Тема 10: Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими орд, предварительного следствия и дознания

1. Понятие и задачи, значение и предмет надзора

Основное направление деятельности - правильное применение уголовного закона. Несмотря на то, что по отношению к суду эта деятельность носит предварительных характер, значение её велико.

Специальная отрасль надзора, которая появилась в связи со спецификой, важностью деятельности данного органа, а также особым, специфичным законодательством, регулирующим эту деятельность.

Данная отрасль надзора традиционна для отечественного прокурорского надзора, закреплена в гл. 3 разделе 3 закона «О Прокуратуре».

В тоже время нормы данной главы, в основном отсылочные, где предусматривается осуществление надзора в данной сфере. Полномочия, предмет и тактика не закреплены.

Общая задача надзора в данной сфере аналогична задачам органов, осуществляющих надзорную функцию: принятие мер по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законов со стороны органов ОРД и предварительного следствия.

Специфика з"ёдач во многом связана с тем, что прокурор, по сути, несет ответственность за решение задач поднадзорной деятельности. В первую очередь - задачи предварительного

расследования, то есть прокурор включается в систему органов, осуществляющих уголовное преследование.

В данной сфере надзора прокурор должен быть активным не только по отношению к нарушениям закона, выраженным в действии, и к нарушениям выраженным в форме бездействия. То есть прокурор несет ответственность за качество борьбы с преступностью.

Предмет

Определен в общих чертах в ст. 29 закона «О Прокуратуре»:

• исполнение законов данным органом;

• законность актов этих органов.

В тоже время в ст. 29 выделено составных элементов предмета надзора в данной сфере. Два вида поднадзорной деятельности, которые в свою очередь определяют специфику положения прокурора при надзоре за этими видами деятельности:

• ОРД осуществляется специально уполномоченными на то органами, указанными в закона «О Прокуратуре»;

• процессуальная деятельность органов дознания и предварительного следствия в ходе досудебного производства по УД.

Специфика этих двух видов деятельности по их характеру, содержанию, по виду законодательства, которыми эти виды деятельности отличаются друг от друга, позволило в теории прокурорского надзора выделить 2 самостоятельные отрасли надзора:

1. надзор за органами ОРД;

2. надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия в ходе досудебного производства.

Первую отрасль надзора предлагается именовать «надзор за уголовно-розыскной деятельностью», вторую - «надзор за предварительным расследованием». Составные элементы предмета (по ст. 29):

1. соблюдение прав и свобод человека и гражданина (речь идет о личных правах и свободах);

2. соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенном или готовящихся преступлениях. Здесь речь идет о процессуальной деятельности, регламентированной УПК, так и не процессуальной деятельности, регламентированной иными ФЗ, в том числе ОРД. В этом виде присутствуют оба момента;

3. соблюдение установленного порядка выполнения ОРМ.

ОРМ - это установленная форма осуществления ОРД. Понятие ОРД дается в законе «Об ОРД» от 12.08.95 (ст. 1).

Это вид деятельности, осуществляемый гласно и негласно оперативными подразделениями, гос. органами, уполномоченными на то ФЗ в пределах их полномочий, посредством проведения ОРМ, в целях:

• защиты прав и свобод человека и гражданина;

• защиты собственности;

• обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.

ст. 2 закона - задачи ОРД:

1. выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие преступлений, а также лиц к ним причастных;

1. осуществление розыска лиц, скрывшихся от следствия и суда, а также лиц, пропавших без вести;

2. добывание информации о событиях и действиях, создающих угрозу безопасности РФ. Эти задачи является подчиненными по отношению к задачам уголовного судопроизводства, закрепленные в УПК (ст. 6). ОРД носит самостоятельный характер. Специфика - конспиративный характер.

3. соблюдение установленного порядка проведения, расследования (процессуальная деятельность органов дознания и предварительного следствия по обнаружению преступлений, лиц их

совершивших, установлению всех обстоятельств, относящихся к преступному событию и личности обвиняемого, по собиранию доказательств, необходимых для рассмотрения в суде).

В настоящее время 3 формы и 3 группы субъектов:

• органы дознания;

• дознаватель;

• следователь.

5. законность решений органов ОРД, дознания, предварительного следствия.

Пределы надзора можно ограничить:

1. по кругу законов:

• УПК;

• Закон «Об ОРД»;

• Законы регламентирующие деятельность органов, осуществляющих ОРД (Закон «О милиции);

• Приказы и указания Ген Прокурора.

