3.2. Доноры и реципиенты средств федерального бюджета

При рассмотрении финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации имеет смысл рассмотреть взаимоотношения между уровнями бюджетной системы с точки зрения анализа потоков финансовых ресурсов государства, т.е. сопоставить получаемые на территории региона доходы консолидированного бюджета с осуществляемыми на его территории расходами бюджетов всех уровней. Иными словами, ниже мы рассмотрим определение статуса региона по отношению к федеральному бюджету и внебюджетным фондам в терминах донор-реципиент, причем учитывая не только взаимоотношения с Фондом финансовой поддержки регионов, но и платежи в консолидированный бюджет Российской Федерации и внебюджетные фонды, база или источник происхождения которых находятся на территории региона, то есть нас будет интересовать вклад региона в налоговые поступления бюджетной системы России.

Таким образом, можно определить сальдо расчетов с федеральным бюджетом, когда в качестве исходящих потоков, взятых с отрицательным знаком, учитываются все платежи в бюджетную систему РФ и внебюджетные фонды, база которых находится на территории региона, а входящими платежами, взятыми при расчетах с положительным знаком, являются налоговые доходы региональных бюджетов, финансовая помощь из федерального бюджета, расходы внебюджетных фондов на территории региона, а также прирост недоимки в федеральный бюджет.

Сальдо расчетов с федеральным бюджетом можно было бы представить в виде разности между доходами всех видов бюджетов, полученными на территории региона, и расходами консолидированного бюджета региона, но в таком случае отдельному учету подлежат неналоговые доходы всех уровней бюджетной системы на территории субъекта Федерации, что на данный момент не представляется возможным, исходя из имеющихся у нас информационных возможностей.

В общем виде формула расчета указанного сальдо для субъекта Федерации имеет следующий вид:

или

, где

S — сальдо расчетов с федеральным бюджетом;

R — доходы регионального бюджета, внебюджетных фондов, финансовые потоки из федерального в региональные бюджеты;

F — доходы бюджетной системы и внебюджетных фондов всех уровней, полученные на территории региона;

t — налоговые поступления на территории региона во все виды бюджетов;

t_r — налоговые доходы консолидированного регионального бюджета;

E — платежи во внебюджетные фонды;

E_er — расходы внебюджетных фондов на территории региона;

T — финансовая помощь из федерального бюджета

A — прирост недоимки в федеральный бюджет на территории региона.

Представленная методика расчета сальдо финансовых потоков между федеральным и региональным бюджетами подразумевает, что в случае отрицательного значения сальдо исходящие платежи превышают входящие, а регион является чистым донором по отношению к федеральному бюджету. И наоборот, если для субъекта Федерации получено положительное значение сальдо, то сумма входящих денежных потоков региона — которые являются отражением его расходов — превышает валовые платежи в бюджетную систему, и федеральный бюджет в этом случае сам выступает в роли финансового донора.

При расчете данного показателя мы столкнулись со следующими проблемами. Во-первых, вследствие отсутствия данных по расходам и доходам внебюджетных фондов РФ в 1997 году в региональном разрезе по большинству регионов, мы пересчитали в условия 1997 года данные о расходах и доходах региональных отделений только Пенсионного фонда РФ за 1996 год, сохранив структуру доходов фонда по Федерации и обеспеченность выплаты пенсий собственными средствами на уровне 1996 года (за исключением тех регионов, по которым мы располагаем информацией о доходах и расходах в 1997 году). Во-вторых, некоторые виды платежей, имеющих базу на территории одних регионов, могут направляться в федеральный и иные виды бюджетов. Например, акцизы, НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, и таможенные пошлины хотя и собираются органами Государственного таможенного комитета в субъектах Федерации, но зачисляются полностью в федеральный бюджет. При этом ГТК не публикует статистические данные по поступлениям этих платежей в региональном разрезе. Нами была произведена оценка поступлений платежей, взимаемых ГТК, исходя из предпосылки о том, что объемы импорта в регионах должны быть пропорциональны ВРП или объему продукции промышленности и сельского хозяйства в регионе. Другими словами, вклад региона в налоговые поступления от налогов на импорт определяется объемами импорта в регион, которые в свою очередь должны находиться в зависимости от ВРП.

