5.4.1. Оценка расходных потребностей регионов

Как уже говорилось выше, для целей межбюджетного выравнивания независимо от применяемой методики распределения финансовой помощи необходима оценка расходных потребностей регионального бюджета на территории субъекта Федерации, т.е. определение стоимости оказания государственных услуг в абсолютном выражении или межрегиональное соотношение указанных стоимостей. Очевидно, что наиболее простым методом оценки расходных потребностей региона является утверждение на федеральном уровне региональных нормативов бюджетного финансирования, основанных на минимальных социальных стандартах. Вместе с тем, в настоящее время нормативы бюджетного финансирования утверждены не по всем расходным статьям, которые необходимо учитывать при распределении финансовой помощи. Вследствие этого, вместе с форсированием утверждения всех необходимых нормативов, возникает потребность в иных методах оценки расходных потребностей регионов, основанных на уже утвержденных нормативах, уровне прожиточного минимума и прочих показателях.

Подходы к определению нормативов бюджетного финансирования

Для целей выравнивания, учитывающего потребности регионов в расходах, необходимо установление нормативов бюджетного финансирования, которые по своему содержанию основываются на минимальных социальных стандартах и гарантиях, которые государство в лице как федеральных, так и региональных органов власти обязуется профинансировать.

В зависимости от форм бюджетного выравнивания могут разрабатываться различные виды федеральных нормативов: общий (фактически отражающий минимальный социальный бюджет региона), специфические — по услугам образования, здравоохранения, социального обеспечения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. По каждому виду бюджетного норматива определяется объем бюджетных расходов в расчете на душу населения (в целом или по целевым группам — на 1 ученика, пенсионера, сельского жителя и т.д.), которые необходимы для гарантированного финансирования приоритетных социальных услуг в "среднем" (типичном) регионе. При этом фактический уровень финансирования может превышать федеральный норматив за счет выделения из региональных и местных бюджетов дополнительных средств.

Нормативы бюджетного финансирования должны входить в состав ключевых параметров проекта федерального бюджета и обосновывающих его материалов. Предполагается, что в дальнейшем они будут ежегодно разрабатываться Министерством финансов и Министерством экономики с привлечением профильных министерств и ведомств и предоставляться на утверждение Правительства РФ.

Далее для корректировки нормативов бюджетного финансирования могут быть применены индексы нормативных расходов — коэффициенты, отражающие объективно обусловленное превышение бюджетных расходов на финансирование федерального норматива в данном регионе по сравнению со средним (типичным) регионом. При другом подходе нормативы могут сразу разрабатываться для конкретных регионов или группы регионов.

В последнее время рядом министерств и ведомств были предприняты попытки рассчитать аналогичные по содержанию коэффициенты:

• норматив удельных расходов системы общего образования — представляет собой потребность в финансировании в расчете на 1 учащегося в год (для внешкольных учреждений — на 1 учреждение в год). Такие нормативы рассчитаны Министерством образования по типам образовательных учреждений от уровня потребности 1995 года с учетом полного покрытия затрат на обеспечение учебного (воспитательного) процесса с последовательной корректировкой на дефляторы;

• федеральный стандарт предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 м² общей площади жилья в месяц по 12 экономическим районам Российской Федерации на 1997 год с выделением в составе регионов районов Крайнего Севера и приравненных к ним (утвержден Постановлением Правительства РФ от 26 мая 1997 года №621);

• нормативы обоснованной потребности в бюджетных расходах на жилищно-коммунальное хозяйство по субъектам Российской Федерации на 1998 - 1999 годы, рассчитанные Фондом "Институт экономики города";

• индексы дискомфортности из расчетов Министерства финансов РФ трансфертов Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФФПР) на 1997 г. (определены с учетом среднедушевых бюджетных доходов, продолжительности отопительного сезона, удельного веса населения, проживающего в районах Крайнего Севера и регионах с ограниченным сроком завоза товаров, величины прожиточного минимума и др.);

• индексы нормативных расходов из "Предложений по совершенствованию методики ФФПР" Министерства экономики РФ (рассчитаны по существовавшим в 1991 году нормативам на финансирование образования, здравоохранения и ЖКХ);

• интегральный показатель суровости условий жизни населения (рассчитан ЦЭНИИ при Министерстве экономики РФ на основе природно-климатических параметров).

Ни один из этих коэффициентов непосредственно не может использоваться для оценки нормативных бюджетных потребностей конкретных регионов из-за недостаточной прозрачности и объективности методики расчетов и ограниченности сферы применения. Однако тесная связь между этими коэффициентами и фактическими бюджетными расходами на душу населения по регионам свидетельствуют о том, что в целом они отражают сложившиеся на данный момент территориальные различия в условиях финансирования бюджетных расходов.

Кроме государственных социальных стандартов, при определении минимально гарантированной величины расходов бюджета субъекта Федерации в целях расходного выравнивания необходимо принимать во внимание и государственные социальные гарантии, определенные федеральным законодательством и финансируемые из региональных бюджетов. В их числе следует отметить следующие основные статьи расходов:

• льготы для ветеранов войны, инвалидов, работников некоторых федеральных ведомств, пенсионеров по оплате жилья и услуг ЖКХ, по проезду на внутригородском транспорте, по приобретению лекарств и др.;

• жилищные субсидии для малообеспеченных семей;

• пособия на детей в возрасте до 16 лет;

• стипендии студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования и учащимся учреждений специального и начального профессионального образования.

Таким образом, минимальный размер расходов бюджета субъекта РФ следует определять, исходя из государственных нормативов по образованию, здравоохранению, услугам ЖКХ и другим отраслям социальной сферы, а также государственных социальных гарантий, финансируемых из регионального бюджета.