2. по кругу органов:

• органы, уполномоченные на осуществление ОРД, указанные в ст. закона «Об ОРД»;

• оперативные подразделения 10-и ведомств (это исчерпывающий перечень);

• органы, осуществляющие предварительное расследование

Две формы:

• дознание;

• неотложные следственные действия, по которым обязательно предварительное следствие;

В соответствии со ст. 40 УПК данные формы предварительного расследования осуществляется органами дознания. Вторая форма осуществляется дознавателем.

УПК допускает противоречия в определении органов, которые вправе осуществлять дознание и неотложные следственные действия.

ст. 40,157,158 УПК.

Специфика прокурорского надзора за исполнением законов органами ОРД

Специфика поднадзорной деятельности, полномочий и правовых актов прокурора. Самостоятельная отрасль надзора. Особое законодательство.

Сведения о конкретных методах, тактике, технических средствах ОРД - гос. тайна. Из этого положения и механизма реализации правовых средств прокурора вытекает специфика надзорной деятельности.

Полномочия прокурора не определены в полной мере не в гл. 3, не в законе «Об ОРД». В законе «Об ОРД» только некоторые указания: п. 3 ст. 7, ст. 21. Основная нагрузка легла на приказы.

В литературе обосновывается мнение о том, что прокурор в данной сфере имеет право использовать те полномочия, которые вытекают из полномочий общенадзорной сферы (ст. 21) с учетом специфики."

Приказ № 66 от 21.04.00 - конкретизирует полномочия, но названы не все, которые прокурор может использовать.

Спецификой надзора за ОРД является сужение круга прокуроров:

• Ген Прокурор;

• и уполномоченные прокуроры.

Для таких лиц оформляется допуск к сведениям гос. тайны. Они уполномочиваются на соответствующий надзор приказом Ген Прокурора и руководителями прокуратур субъектов и к ним приравненных прокуратур. Среди полномочий направленных на выявление нарушений законов:

1. Право проводить проверки, знакомиться с документами, содержащими сведения об основаниях, порядке, деяниях органов и должностных лиц.

ч. 2 ст. 21 закона «Об ОРД» - перечень документов, с которыми прокурор вправе знакомиться. Например, прокурор вправе знакомиться с делами оперативного учета, материалами ОРМ, ведомственными нормативными актами.

2. Для выявления нарушений закона прокурор вправе вызывать соответствующих лиц для дачи объяснений, требовать написания письменных объяснений, вправе беспрепятственно посещать помещения поднадзорных объектов.

ч. 3 ст. 21 закона «Об ОРД». Если речь касается негласных сотрудников.

3. Требовать проведения ревизий, проверок. Выделение специалистов.

Полномочия по устранению нарушений:

1. полномочие давать письменные указания об осуществлении ОРМ по уголовным делам, по которым осуществляется предварительное расследование, а также указания о расширении комплекса ОРМ либо их прекращении.

п. 2 ст. 14 закона «Об ОРД», п. 11 ч. 2 ст. 37

Это полномочие специфическое, так как властно-распорядительный характер.

2. полномочие требовать отмены незаконных и необоснованных решений должностных лиц, органов ОРД и требовать от руководителей, органов ОРД отстранения сотрудников, осуществляющих конкретные мероприятия;

3. полномочия отменять необоснованные постановления органов дознания, следователя о ВУД, вынесенных в порядке реализации результатов органов ОРД (вытекает из ст. 37 УПК);

4. полномочие опротестовывать противоречащие закону указания и приказы руководителей органов ОРД;

5. полномочие, носящее смешанный характер, вносить представления по поводу выявленных нарушений должностных лиц органов ОРД;

6. полномочия по обращению в суд с иском, заявлением о признании недействительными актов руководителей органов ОРД;

2. о защите прав;

3. ВУД и дела об административном правонарушении;

Акты прокурорского надзора.

Основные формы реализации полномочий прокурора по устранению нарушений закона:

• письменное указание о проведении ОРМ;

• письменное требование об отмене незаконного постановления, принятого при проведении ОРД;

• представление об устранении выявленных нарушений закона (результатам систематического обобщения);

• протест на противоречащий закону нормативный акт;

• постановление о ВУД;

• постановление об отмене постановления о ВУД;

• распоряжение;

• заявление в суд искового заявления.

Статистическая отчетность Состоит из двух разделов:

1. Количество проверенных материалов, незаконных решений, принесенных протестов, возбужденных дел, наказанных оперативников;

2. Число рассмотренных жалоб.

Статистические отчеты поднимаются снизу вверх. Используются вышестоящими прокурорами для организации проверок деятельности нижестоящих.

