- •Оглавление
- •Глава 1. Теория и методология политической регионалистики 30
- •Глава 2. Мировой опыт территориально-государственного строительства 108
- •Основные понятия 151
- •Глава 3. Моделирование государства как территориально-политической
- •Глава 4. Политико-историческое развитие российской системы "центр — регионы" 296
- •Глава 5. Региональная структура современной России 402
- •Глава 6. Региональная политика и баланс отношений
- •Глава 7. Региональная и местная власть в современной России 588
- •Глава 8. Расстановка политических сил в регионах России
- •Основные понятия 663
- •Предисловие
- •Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Факторы и формы регионализации
- •Методология исследования регионализации
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •Диффузия политических инноваций
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •17 Региональное участие — термин, который можно использовать по аналогии с политическим участием. Региональное вмешательство — антоним централизованного контроля и федерального вмешательства.
- •Понятие "региональная политика"
- •Региональное участие и региональный политический процесс
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •Особенности федеративной территориально-политической системы
- •Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •Мировой опыт территориально-государственного строительства
- •Основные понятия
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •6. Заморские территории.
- •Государственная юрисдикция на море
- •Основные понятия
- •Особенности политической лимологии
- •Процесс создания границы
- •Морфология границы
- •Основные понятия
- •Децентрализация в унитарных государствах
- •Постколониальные модели децентрализации
- •Факторы федерализации
- •Классификации федераций
- •Федератизм как форма федерализма
- •Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •Непрямые санкции
- •Бикамерализм и региональные палаты
- •Способ формирования региональной палаты
- •Нормы регионального представительства
- •Принципы разграничения полномочий
- •Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •Разграничение полномочий в экономике
- •Разделение полномочий по вопросам земли, недр и аграрного сектора
- •Организация региональной власти
- •Парламентская модель
- •Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •Монархическая модель
- •Организация местной власти
- •Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •Политико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •Переходная удельно-уездная модель XV в.
- •Послепетровская централизация
- •Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •Александр I: частичная децентрализация
- •Николай I: новое упорядочение в системе
- •Земская модель Александра II
- •Февральская революция и ее последствия
- •Расколы российского пространства
- •Региональное и местное самоуправление
- •Определение статуса субъектов федерации
- •Статус автономных округов
- •Некоторые перспективы
- •Межрегиональные пограничные споры
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •Роль Федерального Собрания
- •Роль судебных органов и прокуратуры
- •Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •Система ведомственных вертикалей
- •Отстранение губернаторов от должности
- •Особенности российского бикамерализма
- •Эволюция Совета Федерации
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •2. Правительство России.
- •3. Государственная Дума.
- •Региональные интеграционные структуры
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •Позиции регионов-лидеров
- •Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Исполнительная власть в республиках
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •Институт регионального правительства
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •Этапы обновления региональной элиты
- •Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •Центральный федеральный округ
- •Южный федеральный округ
- •Уральский федеральный округ
- •Сибирский федеральный округ
- •Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Литература
- •Контрольные вопросы
Организация региональной власти
Прежде всего, необходимо рассмотреть организацию власти на уровне ATE первого порядка, которую мы условно называем региональной властью (отличая ее от местной власти, действующей на более низких управленческих уровнях).
Организация региональной власти обычно тесно связана с организацией общенациональной власти. Существуют две идеально-типические формы этой связи.
В централизованном государстве основным принципом организации региональной власти является контроль со стороны центральной власти, что подразумевает создание политически зависимых властных органов.
В федеративном государстве региональная власть обычно является проекцией общенациональной власти, повторяя на более низком управленческом уровне те же самые организационные формы.
Важным вопросом является наличие или отсутствие межрегиональных различий в организации региональной власти. В одних государствах ситуация симметрична и во всех регионах действует один и тот же стандарт организации региональной власти. Как правило, этот стандарт задается в национальной конституции. В других странах ситуация на уровне региональной власти характеризуется асимметрией и регионы имеют различные формы ее организации.
