5.1.3. Методика распределения ффпр, сочетающая первый и второй варианты доходного выравнивания

Для выяснения влияния того или иного варианта методики доходного выравнивания на усилия региональных властей по сбору налогов и платежей необходимо рассмотреть последствия повышения доходов регионального бюджета в базовом году с точки зрения изменения трансферта из ФФПР в планируемом году.

Методика доходного выравнивания, основанная на доведении приведенного душевого дохода до уровня, определяемого объемом ФФПР, предполагает, что Фонд финансовой поддержки регионов распределяется таким образом, что приведенный душевой доход регионов, получивших право на трансферт, принимает равные значения. Этот уровень финансовой поддержки определяется прежде всего объемом ФФПР, подлежащим распределению.

Введем обозначения:

x — уровень финансовой поддержки (значение приведенного душевого дохода, до которого производится выравнивание);

r — значение приведенного душевого дохода субъекта Федерации в базовом году;

N — численность населения субъекта Федерации;

k — индекс бюджетных расходов для субъекта Федерации.

Тогда, в соответствии с рассматриваемым вариантом методики доходного выравнивания, субъект Федерации получает трансферт (t₁) в объеме:

.

Пусть в следующем году произошло увеличение приведенного душевого бюджетного дохода субъекта Федерации на величину R. Вследствие большого числа регионов, получающих трансферт, предположим, что уровень финансовой не изменился. Предположим также, что повышение бюджетных доходов не повлияло на величину прожиточного минимума, а следовательно, и на индекс бюджетных расходов. В таком случае, в следующем году бюджет региона получит трансферт (t₂) в следующем объеме:

.

Объем трансферта сократится на величину:

То есть величина сокращения трансферта будет равна приросту доходов регионального бюджета.

Другая методика доходного выравнивания предполагает выделение трансферта из ФФПР пропорционально нехватке приведенного душевого дохода до среднего приведенного душевого дохода в расчете на всю численность населения. В этом случае право на трансферт получают регионы, приведенный душевой доход у которых меньше, чем средний приведенный душевой доход по всем субъектам Федерации. При расчете трансферта регион получает следующий объем трансферта:

, где

— средний приведенный душевой доход по всем субъектам Федерации;

i — количество регионов, получивших право на трансферт;

F — общий объем ФФПР.

Если в базовом году приведенный душевой доход региона возрос на величину R, то субъект Федерации получит трансферт:

.

Если принять, что объем (прирост приведенного душевого дохода на всю численность населения) составляет небольшую величину по отношению к общей нехватке приведенного душевого дохода, то трансферт региону снизится на величину

.

То есть вместо индекса бюджетных расходов снижение объема трансферта зависит от отношения общей величины ФФПР к общей нехватке приведенного душевого дохода всех регионов, получивших право на трансферт, в расчете на всю численность населения. В этом случае объем трансферта уменьшается на величину, пропорциональную увеличению приведенного душевого дохода, но не равную этому приросту в расчете на всю численность населения, так как в качестве коэффициента в этой формуле находится не индекс бюджетных расходов, а отношение, одинаковое для всех регионов.

Более точно зависимость уменьшения объема трансферта от прироста собственного приведенного бюджетного дохода представлена на рисунке 5.1.

Рисунок 5.1

Уменьшение объема трансферта при росте собственных приведенных среднедушевых доходов при разных вариантах методики доходного выравнивания

Из рисунка видно, что при использовании первого варианта доходного выравнивания объем уменьшения трансферта более эластичен по величине прироста собственного приведенного душевого дохода, чем при использовании второго варианта. Другими словами при увеличении собственного приведенного душевого дохода во втором случае происходит меньшее снижение объема трансферта, чем в первом.

Вследствие этого, наиболее рациональным, с нашей точки зрения, вариантом распределения ФФПР по методике доходного выравнивания может быть сочетание первого и второго подходов. Другими словами, часть Фонда было бы целесообразно распределять по варианту методики, предполагающей доведение приведенного душевого дохода субъектов Федерации, имеющих право на трансферт, до определенного уровня, а доли регионов в оставшейся части рассчитывать пропорционально отклонению приведенного душевого дохода региона от среднего значения. Очевидно, что первая часть Фонда должна быть распределена между высокодотационными регионами с целью гарантирования им минимального уровня доходов, а остаток — между всеми регионами включая высокодотационные.

