37.Преобразовательная деятельность екатерины II в области государственного управления

Реформы высших и центральных органов власти

Реформа Сената

Первым шагом Екатерины II по пути создания такой системы управления была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г. Сосредоточив в своих руках почти всю законодательную инициативу, исполнительную и судебную власть и достигнув высшей точки своего развития, Сенат с середины 50-х гг. начал терять прежнюю роль в государственном управлении. Вынужденный заниматься рассмотрением множества мелких дел, Сенат не смог сосредоточить свое внимание на решении вопросов общегосударственного значения, и многие из его начинаний не получили должного развития.

Необходимость реорганизации этого высшего государственного учреждения была очевидной. План реформы Сената, подготовленный воспитателем наследника Павла и ближайшим советником императрицы в первые годы ее царствования Н.И.Паниным и утвержденный Екатериной II, предусматривал разделение Сената на шесть департаментов со строго определенными функциями каждого в определенной сфере государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два в Москве (вместо сенатской конторы).

Важнейшие вопросы управления («государственные и политические дела») были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемым самим генерал-прокурором. Этот департамент обнародовал законы, ведал Тайной экспедицией и Канцелярией конфискаций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковным» имуществами и соответствующими им учреждениями. Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору.

Генерал-прокурор Сената — глава правительства. Генерал-прокурор превратился в высшего чиновника государства, первого и единственного министра, в ведении которого находились важнейшие и разнообразные дела управления, с которым на практике чаще всего предпочитали сноситься президенты коллегий и губернаторы. Генерал-прокурор от имени и по поручению императорской власти осуществлял надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений; он выступал не только как блюститель законов, но и зачастую исполнял функции министра финансов, юстиции, внутренних дел.

Попытки искоренения взяточничества. Важной составной частью реформы Сената 1763 г. было принятие новых штатов, которые вводили жалованье для всех служащих центральных и местных учреждений. Тем самым ликвидировались остатки приказных порядков XVII в., когда многие канцелярские служители жалованья совсем не получали, а «кормились», получая «от дел» с челобитчиков, «кто что даст по своей воле». Эта практика отрицательно сказывалась на работе всего государственного аппарата, способствовала волоките, коррупции и взяточничеству, когда чиновник вполне законно мог устанавливать размер своего вознаграждения, превращая его, таким образом, во взятку. Штаты 1763 г. устанавливали чиновникам оклады вдвое выше прежних, при этом жалованье назначалось не по чину, а по должности. Повышением жалованья и установлением в 1764 г. пенсии чиновникам правительство надеялось укрепить государственный аппарат и устранить разъедавшие его пороки. После введения новых штатов предполагалось обновить высшее, среднее и низшее звенья бюрократии.

Реформа Синода. Другая реформа первых лет царствования Екатерины II была связана с Синодом — высшим государственным органом по делам Русской православной церкви. В его состав входили назначаемые императором митрополиты, архиепископы и епископы. Надзор за деятельностью этого высшего государственного органа осуществлял обер-прокурор - светское лицо из военных или гражданских чинов. В ведении Синода находились все дела Православной церкви. На заседаниях рассматривались документы, поступавшие из Сената, Военной, Адмиралтейской, Иностранной коллегий, Коллегии экономии, Московского университета, губерний и других государственных учреждений. Правительственное значение Синода в делах и учреждениях церкви было равно значению Правительствующего сената в делах государственного управления. Проведение секуляризационной реформы 1764 г., по которой все монастырские земли с жившими на них крестьянами передавались в ведение специально учреждаемой Коллегии экономии. С этого времени государство само определяло необходимое стране число монастырей и монахов в них, ибо содержало их на средства из государственной казны. Духовенство окончательно превращалось в одну из групп чиновничества.