Прокурор - главное должностное лицо, которое обязано обеспечить решение задач уголовного досудебного производства. Эти задачи определены в ст. 6 УПК.

Задачи в стадии досудебного производства не определены в УПК. ст. 2 УПК РСФСР:

• быстрое и полное раскрытие преступления;

• изобличение виновных;

• создание условий для правильного применения норм уголовного закона;

• освобождение виновных лиц;

Учитывая наличия у прокурора процессуальных функций, полномочий в основном властно-распорядительного характера, полномочий, которые можно определить как управленческие, в теории прокурорского надзора, уголовного процесса нет единства понимания места и функций прокурора.

Точки зрения

1. Басков. Прокурор осуществляет в досудебном производстве лишь функцию надзора и не осуществляет процессуального руководства, т.к. поскольку процессуальное руководство противоречит принципу самостоятельности следователя.

2. Прокурор осуществляет на досудебном производстве надзор, но учитывая, что является субъектом уголовно-процессуальной деятельности, он осуществляет надзор посредством процессуальной функции. Это определяет специфику надзора.

Прокурор осуществляет руководство, но это ничто иначе как единственный способ обеспечить законность действий органов дознания и предварительного следствия. Надзор за расследованием органически включает оперативное руководство им.

3. Прокурор осуществляет в уголовном процессе как надзор, так и уголовное преследование, в том числе в рамках осуществления функции уголовного преследования, он использует полномочия руководящего характера. Эта точка зрения во многом подтверждается процессуальным законодательством (ст. 37 УПК). Авторы, поддерживающие это точку зрения несмотря на то, что в УПК полномочия прокурора не закрепляются в отношении той или иной функции, но прокурор может использовать одни и те же полномочия как реализации функции уголовного преследования, так и при осуществлении надзора за организацией следствия и дознания.

3. Некоторые представители кафедры уголовного процесса ТГУ.

Прокурор в досудебном производстве не осуществляет надзора, а исполняет функцию уголовного преследования и осуществляет руководство расследованием.

Полномочия прокурора в досудебном производстве:

• в общей норме ст. 37 УПК;

• уточнены в нормах, регламентирующих отдельные действия, решения на отдельных этапах досудебного производства;

• некоторые конкретизируются в Приказе № 31 от 18.06.97

Большинство полномочий носит властно-распорядительный характер. Полномочия условно можно разделить на три группы:

1. направленные на выявление нарушений закона:

а) п. 1,Зч,2стг37УПК;

б) ст. 124 УПК.

2. на устранение нарушений закона:

а) п. 2, 7,10 ч. 2 ст. 37;

б) ч. 3 ст. 37.

3. полномочия, направленные на предупреждение нарушений закона: п.п.4,5,6,12,13, 14 ч. 2 ст. 37

Часть полномочий (п. 8, 9, 13,16) носят универсальный характер.

Существует попытка выделить полномочия к определенной группе. Полномочия ст. 37 УПК - ими наделены только руководители прокуратур и их заместители.

Основные акты прокурорского реагирования за исполнением законов при осуществлении прокурорской деятельности следующие:

• постановление;

• письменное указание;

• письменное требование (представления материалов на проверку);

• представление (выносится начальнику органа дознания);

• письменное согласие (санкция);

• акт-утверждение.

Требования надзора за исполнением законов органами ОРД и методы надзора

Ограничения прокуроров - надзор в данной сфере вправе осуществлять в соответствии со ст. 21 закона «О оперативно-розыскной деятельности» Ген Прокурор и уполномоченные им прокуратуры. Приказ № 56 от 25.04.00:

• Ген Прокурор;

• Прокуроры субъектов;

• прокуратуры городов, районов.

и их заместители.

Также в Ген Прокуратуре уполномоченными прокурорами является начальники управления и отделов и старшие помощники Ген Прокурора.

В отношении прокуроров нижестоящих звеньев определяют прокуратуры субъектов. Чаще всего, заместители, руководители отделов и управлений, а также один работник прокуратуры района, города.

Особое значение придается созданию условий для неразглашения сведений, полученных в результате ОРД, постоянно необходимо проводить проверки в месте нахождения органов ОРД. Возможна проверка и в самой прокуратуре, но должны быть созданы условия.

Методы

Свою деятельность по осуществлению данного надзора можно разбить:

• действия, связанные с поступившие прокурору информации в виде жалоб, обращений;

• проверка (регулярной, постоянной) установленного порядка проведения ОРМ и законности принимаемых при этом решений.