Нами были проведены расчеты распределения Фонда финансовой поддержки регионов на 1998 год согласно всем вышеприведенным методикам доходного выравнивания (результаты расчетов приведены в Приложении 5.1). Расчеты производились по нескольким вариантам расчета индекса бюджетных расходов:

1) без группировки регионов;

2) группировка регионов по экономическим районам с включением Кировской области в Северо-Западный экономический район;

3) группировка субъектов Федерации по экономическим районам с выделением в составе каждого района территорий Крайнего Севера, выделением г.Москвы в отдельный район и включением Кировской и Калининградской областей в Северо‑Западный экономический район;

4) группировка субъектов Федерации по экономическим районам с выделением регионов Крайнего Севера и г.Москвы в отдельные экономические районы и включением Кировской и Калининградской областей в Северо-Западный экономический район.

В расчетах мы использовали собственные доходы бюджетов субъектов Федерации по отчету за 1996 год в условиях 1998 года, предоставленные Министерством Финансов РФ, данные о среднемесячном прожиточном минимуме за 1997 год и численность населения субъектов РФ по состоянию на 1 января 1998 года. Объем ФФПР принимался на уровне, запланированном на 1998 год — около 39 млрд. руб. Результаты расчетов показали, что ни один из вариантов методики доходного выравнивания не может быть в чистом виде использован в целях распределения ФФПР.

Так, во всех вариантах расчетов малонаселенные субъекты Федерации с высоким уровнем душевых бюджетных расходов (главным образом, автономные округа — Таймырский, Чукотский, Корякский, Эвенкийский) оказываются в числе регионов, не имеющих права на получение трансферта. Происходит это по причине того, что уровень прожиточного минимума не отражает рост стоимости среднедушевых затрат вследствие низкой плотности населения (возможно и его структуры) — в результате, индексы бюджетных расходов по целой группе регионов оказались заниженными.

Второй причиной неприемлемости указанных вариантов распределения трансфертов является попадание регионов, не имеющих в настоящее права на трансферт из ФФПР, в число получателей трансферта. Главным образом это касается г.Санкт-Петербурга, Московской области, Красноярского края, Республики Башкортостан. Наиболее показателен в этом отношении Санкт-Петербург — второй по значимости центр экономической и деловой активности в стране после Москвы. Превышение прожиточного минимума над минимальным по Российской Федерации в этих регионах объясняется не повышенным уровнем бюджетных затрат, а скорее тем, что прожиточный минимум отражает уровень реальных доходов населения и, следовательно, — стоимость потребительских товаров, но не бюджетных услуг. Завышенные значения индекса бюджетных расходов приводят к низкому уровню приведенного душевого дохода, а значит — и к высокому отклонению от среднедушевого дохода по всем регионам, что обусловливает получение этими регионами права на трансферт.

Тем не менее, получение Санкт-Петербургом, как и большинством других фактических доноров ФФПР, права на трансферт происходит, как правило, только в том случае, когда используется какая-либо группировка регионов. В случае расчета индивидуального для каждого региона индекса бюджетных расходов и использования методики доходного выравнивания, предполагающей доведение приведенных среднедушевых доходов до некоего минимального уровня, из числа регионов, не имеющих в настоящее время права на трансферт, получил его только город Санкт-Петербург. При использовании иных вариантов методики доходного выравнивания, расчет индивидуальных индексов бюджетных расходов по каждому региону приводит к тому, что ни один из сегодняшних доноров не получает права на трансферт, тогда как в случае применения группировок расчетные доли таких регионов, как Красноярский край, Республика Башкортостан находятся на весьма высоком уровне.

Исходя из предварительных расчетов распределения Фонда финансовой поддержки регионов по методикам выравнивания региональных бюджетных доходов, можно сделать вывод о том, что необходима некоторая коррекция методики для ее возможного применения на практике. Во-первых, для распределения части Фонда пропорционально отклонению региональных бюджетных доходов от среднедушевого уровня необходимо вводить корректирующие коэффициенты, так как благодаря высоким доходам в нескольких регионах с большой численностью населения средний уровень по России оказывается завышенным, и право на трансферт получает неоправданно большое количество субъектов Федерации.

Во-вторых, необходимо изменение подхода к расчету индекса бюджетных расходов (прежде всего на основе региональных расходных нормативов или их оценок), конструирование оптимальной группировки регионов, если принять ее необходимость при расчете трансфертов, а также учет доходного потенциала регионов при расчете прогнозного объема доходов.