Наряду с секуляризацией церковных земель основными мерами Екатерины в русле политики «просвещенного абсолютизма» стали:

— учреждение дворянского Вольного экономического общества (1765);

— упорядочение крестьянских повинностей в западных (прибалтийских) губерниях;

— разрешение открытия предприятий без разрешения правительства (1775);

— секуляризация церковных владений на Украине (1786);

— разрешение всем желающим заводить ткацкие станы и заниматься промыслами (1767);

— запрещение публичной продажи крепостных крестьян за долги помещиков (1771);

— разрешение создания вольных типографий (1783);

— начало проведения школьной реформы (1786) и др.

  Едва ли не самым крупным мероприятием императрицы в духе политики «просвещенного абсолютизма» стал созыв комиссии для разработки нового свода законов, который должен был заменить действовавшее к тому времени Соборное уложение 1649 г. Такие попытки предпринимали и Петр I, и его дочь Елизавета. Но в отличие от них Екатерина решила привлечь к разработке этого документа не правительственных чиновников, а выборных депутатов от сословий. Согласно порядку выборов депутаты избирались от государственных учреждений (по одному от каждого): от дворян (по одному от уезда), от купечества (по одному от каждого города), а также от государственных крестьян, ясачных людей, казаков и кочевых племен (по одному от провинции). От духовенства был лишь один представитель от Синода. Однако право выбора получили не все. Крепостные крестьяне (составлявшие тогда 53% всего крестьянства) избирательного права не имели (считалось, что их интересы будут представлены помещиками). Зато такое право впервые получили государственные крестьяне и представители нерусских народов Поволжья, Урала и Сибири. Каждый депутат имел наказ от своих избирателей. Всего для работы в Уложенной Комиссии 30 июля 1767 г. в Московском Кремле собрались 564 депутата, привезших 1465 наказов с мест. 40% от состава депутатов были дворяне.

 Проработав полтора года и не приняв никаких решений, Комиссия была «временно» распущена в связи с начавшейся Русско-турецкой войной. Больше она не созывалась. Уже вскоре после начала заседания Уложенной комиссии выяснилось, что ее депутаты плохо подготовлены к законодательной деятельности. Сказывался низкий уровень образования большинства из них, отсутствие политической культуры, парламентского опыта, юридических знаний. Но главное, депутаты в своей массе оказались весьма консервативны. Их волновали прежде всего узкосословные и групповые интересы.

Постепенно Екатерина II убеждалась, что ее затея претворить в жизнь теоретические построения европейских философов на русской почве терпит неудачу. В декабре 1768 г., сославшись на начало русско-турецкой войны, разочарованная императрица подписала указ о приостановке деятельности комиссии и прекращении пленарных заседаний.

Высший законосовещательный орган. На протяжении всего XVIII в., кроме постоянно действующих центральных учреждений при императорах и императрицах, возникали, сменяя друг друга, различные советы и кабинеты как высшие законосовещательные и распорядительные учреждения, которые не имели юридической самостоятельности. Особое значение подобные учреждения приобрели в царствование Екатерины II, что было связано с активной законотворческой и административной деятельностью самой императрицы. Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны в 1768 г. Совет при высочайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений «для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны».

Совет являлся совещательным органом, не имевшим исполнительной власти, но выполнение его постановлений возлагалось на разные правительственные места и лица, которые были обязаны сообщать о результатах. Поступавшие в Совет бумаги разделялись на два разряда: одни для сведения, другие непосредственно для обсуждения. В то же время Совет не принимал участия в разработке важнейших законодательных актов, а занимался в основном текущими административными делами.

Реформирование системы местного управления

«Учреждения» о губерниях. В 1775 г. была проведена ГУБЕРНСКАЯ РЕФОРМА. Численность губерний была увеличена с 23 до 50. Численность населения в губерниях составляла 300—400 тыс., душ (по мужскому населению), а в уездах — 20—З0 тыс. Во главе губерний назначались губернаторы, а в уездах — капитан - исправники. Эта реформа, передавшая власть на местах в руки дворян, привела к усилению контроля властей над населением страны. Впервые были созданы сословные судебные органы на местах: уездный суд для дворян, городской магистрат для горожан и нижняя расправа для государственных крестьян (суд над крепостными вершил сам помещик). Значительно увеличился штат чиновников на местном уровне. В городах вводились выборные органы управления, но наряду с ними центральными властями назначался городничий.