Другой проблемой при определении сальдо расчетов регионального бюджета с федеральным является распределение налоговых поступлений от крупных компаний, зарегистрированных в одном регионе, но ведущих свою деятельность не только по месту налоговой регистрации, но и на всей территории Российской Федерации. Мы произвели оценку потенциальных налоговых платежей РАО "Газпром", которые направлялись бы в доход региональных бюджетов в том случае, если бы налоги уплачивались по месту фактической добычи природного газа. Так как в настоящее время основные налоговые платежи производятся РАО "Газпром" в Москве, мы распределили сумму налоговых платежей в московский бюджет в 1997 году от этого акционерного общества по газодобывающим регионам пропорционально объемам добычи газа.

Таким образом, в нашем случае расчет сальдо для каждого субъекта РФ производился по следующей формуле:

, где

P — доходы Пенсионного фонда РФ на территории региона;

Р_er — расходы Пенсионного фонда РФ на выплату пенсий на территории региона;

g — оценка недопоступления налоговых платежей от предприятий РАО "Газпром" в бюджеты регионов, на территории которых ведется добыча природного газа.

Для более корректного определения сальдо финансовых потоков между региональными бюджетами и федеральным бюджетом и внебюджетными фондами следовало бы учесть следующие факторы:

1. Платежи и недоимку по платежам на территории регионов в такие внебюджетные фонды как Фонд занятости, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, а также их расходы на территории регионов.

2. Налоговые платежи от иных крупных общенациональных компаний, имеющих налоговую регистрацию в г.Москве, таких как "Ростелеком", "Транснефть", РАО "ЕЭС России", "Лукойл", "Межрегионгаз" и др.

3. Потери региональных бюджетов от функционирования так называемых зон свободного предпринимательства на территории Республик Ингушетия, Калмыкия, Республики Алтай, а также от регистрации предприятий на территории закрытых административно-территориальных образований, которые воспользовались своим правом предоставлять льготы по уплате федеральных налогов.

Однако к настоящему времени мы не располагаем необходимыми данными.

Результаты расчетов сальдо финансовых потоков между региональным и федеральным бюджетами представлены на рисунке 3.2.1 и 3.2.2, а регионы, являющиеся донорами с точки зрения сальдо финансовых потоков, показаны на рисунке 1 Приложения 3.1.

Из рисунка видно, что большинство регионов имеют положительное сальдо по расчетам с федеральным бюджетам, то есть являются чистыми получателями средств, причем удельный вес регионов-доноров в общем числе субъектов Федерации составляет примерно 30%.

Рисунок 3.2.1

Сальдо финансовых потоков между региональными бюджетами и федеральным бюджетом и внебюджетными фондами в 1997 году (млн. руб.).

Источник: Минфин РФ, Пенсионный фонд РФ, Госналогслужба РФ, расчеты авторов

Необходимо также отметить, что суммарное сальдо расчетов с федеральным бюджетом для всех регионов должно иметь отрицательное значение, что означает централизацию части средств бюджетной системы для финансирования расходных статей федерального бюджета. В 1997 году величина сальдо, по представленным оценкам, составила ‑152 трлн. руб. (5,7% ВВП).

Говоря о сальдо финансовых потоков, необходимо различать регионов-доноров федерального бюджета с точки зрения этого показателя и регионов-доноров/реципиентов финансовой помощи, выделяемой из федерального фонда финансовой поддержки регионов. Расчетная величина сальдо финансовых потоков по конкретному региону показывает чистый объем средств, переданных из федерального бюджета или зачисленных в федеральный бюджет, а сальдо финансовых потоков по всем регионам характеризует общий объем централизованных финансовых ресурсов в отчетном периоде.

Рисунок 3.2.2

Сальдо финансовых потоков между региональными и федеральным бюджетом и внебюджетными фондами и финансовая помощь из федерального бюджета в расчете на душу населения в 1997 году (тыс. руб.)

