5.2.2. Методика расходно-доходного выравнивания, основанная на распределении ффпр пропорционально разрыву между доходами и расходами региональных бюджетов.
Этот вариант методики заключается в определении доли субъекта Федерации в Фонде финансовой поддержки регионов (di) как отношения разрыва между доходами и расходами его бюджета к суммарному дефициту всех субъектов Федерации:
,
где M — количество регионов, получивших право на трансферт.
5.2.3. Методика распределения ффпр, совмещающая первый и второй варианты расходно-доходного выравнивания.
Исходя из соображений стимулирования налоговых усилий региональных властей (в случае, если региональные органы власти имеют информацию о том, что дефицит их бюджета будет погашен до определенного уровня независимо от их фискальных усилий, возможно проявление дестимулирующего эффекта первого варианта методики), целесообразна, по нашему мнению, такая комбинация первого и второго вариантов методики расходно-доходного выравнивания, когда часть Фонда (по нашим оценкам, около 20%) распределяется с целью доведения дефицита региональных бюджета до определенного уровня, а остаток подлежит распределению пропорционально разрыву между прогнозируемыми доходами и расходными потребностями.
Также возможен такой комбинированный вариант распределения ФФПР, когда часть Фонда распределяется с целью достижения минимального, заранее заданного уровня дефицита региональных бюджетов (к примеру, 40%-50% к расходам).
В случае применения комбинированной методики расчета трансфертов целесообразно защитить первую часть трансферта в абсолютной сумме, так как в число регионов, получивших право на эту часть трансферта, наверняка войдут депрессивные регионы, об особом подходе к выделению финансовой помощи которым подробно пойдет речь в соответствующем разделе настоящей работы.
Нами были проведены расчеты распределения Фонда финансовой поддержки регионов в случае применения различных вариантов методики расходно-доходного выравнивания. В качестве исходных данных для расчетов нами были приняты доходы субъектов Федерации в 1996 году в условиях и ценах 1998 года, а также расходы бюджетов субъектов Федерации за 1991 год в условиях 1996 года и ценах 1998 года — показатели, приведенные в расчетах распределения ФФПР, представленных Министерством Финансов РФ в составе документов, сопровождающих законопроект "О федеральном бюджете РФ на 1998 год"50. В тех случаях, когда для расчетов был необходим абсолютный объем ФФПР, мы использовали прогнозный объем Фонда на 1998 год — 39 млрд. руб. В расчетах мы также применяли по отношению к расходам региональных бюджетов корректирующий коэффициент в размере 0,9 (результаты расчетов приведены в таблице 5.1.4 и на рисунках 5.1.4 — 5.1.8 Приложения 5.1).
Сравнительный анализ полученных результатов показывает, что в среднем количество регионов, не получающих трансферта из ФФПР по вариантам методики расходно-доходного выравнивания (кроме варианта, предполагающего достижения максимального дефицита региональных бюджетов), меньше, чем аналогичный показатель для методики доходного выравнивания. Это объясняется, по-видимому, тем, что методика расходно-доходного расходного выравнивания, которая основана на пропорциональном распределении ФФПР, в наибольшей степени близка к ныне используемой методике и основывается на тех же исходных данных.
Можно отметить, что из всех приведенных вариантов методики расходно-доходного выравнивания в максимальным образом отвечает задачам текущего межбюджетного выравнивания первый вариант, основанный на доведении расчетного разрыва между бюджетными расходами и доходами регионов до величины, не превышающей определенного уровня. Следуя этой методике, из числа получателей трансфертов исключаются такие регионы с объективно высоким финансовым потенциалом, получающие в настоящее время средства ФФПР, как Вологодская, Нижегородская, Челябинская, Тюменская и Ленинградская области, а доли регионов, традиционно нуждающихся в федеральной финансовой помощи оказываются за счет этого значительно выше существующих. Это касается прежде всего Ивановской области, Корякского АО, Тамбовской области (и почти всех регионов Центрального и Центрально-Черноземного районов), а также Читинской и Сахалинской областей.
Вместе с тем, при анализе данной методики нельзя не учитывать, что ее способность следовать поставленным при расчете трансфертов задачам сильно зависит от точности сделанных прогнозов в отношении как региональных бюджетных показателей, так и общего объема Фонда финансовой поддержки регионов. Выравнивание разрыва между доходами и расходами зависит не от относительных долей субъектов Федерации в Фонде, а от абсолютных сумм трансфертов, выделяемых им в течение бюджетного года. В случае сокращения фактического объема Фонда по сравнению с прогнозными показателями при его пропорциональном распределении сокращение абсолютных сумм поступающих регионам трансфертов происходит вполне обоснованно в соответствии с принципом распределения ФФПР. Если подобное происходит в случае использования первого варианта методики расходно-доходного выравнивания, то сокращение абсолютного объема трансферта должно происходить не для всех регионов, получающих средства ФФПР, а только тем из них, кто теряет право на трансферт вследствие снижения уровня выравнивания по причине сокращения объема ФФПР.
На рисунке 5.1.8 Приложения 5.1 показано изменение расчетных долей субъектов Федерации в ФФПР (расчет трансфертов производился по первому варианту методики расходно-доходного выравнивания) в случае снижения в 1998 году фактического объема Фонда с 39 млрд. руб., как было запланировано в законе о федеральном бюджете, до 24 млрд. руб. — уточненного прогноза объема ФФПР, сделанного Министерством Финансов РФ летом текущего года. Из рисунка видно, что в результате изменения распределяемой между регионами суммы число субъектов Федерации, не имеющих право на трансферт, увеличилось с 31 до 45, резко сократились доли в ФФПР нескольких регионов (в частности, Кемеровской области), а доли некоторых регионов возросли.
Таким образом, использование первого варианта методики расходно-доходного (и доходного) выравнивания в чистом виде возможно только при условии защиты в абсолютной сумме общего объема ФФПР (или его части, распределяемой в соответствии с первым вариантом) либо пересчета долей субъектов Федерации при каждом существенном изменении величины ФФПР по сравнению с прогнозным показателем.
При использовании первого варианта методики расходно-доходного выравнивания особое значение приобретает также прогнозирование расходных и доходных показателей региональных бюджетов. Если предположить, что ошибка в прогнозировании региональных бюджетных показателей постоянна по всем субъектам Федерации (т.е. региональные доходы завышены, а расходы занижены в процентном отношении примерно одинаково), то при пропорциональном распределении ФФПР ошибка устраняется — регионы, имеющие дефицит, получают трансферт. При использовании другого варианта расходно-доходного принципа распределения Фонда постоянность совершаемой при прогнозировании показателей средней ошибки не имеет значения, так как трансферты выделяются по принципу полного покрытия определенной доли разрыва между прогнозируемыми расходами и доходами.
Сказанное в полной мере относится к методикам как расходно-доходного, так и доходного выравнивания.