Анализируя региональную власть, необходимо исходить из классической теории разделения властей на три ветви. При этом, как показывает опыт, организация судебной власти на региональном уровне часто имеет свою специфику и может коренным образом отличаться от организации исполнительной и законодательной власти. Основу региональной власти обычно составляют исполнительная и законодательная власть, находящиеся в определенных отношениях друг с другом, которые можно характеризовать с точки зрения концепции сдержек и противовесов.
Организация региональной власти в различных унитарных и федеративных государствах зависит от основных параметров организации территориального управления и самоуправления.
В федеративном государстве возникает особый феномен относительно автономной региональной власти на уровне субъектов федерации, которая имеет определенные полномочия.
В унитарном государстве ситуация зависит от модели местного самоуправления. В странах с более развитой системой местного самоуправления оно в том или ином виде существует на уровне ATE первого порядка и выступает в форме региональной власти на уровне ATE первого порядка (особенно в тех странах, которые относят к типу конституционального самоуправления). В других странах местное самоуправление на уровне ATE первого порядка может отсутствовать.
Рассмотрим модели организации региональной власти в федеративных государствах. В любом федеративном государстве на региональном уровне действует представительный орган власти. Учитывая, что в федерации ее субъекты имеют свою компетенцию и занимаются нормотворчеством в ее рамках, можно говорить о том, что в любом субъекте федерации существует региональная легислатура. Главные различия между федерациями связаны с организацией исполнительной власти. Поэтому самым логичным вариантом представляется классификация моделей организации региональной власти, исходя из организации региональной исполнительной власти.
3.4.2
Модель выборного губернатора
В этом случае в регионах проводятся прямые всенародные выборы губернатора, который является первым лицом субъекта федерации, персонифицируя региональную власть. Понятие "губернатор" может считаться общим, поскольку оно наиболее часто используется для официального обозначения выборной должности первого лица в регионе, возглавляющего его исполнительную власть.
Модель выборного губернатора обычно ассоциируется с более сильной и обязательно персонифицированной региональной властью. Действительно, первое лицо региона обладает мандатом народного доверия и, соответственно, высоким уровнем легитимности, исходящей непосредственно от народа.
Важно отметить, что модель выборного губернатора наиболее характерна для федераций, являющихся президентскими республиками. Эта модель является региональной проекцией модели общенациональной власти: на федеральном уровне население избирает президента, на уровне субъектов федерации — губернатора. Распространена ситуация, когда при наличии на федеральном уровне института вице-президента, избираемого в паре с президентом, в регионах в паре с губернаторами избираются вице-губернаторы.
Классическим примером федерации, где проводятся губернаторские выборы, являются США. Здесь во всех штатах избираются губернаторы. Срок их полномочий составляет четыре года, что соответствует сроку полномочий американского президента. Легислатуры американских штатов также отчасти напоминают общенациональный парламент: они являются двухпалатными (за единственным исключением Небраски, где легислатура — однопалатная). Таким образом, если ситуация : губернаторскими выборами в США абсолютно симметрична для всех штатов", то между легислатурами есть различия, связанные с числом депутатов и даже наличием особой ситуации в Небраске.
Модель выборного губернатора характерна для латиноамериканских федераций, законодательство которых формировалось под влиянием законодательства США i Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла). Да и история создания федераций в Латинской Америке во многом напоминает историю США. В этой связи модель выборного губернатора можно также называть американской моделью организации региональной власти.
В Мексике формат губернаторских выборов полностью соответствует формату выборов президента страны: губернатор избирается на шесть лет и имеет право находиться в должности только один срок. В Бразилии губернаторы, как и президент, избираются на четыре года (при этом закон 1997 г. предусмотрел право на повторное избрание президента, губернаторов и мэров). В Венесуэле, начиная с 1999 г., губернаторы избираются на четыре года и имеют право находиться в должности два срока подряд.