Источник: Минфин РФ, Пенсионный фонд РФ, Госналогслужба РФ, расчеты авторов

В таблице 3.2.1 приведено исполнение бюджета расширенного правительства (федерального, региональных бюджетов и внебюджетных фондов) в 1997 году. Объем централизации финансовых ресурсов составляет величину, равную разнице между налоговыми доходами федерального бюджета и суммами, направленными в региональные бюджеты в виде финансовой помощи. Исходя из общего объема налоговых доходов федерального бюджета 243,5 трлн. руб. (без учета доходов целевых бюджетных фондов) и величины финансовой помощи регионам 67 трлн. руб. в 1997 г. сумма централизованных налоговых доходов составила около 176 трлн. руб. или 6,6% ВВП. Таким образом, расчетная величина сальдо финансовых потоков оказалась ниже фактического объема централизации средств на 1% ВВП, что объясняется, помимо отклонений вследствие учета прироста недоимки и учета платежей РАО "Газпром" в Москве, учетом в расчетах разницы между доходами и расходами региональных отделений Пенсионного фонда РФ — показателя, характеризующего объемы не централизации, а межрегионального перераспределения бюджетных средств.

Таблица 3.2.1

Исполнение бюджета расширенного правительства в России в 1997 году

	Федеральный		Региональные		Внебюджетные		Консолидированный
	бюджет		бюджеты		фонды		бюджет
	млрд.	%	млрд.	%	млрд.	%	млрд.	%
	руб.	ВВП	руб.	ВВП	руб.	ВВП	руб.	ВВП
ДОХОДЫ
Налоговые доходы	281010,2	10,5	334844,8	12,5	232767,7	8,7	848622,7	31,7
в том числе:
доходы бюджетных фондов	38322,0	1,4
Неналоговые доходы	41824,0	1,6	80081,0	3,0	52980,9	2,0	100594,8	3,8
Всего доходов	322834,2	12,1	414925,8	15,5	285748,6	10,7	949217,5	35,5
РАСХОДЫ
в том числе:
Финансовая помощь другим уровням власти	49903,4	1,9	105,0	0,0			x	x
ИТОГО РАСХОДОВ	460984,4	17,2	441030,2	16,5	288167,5	10,8	1115891,0	41,7
Кредитование минус погашение	18255,2	0,7	5885,5	0,2	-6381,0	-0,2	6721,9	0,3
в том числе:
Ссуды бюджетам нижестоящего уровня	17016,8	0,6
Итого: расходы и ссуды за вычетом погашений	479239,6	17,9	446915,7	16,7	281786,5	10,5	1122612,9	42,0
ПРЕВЫШЕНИЕ ДОХОДОВ НАД РАСХОДАМИ И ССУДАМИ ЗА ВЫЧЕТОМ ПОГАШЕНИЙ	-156405,4	-5,8	-31989,9	-1,2	3962,1	0,1	-173395,4	-6,5
ВВП (трлн. руб.)	2675000

Источник: Минфин РФ, Госналогслужба РФ, расчеты авторов

В случае определения понятия региона-донора, исходя из критерия выделения (не выделения) субъекту Федерации трансферта из ФФПР, необходимо учитывать, что фактическое отнесение региона к донорам помимо соотношения региональных расходов и доходов, возникших на территории субъекта РФ, в большой степени зависит от нормативов закрепления федеральных налогов за региональными бюджетами (регионы, не получающие трансферта из ФФПР в 1998 году, показаны на рисунке 2 в Приложении 3.1). Тем не менее, расчеты показывают, что регионы, не получающие трансферта из ФФПР, во всех случаях являются донорами с точки зрения сальдо финансовых потоков.

Таким образом, без учета существующей системы распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, финансовыми донорами являются гораздо больше число регионов, чем по принятой в настоящее время классификации субъектов Федерации, когда регионами-донорами считаются те, которые не получают трансферты из ФФПР. При этом основным выводом проведенного в данном разделе исследования является то, что независимо от структуры распределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней количество дотационных регионов невозможно сократить ниже определенного уровня: по нашим расчетам — 50-60 субъектов Федерации с учетом поэтапной реструктуризации расходов.

Вследствие этого оптимальная структура распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы должна построена с учетом трех требований: во-первых, должны удовлетворяться потребности федерального бюджета в доходах, во-вторых, необходимо минимизировать число регионов — получателей федеральной финансовой помощи, и в-третьих, — указанная структура должна отвечать теоретическим принципам оптимального налогообложения.