Знание достаточной степени подробности закона «Об ОРД» и ряда других нормативных актов.

Закон «Об ОРД» содержит отсылку к ведомственным нормативным актам. Цели, которые становятся перед органами ОРД определяются не только в законе, но и в других законодательных актах. Законом «О милиции», «О ФСБ» и т.д., то при проверке целесообразности прокурор должен определить насколько это соответствует не только целям, которые в законе, но и ведомственным целям, определенным в специальных законах.

Круг нормативных актов очень широкий :-).

Жалоб применительно к первому кругу действий широк.

Рекомендации относительно основания проведения проверок:

1. поступление жалоб граждан и обращений должностных лиц;

1. неэффективная деятельность органов ОРД (по результатам нераскрытых уголовных деяний или о ненадлежащем реагировании на поручения следователя);

2. неэффективность деятельности при изучении состояния законности в этой сфере выявления выявляются отрицательные результаты в работе по выявлению преступлений, их раскрытию отсутствие успеха в розыске подозреваемых, обвиняемых, лиц, пропавших без вести;

плановые проверки по указанию вышестоящего прокурора. Методы проверок заметно различаются в зависимости от направленности проверок Две группы проверок:

1- проверка, направленная на выявление нарушений законов при раскрытии преступлений;

2. проверка, направленная на выявление нарушений законов при розыске лиц.

(1) Рекомендации при проведении проверок первой группы:

1. изучить статистические показатели, характеризующие динамику преступности в целом или отдельных преступлений в определенный период времени на определенной местности;

2. из этого объема преступлений установить количество преступлений, выявленных в процессе ОРД;

3. изучить оперативные и служебные документы, отражающие результаты ОРД по выявлению преступления (дела оперативного учета)

При проведении проверок в соответствии с Приказом № 56 рекомендуется обращать внимание на следующие признаки ОРД:

1. проверять соответствие проведенной ОРД назначению и задачам этой деятельности, в частности закрепленные в ст. 2 закона «О ОРД», необходимо учитывать принципы ОРД;

2. осуществляют ли ОРД уполномоченные на то органы. Перечень органов - ст. 30 закона «Об ОРД». Перечень исчерпывающий и может быть изменен лишь законом «Об ОРД»;

3. соответствует ли проведенные ОРМ перечню указанному в ст. 6 закона «Об ОРД». Перечень исчерпывающий;

4. соблюдение гарантий прав и свобод человека и гражданина при проведении ОРМ:

• ограничение неприкосновенности частной жизни;

• ограничение корреспонденции;

• и т.д.

Прокурор проверяет наличие оснований для проведения таких ОРМ.

Проведение ОРД должно обеспечить сохранение сведений о частной жизни граждан, не должно умолять честь и доброе имя граждан.

Соблюдение требований добросовестности деятельности негласных штатных сотрудников.

Прокурор проверяет основания, порядок проведения конкретных ОРМ. Общие основания указанны в ст. 7 закона «Об ОРД»:

• поступление информации;

• показания свидетеля;

• и т.д.

Часто требуются особые условия для конкретного ОРМ: условия конкретного преступления, требование обеспечения безопасности лиц и т.д.

По ряду ОРМ требуется вынесение специального постановления руководителя органа ОРД. Отсутствие основания, несоблюдение порядка влечет обязанность прокурора вмешаться путем вынесения акта для отмены постановления, восстановления нарушенных прав.

Прокурор, кроме как на нарушения, выразившиеся в незаконных действиях, обязан реагировать и на нарушения в форме бездействия.

Итоги осуществления надзорных мероприятий прокурор отражает в статистическом отчете, который заполняется по правилам секретного делопроизводства за полугодие и за год.

Методы прокурорского надзора за законностью процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия

Конкретное правовое средство может быть реализовано различными методами. Главное обеспечить решение поставленных перед прокурором задач. Это определяет выбор конкретных методов.

Кроме прочего, различные правовые средства и соответствующие правовые методы используются комплексе для последовательного разрешения всех надзорных задач, то есть выявление, устранение, предупреждение нарушений закона. То есть, методы взаимосвязаны при регулировании конкретных задач деятельности прокурора.

ТЕМА 11: Прокурорский надзор за исполнением законов административными органами, учреждениями исполнения наказания и назначением судом меры принудительного характера: содержания, задержания и заключения под стражу.

Предмет и пределы

Полномочия прокурора

Правовые средства

Проведение проверки в исправительных учреждениях

Участие прокурора в производстве, связанном с исполнением приговора