63. Становление земского управления

Появление земского управ¬ления обусловлено общими причинами реформ 60—70-х гг.: дав¬лением общественного движения, потребностью либерализации и рационализации царского управления, которое запустило до критического состояния местное хозяйство, благоустройство, со¬стояние медицинского обслуживания, народного образования, про-довольственного снабжения, дорог и др.

В «Положении…» (1 января 1864 г.) власть расписала подробно предметы ведения, пределы функций как уездных, так и губернских земских органов, предписала их строго соблюдать.

В числе предметов ведения названы устройство и содержа¬ние путей сообщения, обеспечение народного продовольствия, благотворительность, способы прекращения нищенства, прочие меры призрения, попечение о больницах, богадельнях, строитель¬стве церквей, развитии местной торговли и промышленности, народном образовании, народном здравии, медицинской и вете¬ринарной помощи, устройстве тюрем, исполнение потребностей воинского и гражданского управления, участие в делах почтовой, подводной, постойной повинности и др.

Самодержавие уступило земствам хозяйственные в основном дела на местах, разгрузило административно-полицейский аппа¬рат от них, сохранив за собой основные позиции управления.

В сфере вверенных дел земства действовали самостоятельно в пределах губернии и уезда. Им запрещено было выходить из опре¬деленного царем круга дел, вмешиваться в дела, действия государ¬ственных, сословных, общественных органов.

Земское общественное управле¬ние, получило управленческие функции и относительную са¬мостоятельность их осуществления в пределах, установленных короной. Земское управление ограничено только местными и толь¬ко «хозяйственными пользами и нуждами» без права заниматься политическими, административными и тому подобными дела¬ми, сохраненными в компетенции органов государственного уп-равления.

Земскими учреждениями являлись: 1) уездные земские со¬брания, 2) губернские земские собрания, 3) уездные и губернские управы как их распорядительные исполнительные органы.

Принципиально отличительной чертой земств являлась вы¬борность состава в лице гласных, которые воплотили новую ка¬тегорию управленцев.

Предусматривался демократический порядок формирования земских учреждений: а) путем выборов, б) на основе многосос¬ловного принципа, в) с учетом имущественного состояния (ценз), г) при сословном куриальном начале.

Предусмотрены три сословные курии — многосословность, но не всесословность. Гласные избирались соответственно на трех сословно-куриальных съездах: а) уездных землевладельцев, б) го¬родских избирателей, в) выборных от сельских обществ.

Председатель уездной управы утверждался губернатором, а председатель губернской — министром внутренних дел, что яв¬лялось одной из конкретных форм контроля со стороны власти.

Сложно решался вопрос об источниках средств на земскую деятельность. Власть предусмотрела земское самофинансирование, уста¬новила дополнительно к государственный налогам и повиннос¬тям отдельные земские сборы и натуральные повинности, огра¬ничила их объем относительно государственных налогов — бо¬лее 60%.

Царская власть вводила земства медленно, робко, за 15 лет лишь в 33 европейских губерниях, за 50 — в 44 губерниях, кото¬рые именовались иногда «земскими».

Реформа была ограничена промежуточными уездными и губернскими звеньями. Не получилось стройной вертикали си¬стемы снизу доверху. Волость не получила земских учрежде¬ний, что отразило боязнь власти демократизировать самое мно¬гочисленное, бесправное и наиболее возмущенное реформами сословие — крестьянство, надеявшееся на радикальные преоб¬разования. Не было и всероссийского земского учреждения, создания которого требовали не только радикалы, но и либералы, но против чего принципиально выступал Александр II, выразитель идеи монархического абсолютизма. Власть не доверяла земствам, ущемляла в ходе становления их и без того ограниченный статус, суживала рамки полномо¬чий, усиливала бюрократическую опеку.

Власть расчленила функции местного управления между казенными и земскими учреждениями, что затрудняло управление, нарушало его единство и целостность, но сохранило при этом за собой основные позиции в управлении.

Земская деятельность охватила многие стороны местной жиз¬ни, приносила заметную пользу населению. Была активизирова¬на и расширена организация хозяйственной, торговой, промыш¬ленной сфер, что положительно сказалось и на формировании земского бюджета.

Значительная часть земских капиталов расходовалась на распространение медицинского, школьного дела и организацию общественного призрения.

Власть тормозила деятельность земств законодательными и распорядительными ограничениями, стремилась снизить инте¬рес к ним населения. Испугавшись их заметной эффективности, роста популярности, Александр II отверг предложения либераль¬ной бюрократии о расширении прав земских учреждений, созда¬нии их системы и в ответ на предложенные новации заявил, что «право почина в государственных преобразованиях принадлежит в России одному лишь государю». Из-за усилившихся ограниче¬ний деятельности земств многие их деятели вышли из состава земских собраний и управ в знак протеста. Царский курс на пере¬смотр законодательства о земствах стимулировал среди земцев «умственное брожение» радикального характера.