Заключение

Ниже мы приводим основные выводы, вытекающие из проведенного нами исследования проблем межбюджетных отношений в Российской федерации, сгруппированные по разделам отчета.

Проведенный обзор бюджетных систем стран с федеративным и унитарным государственным устройством показывает, что особенность бюджетных систем федеративных государств состоит, прежде всего, в гораздо большей по сравнению с унитарными государствами самостоятельности органов власти регионального уровня в области установления налоговых ставок и введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов.

Хотя форма государственного устройства не является определяющей в распределении прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы, тем не менее в странах с федеративным устройством расходные обязательства бюджетов субъектов федерации гораздо шире, чем у бюджетов аналогичного уровня в унитарных государствах, для унитарных государств характерно единообразие налогов, платежей и бюджетного процесса на всей территории страны, а в федеративных государствах указанные параметры могут отличаться друг от друга в разных субъектах федерации в зависимости от регионального законодательства. Бюджеты регионального уровня в унитарных государствах являются промежуточными звеньями по распределению ресурсов центрального правительства и аккумуляции тех ресурсов, осуществлять администрирование которых на данном уровне представляется наиболее эффективным. В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной согласно федеральному законодательству. В унитарных государствах, в противоположность федерациям, центральное правительство обычно несет ответственность по задолженности бюджетов нижестоящих уровней и, соответственно, устанавливает жесткие ограничения на объем и сроки заимствований. Для унитарных государств характерна высокая (более 50%) доля средств центрального бюджета в доходах бюджетов нижестоящего уровня.

Роль муниципальных бюджетов и их расходные обязательства примерно одинаковы в государствах с различным устройством. Практически во всех случаях органы власти муниципалитетов несут обязательства по финансированию расходных статей исключительно местного значения, в доходы этих бюджетов обычно зачисляются налоги на имущество и местные лицензионные и регистрационные сборы, и доходная база бюджетов нижнего уровня, как правило, сильно зависит от средств вышестоящих бюджетов.

Несмотря на постепенное совершенствование отношений между бюджетами различного уровня в Российской Федерации, механизм взаимоотношений между федеральным бюджетом и региональными бюджетами нуждается в серьезных корректировках, среди которых можно выделить:

- необходимость более формализованного подхода к расчету и последующему утверждению долей субъектов Федерации в Фонде финансовой поддержки регионов,

- применение единообразного для всех без исключения субъектов Федерации характера установления нормативов распределения налоговых доходов,

- необходимость сокращения объемов федеральной финансовой помощи, предоставляемой по неформализованным каналам.

Соотношение доходов бюджета расширенного правительства, получаемых на территории регионов, показывает, что финансовыми донорами являются гораздо большее число регионов, чем по принятой в настоящее время классификации субъектов Федерации, когда регионами-донорами считаются те, которые не получают трансферты из ФФПР. При этом очевидно, что независимо от структуры распределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней количество дотационных регионов невозможно сократить ниже определенного уровня: по нашим расчетам — 50-60 субъектов Федерации с учетом поэтапной реструктуризации расходов.

Вследствие этого рациональная структура распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы должна построена с учетом трех требований: во-первых, должны удовлетворяться потребности федерального бюджета в доходах, во-вторых, необходимо минимизировать число регионов — получателей федеральной финансовой помощи, и в-третьих, — указанная структура должна отвечать теоретическим принципам оптимального налогообложения с точки зрения закрепления за соответствующим уровнем бюджета налогов, таким образом, чтобы обеспечить создание стимулов увеличения налоговых усилий на различных уровнях бюджетной системы и создание системы рационального администрирования налогов.

Результаты построения моделей распределения финансовой помощи позволяют утверждать, что в настоящее время распределение федеральной финансовой помощи в широком смысле (т.е. включая иные каналы, кроме трансфертов из ФФПР, дотаций и субвенций) происходит в целом на основе учета расходных потребностей и доходного потенциала субъектов Федерации. Поэтому основная задача реформирования системы предоставления федеральной финансовой помощи должна заключаться в максимальной формализации учета факторов, определяющих фискальный потенциал и расходные потребности при выделении федеральных ресурсов по минимальному числу каналов: в идеале — только путем распределения Фонда финансовой поддержки регионов.

Можно выделить два основных принципа распределения Фонда финансовой поддержки регионов: доходное и расходно-доходное выравнивание. Основное преимущество методик доходного выравнивания заключается в том, что при выравнивании доходов федеральный центр не принимает на себя (косвенно) обязательства по финансированию расходов региональных властей. С этой точки зрения, распределение финансовой помощи исходя из показателя разрыва между прогнозным объемом доходов и расходными потребностями регионов (расходно-доходное выравнивание) противоречит требованиям сокращения финансовой поддержки региональным уровням власти для финансирования бюджетных расходов.

В то же время из анализа модели распределения финансовой помощи вытекает, что в случае существования утвержденных нормативов бюджетного финансирования по всем расходным статьям регионального бюджета, а также обоснованной методики определения доходного потенциала региона, рассчитанные коэффициенты можно было бы использовать для определения как суммы трансферта региону, так и объема ФФПР в планируемом году. Методика расчета ФФПР при этом должна выглядеть как простое распределение Фонда пропорционально разрыву между доходным потенциалом и расходными потребностями.

В современных условиях методика распределения трансфертов должна учитывать следующие положения.

- В силу нежелательности осуществления любой группировки субъектов Федерации при распределении ФФПР мы предлагаем отказаться от применения группировки регионов в целях расчета трансфертов (в частности, при доведении бюджетных доходов в регионах до средних по группе, при определении региональных индексов бюджетных расходов и др.).

- Признавая преимущество методик межбюджетного выравнивания, предполагающих распределение ФФПР исходя из показателя разрыва между доходным потенциалом и расходными потребностями регионов, в условиях отсутствия оценок региональных расходных потребностей (вследствие неразработанности на федеральном уровне нормативов бюджетного финансирования в региональном разрезе по некоторым группам расходных статей), мы предлагаем остановиться на методике доходно-расходного выравнивания с мультипликативной корректировкой показателей доходного потенциала на индексы, характеризующие расходные потребности региона.

- Необходимо устранить негативное влияние принципов распределения Фонда на фискальные усилия региональных властей, направив на выравнивание доходов до определенного уровня только часть ФФПР, одновременно защитив эту долю в абсолютной сумме. Остаток Фонда предлагается распределить между регионами пропорционально отклонению приведенных бюджетных доходов субъектов Федерации от среднедушевого уровня, скорректированного на понижающий коэффициент.

- Целесообразно исключить из числа получателей средств Фонда финансовой поддержки регионов субъект Федерации, расчетная доля трансферта в прогнозных бюджетных доходах у которых ниже определенной величины (5%-10%), направив высвободившиеся средства на поддержку депрессивных регионов.