В результате возникает иерархия управленческих уровней, представленных в системе АТД. При этом на каждом таком уровне существует своя политико-административная структура, т.е. совокупность ATE данного порядка (первого, второго и т.д.).

Административно-территориальное устройство было характерно для всех государств во все времена, отличаясь лишь степенью сложности и разработанно­сти. Однако необходимо подчеркнуть, что регулярное АТД является феноменом современного национального государства. Под регулярностью мы подразумеваем такую ситуацию, когда территория государства почти без остатка, в официальном порядке делится на административно-территориальные единицы², в которых дей­ствует власть, обычно подчиненная общенациональной государственной власти, но во многих случаях обладающая самоуправлением. При регулярном АТД сущест­вуют четко определенные административные границы, и каждая ATE представляет собой целостное образование.

АТД — феномен вполне древний. Можно вспомнить пример Римской им­перии с ее делением на провинции. В то же время феодальная модель территори­ально-государственного строительства обычно нарушала регулярность АТД. Для этой модели в ее европейском варианте было характерно деление территории на центры (города) с определенным самоуправлением и периферии, находившиеся под властью феодалов-землевладельцев. Феодал являлся землевладельцем и регио­нальным лидером в одном лице, т.е. ATE могла одновременно представлять собой феодальное владение. При этом распространенная чересполосица феодальных вла­дений нарушала регулярность АТД.

¹ См. также: [Путь к совершенной модели административного устройства, 1996; Тра- нин, 1984; Шигер, 1956] и др.

² Следует помнить, что в зону исключительной юрисдикции государства входит так­ же морская акватория, которая при этом не является частью того или иного региона. Дру­ гими словами, административно-территориальное деление существует только на суше. Хо­ тя региональные власти в соответствии с национальным законодательством могут иметь некоторые ограниченные полномочия в прилегающих водах.

109

¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства

Современное национальное государство, в отличие от средневекового фео­дального государства, обязательно использует регулярную систему АТД. Переход к современной модели территориально-государственного строительства происходил одновременно с формированием более или менее централизованной государствен­ной власти и организацией государственного управления (а также самоуправления) на местах. Для организации государственного управления на региональном уровне и формирования структур самоуправления обязательно требуется стройная и стро­гая система АТД.

2.1.2

Факторы административно-территориального деления

АТД любого государства является функцией его региональной структуры. Сама региональная структура, как ясно из первой главы, формируется в результате сложных эволюционных процессов и представляет собой несколько накладываю­щихся друг на друга структур различного происхождения. Региональную структуру государства можно представить как наложение этнокультурной, природно-географи-ческой и социально-экономической структур.

Исходя из этого, а также из существующей практики административно-тер­риториального деления, можно выделить следующие группы факторов, определя­ющих формирование его системы.

1. Этнокультурные факторы.

В многонациональных государствах использование этнических границ для выделения административно-территориальных единиц является распространенным принципом. Действительно, регионы с этнокультурной спецификой формируются вне зависимости от желаний и воли государственных лидеров и представляют со­бой территориальные образования, обладающие собственной идентичностью и представляющиеся очевидными ячейками региональной структуры. Другими сло­вами, этнические ареалы часто являются хорошо выраженными на местности не­формальными регионами.

Но, опасаясь сепаратизма и не желая идти на политические уступки нацио­нальным меньшинствам, многонациональное государство нередко избегает созда­ния таких ситуаций, когда каждая административная единица обязательно пред­ставляет собой ареал проживания определенного этноса. Впрочем, превращение этнических ареалов в ATE происходит нечасто и по иным причинам: четкая этни­ческая граница, разделяющая ареалы проживания двух этносов, является редким явлением, поскольку этносы часто смешиваются друг с другом на одной территории, наблюдаются феномены переходных зон, этнических анклавов и эксклавов и т.п. Поэтому поделить территорию государства на "аккуратные" ATE с ярко выра­женной этнической спецификой нельзя при всем желании.

