3. Анализ взаимоотношений бюджетов различных уровней в Российской Федерации

3.1. Обзор предоставления федеральной финансовой помощи регионам

3.1.1. Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации до 1998 года

Современная система межбюджетных финансовых потоков начала складываться в Российской Федерации, начиная с 1991 года. К этому времени до образования независимого российского государства бюджетная система РСФСР представляла собой часть централизованной бюджетной системы Советского Союза. Процесс принятия бюджетов административно-территориальных образований заключался в утверждении их расходных и доходных показателей органами государственной власти вышестоящего уровня, а сами региональные бюджеты впоследствии подлежали консолидации в единый государственный бюджет. В силу отсутствия каких-либо единых норм закрепления доходных источников и расходных полномочий, для каждой административно-территориальной единицы существовали индивидуальные пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов, за счет которых финансировались заранее согласованные расходы. Межбюджетное выравнивание в России во время существования СССР осуществлялось также путем выделения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей.

Естественно, что введение принципов реального федерализма в сфере государственного устройства потребовало серьезной реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений внутри России. В конце 1991 года Верховным Советом РСФСР были приняты законы “Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР” и “Об основах налоговой системы РСФСР”, которые содержали основные принципы бюджетного федерализма. В последующие два года положения указанных нормативных актов были получили развитие в законах “О субвенциях республикам в составе РФ, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу” и “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”.

Эти попытки реализации основных принципов федерализма в сфере построения бюджетной системы на практике столкнулась с серьезными трудностями. Региональные власти дотационных субъектов Федерации по привычке, унаследованной от советских времен, вели борьбу за перераспределение бюджетных ресурсов путем заключения индивидуальных договоренностей с федеральными органами власти, а сильные в финансовом отношении регионы на фоне развивающегося экономического кризиса стремились сократить перечисление налоговых поступлений в федеральный бюджет.

В условиях усиливающегося расходного давления на федеральный бюджет и значительного снижения налоговых поступлений федеральные органы власти начали процесс передачи части расходных полномочий федерального бюджета на региональный уровень, что отразилось в увеличении доли расходов бюджетов субъектов РФ в консолидированном бюджете РФ. Результатом давления региональных властей на федеральные стал также рост доли финансовой помощи регионам в расходах федерального бюджета с 6,9% в 1992 году до 14,9% в 1994 году.

Новая Конституция 1993 года и усиление позиций федеральных органов власти сделали возможным проведение в 1994 году реформы межбюджетных отношений, основной целью которой была формализация вопросов распределения доходов между федеральным и региональным бюджетами и предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня. Кроме этого, были подписаны договоры о разграничении предметов ведения между Центром и субъектами Федерации — основными неплательщиками налогов в федеральный бюджет, — которые позволили начать перечисление налогов, хотя и в меньших, по сравнению с остальными регионами, долях (речь идет о республиках Татарстан, Саха, Башкортостан). Основным результатом проведенной реформы стало образование в составе федерального бюджета Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого должны были распределяться между субъектами Федерации согласно единой для всех методике, учитывающей как доходный потенциал, так и расходные потребности региональных бюджетов. Региональные власти получили также право на изменение ставки налога на прибыль предприятий и организаций в части, поступающей в бюджет региона. Вместе с тем, были введены единые нормативы отчислений от поступлений некоторых федеральных налогов в региональные бюджеты.

Реализация декларируемых идей не нашла должного воплощения на практике, особенно в части формализации межбюджетных отношений и придания им прозрачного характера. Так, рассчитанные по единой для всех методике региональные доли в ФФПР подлежали утверждению Государственной Думой в составе закона о федеральном бюджете, в результате чего представленные расчеты Министерства финансов подвергались в процессе обсуждения законопроекта значительной корректировке. Соблюдение единых нормативов распределения поступлений федеральных налогов между федеральным и региональными бюджетами на практике также не выполнялось: установление долей отчислений федеральных налогов в бюджеты национальных республик регулируется специальными инструкциями Минфина, т.е. носит индивидуальный характер.