Следует заметить, что латиноамериканские федерации не являются такими стабильными государствами, как США. Поэтому там не всегда можно говорить о непрерывной последовательности губернаторских выборов. Так, в Бразилии губернаторские выборы были восстановлены в 1982 г. Венесуэла традиционно считается наиболее централизованной из всех латиноамериканских федераций. История губернаторских выборов в Венесуэле начинается только в декабре 1989 г. (ранее губернаторы назначались президентом, а ограничителем на региональном уровне было право легислатуры двумя третями голосов вынести губернатору недоверие). При этом сначала губернаторский срок составлял пять лет, а с 1999 г. был сокращен до четырех лет .
27 Кроме того, губернаторские выборы проводятся во всех зависимых территориях США, не являющихся штатами.
28 Добавим, что процессы регионализации обусловили проведение губернаторских выборов и в некоторых унитарных латиноамериканских государствах. Например, в Колумбии с 1994 г. население избирает губернаторов в департаментах сроком на три года.
Наряду с выборными губернаторами в регионах латиноамериканских федераций действуют легислатуры. Например, в Мексике это — однопалатные конгрессы. В Венесуэле после конституционной реформы У. Чавеса в регионах действуют компактные Законодательные советы, насчитывающие от 7 до 15 членов.
Неудивительно, что модель выборного губернатора была заимствована Федеративными Штатами Микронезии — бывшей подопечной территорией США в Тихом океане. В штатах Микронезии выбираются губернаторы и в паре с ними — лейтенант-губернаторы. Особенность Микронезии заключается в том, что модель выборного губернатора там нельзя считать проекцией общенациональной модели: на федеральном уровне президента выбирает парламент. Это, кстати, подчеркивает высокий уровень децентрализации Микронезии, где именно выборная власть в штатах имеет огромное значение. Губернаторы микронезийских штатов избираются сроком на четыре года. Формат выборов несколько различается между штатами. Что касается легислатур, то и здесь есть различия: в штате Чуук выбирается двухпалатный парламент, в остальных штатах — однопалатные.
Модель выборного губернатора используется крупнейшей африканской федерацией — Нигерией. История губернаторских выборов в Нигерии выглядит наиболее сложной в связи с хронической нестабильностью в стране, военными переворотами, реформами АТД, изменениями конституции и пр. Действующая конституция 1979 г. очень подробно описывает процедуру губернаторских выборов (губернаторы в паре со своими заместителями избираются на четыре года)29. Однако в действительности в 1983—1991 гг. губернаторы назначались военными властями Нигерии. В 1991 г. были проведены губернаторские выборы, но уже в 1993 г. губернаторов опять назначали новые военные власти. Легислатура в нигерийских штатах именуется Палатой собрания, численность легислатур различается и привязана к числу мест, которые штат имеет в Палате представителей национального парламента (Палата собрания насчитывает в 3—4 раза больше мест, чем число депутатов от штата в Палате представителей). Это означает, что число депутатов в региональной легислатуре коррелирует с числом избирателей в штате.
Под давлением центробежных сил новая конституция Коморских островов, принятая в 2001 г., ввела выборы президентов на каждом острове.
Наконец, новая конституция Судана, принятая в 2005 г., также предполагает всенародные выборы губернаторов в каждом штате (по конституции 1998 г. речь шла о своеобразной модели "ограниченных выборов", не предполагавших свободного выдвижения кандидатов ), а также всенародные выборы главы Южного Судана.
29 Губернатор в Нигерии избирается относительным большинством голосов, а не абсолютным, как в основной части стран, использующих модель выборного губернатора и применяющих, таким образом, двухтуровую систему выборов. Однако в Нигерии действует важный ограничитель: победитель должен при этом набрать не менее 25% голосов в двух третях районов штата. Это может создавать сложности в полиэтнических штатах, поскольку выборы в Африке часто проходят по канонам трайбализма.