Таким образом, этнокультурные факторы являются лишь одной из несколь­ких возможных групп факторов, определяющих систему АТД и межрегиональные границы. Тем не менее национально-территориальный принцип формирования сетки АТД довольно часто используется в многонациональных федерациях, где регионы, имеющие этническую специфику и, соответственно, ярко выраженную идентичность, являются распространенным типом субъектов федерации.

Крайним примером может служить современная Эфиопия, где националь­но-территориальный принцип был положен в основу АТД при переходе государст­ва к федеративной модели в результате принятия конституции 1994 г. Все девять штатов Эфиопии³ имеют этноконфессиональную специфику и обычно используют этнонимы в своих названиях — Тыграи, Амхара, Сомали (все три штата заселены представителями одноименных этнических групп), Оромия (этнос галла, или оро-мо), Область народностей Южной Эфиопии (этносы группы сидамо), Афар (этнос данакиль), Бэнишангуль-Гумуз (этнос кома и др., относящиеся к народам Цент­рального и Восточного Судана), Гамбела (этносы нилотской языковой семьи — нуэр, ануак) и Харэр (особый мусульманский анклав). В то же время и в "модель­ной" ситуации, характерной для Эфиопии, видно, что абсолютное совпадение этни­ческих и административных границ невозможно. В ряде штатов небольшие народы объединены в группы. Карта этнических ареалов никогда не может иметь столь регу­лярные и геометрически ясные формы, как АТД.

АТД в Индии в значительной степени построено по лингвистическому прин­ципу, который использовался в официальном порядке при определении штатов и их границ на протяжении второй половины XX в. В результате большинство штатов соответствует крупным этнолингвистическим группам. Например, хиндустанцы на­селяют Уттар-Прадеш и Мадхья-Прадеш, раджастханцы — Раджастан, бихарцы — Бихар, бенгальцы — Западный Бенгал, гуджаратцы — Гуджарат, маратхи — Маха­раштру, ория — штат Орисса, телугу — штат Андхра-Прадеш, тамилы — Тамилнад, каннара — штат Карнатака, малаяли — штат Керала, ассамцы — Ассам, пенджабцы — Пенджаб, кашмирцы — Кашмир. Этнолингвистический принцип используется и в отношении мелких штатов. Например, штат Мегхалая населен в основном кхаси и гаро, Нагаленд — нага, Манипур — манипури, Мизорам — лушеи и т.п.

Похожая ситуация характеризует и Пакистан, который делится на четыре провинции, примерно соответствующие четырем основным этническим группам. Этими провинциями являются Пенджаб (пенджабцы), Синд (синдхи), Белуджи­стан (белуджи) и Северо-Западная Пограничная провинция (пуштуны).

³ Наряду со штатами ATE первого порядка в Эфиопии являются два города.

Этнокультурные факторы оказали большое влияние и на формирование АТД в унитарных государствах, особенно в тех, которые отличаются высокой степенью децентрализации. Например, в Испании автономные сообщества в ряде случаев имеют этническую окраску (Каталония, Страна Басков, Галисия). В Италии область Валле-д'Аоста определяется по этнолингвистическому принципу (франкоязычное население), также как и область Трентино-Альто-Адидже (германоязычное населе­ние). Очень часто такие "этнически окрашенные" регионы в унитарных государст­вах стремятся к большей автономии по сравнению с "обычными".

Важно отметить, что и в государствах с высоким уровнем централизации можно проследить влияние этнокультурных факторов на формирование сетки АТД. Возможны ситуации, когда названия ATE имеют ярко выраженный этнический ха­рактер. Например, в Иране этнонимы широко используются в названиях регионов (останов), и этнический фактор оказал весьма большое влияние на АТД. Даже бег­лый взгляд на административную карту Ирана позволяет обнаружить такие останы, как Лурестан (луры), Бахтиария и Чехармехаль (бахтиары), Бойерахмед и Кохги-луйе (кухгилуйе), Курдистан (курды), Восточный и Западный Азербайджан (азер­байджанцы), Гилян (гилянцы), Мазендаран (мазендаранцы), Систан и Белуджистан (белуджи).