Таким образом, процесс реформирования межбюджетных отношений в России развивается крайне медленно, но в целом можно отметить постепенный переход от построения отношений между бюджетами разных уровней на основе индивидуальных договоренностей с региональными властями к их регулированию с помощью системы, хотя и несовершенных, но все же более рациональных критериев. Сокращение субъективизма в сфере распределения федеральной финансовой помощи проявляется, в частности, в росте средств федерального бюджета, перераспределяемых через ФФПР — если в 1994 году регионы получили в виде трансфертов из ФФПР в среднем 10% всей федеральной финансовой помощи, то в 1997 — 49%, а за 1998 год — уже около 80%.

В результате проведенных преобразований система федеральной финансовой поддержки регионов в настоящее время включает в себя несколько каналов предоставления финансовых ресурсов, которые можно разделить на две группы: регулярные и нерегулярные виды финансовой помощи. В составе регулярной финансовой помощи следует выделить прежде всего трансферты из федерального Фонда финансовой поддержки регионов, дотации бюджетам закрытых административно-территориальных образований, субвенции г.Москве. Нерегулярная финансовая помощь включает в себя главным образом расходы в рамках осуществления различных федеральных программ, а также финансирование по линии министерств и ведомств. Отдельно следует выделить бюджетные ссуды и средства, передаваемые региональным бюджетам в ходе осуществления взаимных расчетов: не являясь формально регулярно предоставляемыми видами финансовой помощи, эти каналы перераспределения средств фактически приобрели статус дополнительного источника покрытия разрыва между доходами и расходами региональных бюджетов.

Основным каналом регулярно предоставляемой федеральной финансовой помощи регионам является Фонд финансовой поддержки регионов, который начиная с 1994 года формируется и распределяется в соответствии со следующими принципами.

Величина ФФПР утверждается в виде фиксированной доли налоговых доходов федерального бюджета (в 1994 г. — 22% доходов от НДС, в 1995 г. — 27% поступлений НДС в федеральный бюджет, в 1996-97 гг. — 15% налоговых доходов федерального бюджета за исключением ввозных пошлин, в 1998 году — 14% налоговых доходов за исключением таможенных пошлин). Право на получение трансфертов из ФФПР ежегодно имеют 70-80 субъектов Федерации из 89.

Расчет сумм трансфертов (долей в ФФПР) производится в несколько этапов. В основе расчета лежит сопоставление планируемых расходных потребностей и планируемой доходной базы бюджета субъекта Федерации. При этом доходы рассчитываются на базе ближайшего отчетного года (например, для 1998 года — по данным за 1996 год с уменьшением по 3 и увеличением по 6 позициям), а расходы — на основе индексации данных за 1991 год (с исключением 15 расходных статей, добавлением 32 новых видов расходов и пересчетом расходов на жилищно-коммунальное хозяйство).

На 1998 год ФФПР распределялся между регионами — получателями трансфертов в соответствии со следующими принципами. Расчеты производились на основе отчетных данных по базовому году в условиях 1996 года с пересчетом на прогнозируемый год. В расчетах использовались утвержденные нормативы расходов, а при их отсутствии — расходы определялись методом прямого счета, исходя из фонда оплаты труда за 1993 год, скорректированного на коэффициенты повышения до 1996 г.

Расчет долей субъектов Федерации в ФФПР включал в себя несколько этапов. Бюджетный доход региона на душу населения на первом этапе доводился до среднедушевого бюджетного дохода по соответствующей группе субъектов РФ (сохраняется деление субъектов РФ на 3 группы, состав групп регионов см. на таблице 1 Приложения 3.1), если он был меньше последнего, и определялась недостающая сумма для этой цели с учетом корректирующего коэффициента, применяемого для стимулирования увеличения доходов и экономии расходов.