Как и в случае с сенаторами, некоторые федерации считают необходимым гарантировать личную связь губернатора с регионом, в котором он избирается. Например, в Мексике губернатор должен быть уроженцем региона или проживать в нем не менее пяти лет. Самые жесткие цензы действуют в штатах Микронезии, где представитель другого штата (т.е. другой островной группы) практически не имеет шансов на участие в выборах. В штате Чуук ценз оседлости для губернатора составляет 25 лет, губернатор должен родиться на территории штата или быть его представителем по происхождению своего рода. В штате Понпеи предусматривается, что губернатор должен быть гражданином штата по рождению, что опять-таки автоматически отсекает всех "чужаков". Ценз оседлости в штате Яп составляет 15 лет (непосредственно перед выборами губернатор должен прожить в штате 5 лет). Наконец, в штате Косраэ ценз самый "небольшой" — 10 лет, но губернатор все равно должен быть местным представителем по факту рождения.
Модель выборного губернатора также используется в некоторых двухсубъектных федерациях, где каждый из субъектов (или один из двух субъектов, напоминающий "государство в государстве") обладает высокой самостоятельностью. В этих федерациях главы субъектов могут даже называться президентами по образу и подобию независимых государств.
Рассмотрим ситуацию в Боснии и Герцеговине. Один из ее субъектов — Республика Сербская проводит всенародные выборы собственного президента, а также парламента — Народной скупщины. Власть в Федерации Босния и Герцеговина (мусульмано-хорватский субъект) устроена сложнее в связи с наличием двух титульных этноконфессиональных групп, между которыми обеспечивается равенство. Здесь на пост президента выдвигаются кандидаты от босняков (мусульман) и хорватов. При этом предусмотрена ежегодная ротация президента и вице-президента, т.е. победившие на выборах босняк и хорват периодически уступают друг другу президентский пост. Парламент этого образования является двухпалатным. Палата народов формируется по принципу равного представительства основных народов (по 30 депутатов) с добавлением 14 представителей других народов (сербы и пр.). Именно Палата народов избирает одного хорвата и одного босняка на посты премьер-министра и вице-премьера, и они в течение четырех лет попеременно исполняют премьерские обязанности (аналогия с президентским постом).
Еще одним, но более простым примером является Танзания. В рамках объединенной республики Занзибар имеет особый статус, напоминающий "государство в государстве". Здесь проводятся выборы своего президента (он же — председатель революционного совета Занзибара). На Занзибаре есть своя Палата представителей. Отличие от Боснии и Герцеговины состоит в том, что вторая часть объединенного государства — Танганьика не имеет собственных органов власти. Это оправдано тем, что территория Танганьики составляет основу Танзании с точки зрения территории и населения, а Занзибар представляет собой "асимметричную" островную автономию.
30 В соответствии с этой моделью специальная коллегия определяла не менее шести кандидатов, из которых президент страны отбирал троих. Эти три кандидата составляли список, который затем представлялся на всенародное голосование.
Рассматривая модель выборного губернатора, необходимо помнить об асимметрии, характерной для федеративных государств. Для США и латиноамериканских федераций типичен феномен столичных (федеральных) округов. Но при этом главы федеральных округов в Мексике и Аргентине избираются подобно обычным губернаторам. В Венесуэле, а также Нигерии глава федерального округа назначается.
Столичные города, подобно другим городам, обычно являются субъектами местного самоуправления. В результате в США в Вашингтоне, который практически совпадает с округом Колумбия, избирается свой мэр. А вот в Венесуэле возникла ситуация двойной власти в столичном центре: глава федерального округа назначается, но в то же время в столице страны Каракасе избирается мэр (алькальд).
В том случае, если город является полноправным субъектом федерации, используется совмещение структур регионального и местного самоуправления в лице одних фигур и органов власти (примеры Вены, Берлина и др.).
3.4.3