Право на финансовую помощь из ФФПР получили регионы, где расходы превышают доходы с учетом их доведения до средних по группе. А удельный вес региона в общем объеме Фонда за исключением резерва, определялся как отношение расчетного дефицита бюджета региона с учетом доведения его доходов до среднего по группе к сумме аналогичных показателей всех регионов, получивших право на трансферт. Затем между регионами, где с учетом полученного трансферта разрыв между доходами и расходами превысил 10% расходов, распределялась сумма резерва (в 1998 году на эти цели зарезервировано 10% общей величины ФФПР).

Базовым условием для исключения части субъектов РФ из числа тех, которые получают право на трансферты, является наличие превышения в исходных данных расчетного объема доходов над расчетным объемом расходов, определенных согласно методике.

На заключительном этапе производилось суммирование в разрезе субъектов РФ распределенных между ними сумм расчетных трансфертов на всех этапах расчетов и соотнесение полученных результатов с общим объемом проектируемого на 1998 год ФФПР, что позволило определить доли каждого из этих субъектов РФ в указанном фонде. Доли были утверждены в законодательном порядке.

Согласно расчету Министерства Финансов, в 1998 году права на трансферт не имели: Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Республика Коми, Красноярский край, г.Санкт-Петербург, г.Москва, Московская область, Нижегородская область, Липецкая область, Самарская область, Республика Татарстан, Пермская область, Свердловская область, Республика Башкортостан. При утверждении закона о федеральном бюджете в Государственной Думе, из числа регионов, не имеющих право на трансферт, была исключена Нижегородская область.

Существовавшая до 1999 года методика распределения ФФПР имела множество недостатков, среди которых следует прежде всего отметить использование в качестве базы для расчета трансферта фактических расходов бюджетов регионов за 1991 год, а также использование укрупненной группировки субъектов Федерации. Остановимся на этом подробнее.

Использование в качестве базового показателя региональных расходов отчетных данных по исполнению бюджетов в 1991 году было обусловлено тем соображением, что этот показатель в указанный период является максимально приближенным к показателю нормативных расходов региональных бюджетов. Вместе с тем, подобный подход фактически фиксировал бюджетные потребности субъектов Федерации на уровне 1991 года. При этом в выигрышном положении оказывались регионы, расходы в которых в 1991 году находились на сравнительно высоком уровне, и наоборот.

Например, Республика Алтай до 1992 года не являлась самостоятельным субъектом Российской Федерации, а входила в качестве автономной области в состав Алтайского края, и финансирование большей части бюджетных учреждений на ее территории осуществлялось из краевого бюджета. Следствием такого положения дел явилась ситуация, когда регион с доходами на душу населения, примерно равными аналогичному показателю соседней республики Тыва, но разветвленность бюджетной сети в расчете на человека в котором в полтора раза выше, получает меньшие объемы федеральной финансовой помощи.

Методика распределения ФФПР включала пересчет данных о фактических расходах региональных бюджетов в 1991 году в цены и условия базового года, что приводило к значительным расхождением между расчетной базой и реальными расходными потребностями регионов, причем это расхождение увеличивается с течением времени. Так, использование для пересчета регионального индекса потребительских цен представляется нам некорректным, во-первых, вследствие несовершенства расчета региональных статистических показателей в 1992-93 гг., а во-вторых, по причине того, что индекс потребительских цен не в полной мере отражает изменение стоимости оказания государственных услуг (в высокодотационных регионах индекс цен зачастую зависит от экономической активности, которая в свою очередь определяется поступлением федеральной финансовой помощи, к тому же в некоторых субъектах Федерации региональные органы власти оказывают воздействие на розничные и оптовые цены с помощью административных мер).

Существенным недостатком применявшейся методики распределения ФФПР является, как уже было отмечено выше, использование в расчетах укрупненной группировки субъектов Федерации, в результате чего регионы с различным уровнем расходных потребностей и доходного потенциала могли быть включены в одну группу, а также было возможно более резкое проявление пограничного эффекта, когда от включения региона в ту или иную группу сильно зависел объем выделяемых финансовых средств.