Управление городом

Важным дополнением к реформе 1775 г. являлся «Устав благочиния или полицейский» 1782 г., развивавший идею петровского «регулярного государства». Город делился на части из 200—700 дворов, а части — на кварталы из 50—100 дворов. В каждой городской части имелся частный пристав, а в квартале — квартальный надзиратель. Все они подчинялись Управе благочиния, учрежденной в каждом городе, во главе с полицмейстером в губернских городах и с городничим — в уездных. Управа благочиния охраняла в городе порядок, принуждала жителей к соблюдению решений местных судов и властей, занималась городским благоустройством, осуществляя надзор за торговлей и правильностью мер и весов и т.п.

Изменение принципов кадровой политики и организации государственной службы

Манифест о вольности дворянства

Значительные изменения произошли в кадровой политике правительства по отношению к государственной службе дворянства. К числу государственных служащих относились не только административные чиновники, но и вообще все те, кто имел классные чины по «Табели о рангах» и получал содержание от государства -учителя, инженеры, профессионалы-художники, библиотекари, врачи и лица Других подобных профессий.

Одной из специфических особенностей формирования российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный СОСЛОВНЫЙ характер: значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дворянство. Приобретение чинов, а вместе с ними и дворянского статуса, привязывало бюрократию к абсолютной монархии. Вместе с тем дворянство, государственная служба для которого являлась обязательной, открыто претендовало на расширение своих прав.

Только Манифест «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» 1762 г. законодательно отменил обязательную государственную службу для представителей дворянского сословия. Манифестом провозглашалось, что каждый дворянин волен сам определять, где, сколько ему служить и служить ли вообще. Дворяне теперь практически не несли обязанностей перед государством, но при этом сохраняли за собой сословные привилегии, в том числе и почти исключительное право приобретать землю. В манифесте законодательно была закреплена учебная повинность для дворянских детей, что было направлено на повышение образовательного уровня будущих государственных служащих.

Одной из привилегий, к которой было приобщено дворянство в целом после обретения прав вольности, являлись пенсии. Практика пенсионного обеспечения отставных была известна ранее, но назначение пособий носило исключительный характер и не регламентировалось законодательно. Пенсионное содержание являлось одной из форм поощрения высших разрядов чиновничества и генералитета за беспорочную службу. Позже, в июне 1764 г., был принят закон о пенсиях для статских служащих, определявший, какие категории чиновничества могли претендовать на пенсионное обеспечение и порядок назначения пенсий. Размер их был чрезвычайно дифференцирован и сильно колебался в зависимости от ранга отставляемого, его связей при дворе, заслуг перед государством и императрицей, наличия крепостных и т.д.

Жалованная грамота дворянству

Несомненно, венцом «золотого века» российского служилого дворянства, кульминацией законодательного закрепления его привилегированного положения стала «Грамота на нрава, вольности и преимущества благородного российского дворянства» (так называемая Жалованная грамота), изданная императрицей в апреле 1785 г. Грамота подтверждала дарованное Манифестом о вольности дворянства 1762 г. право дворян служить или не служить по своему выбору, в том числе наниматься на службу в иностранных государствах. Подтверждались все права дворянства на наследственные и приобретаемые имения, причем дворянин владел не только землей, но и ее недрами. Специальной статьей дворянам разрешалось «иметь фабрики и заводы но деревням». Грамота устанавливала также политические права дворянства на выражение сословных интересов через местное самоуправление. В губерниях создавались дворянские собрания, получавшие возможность иметь дом в городе для заседаний, собственный бюджет, печать и архив. Эти собрания составляли родословные книги, в которые вносились лица, имевшие неопровержимые доказательства потомственного дворянства и владевшие недвижимою собственностью в той же губернии. При Внесении в книгу каждый получал грамоту на дворянство. Один раз в три года собирались дворянские собрания, на которых избирались уездные и губернские предводители дворянства. Они имели право обращаться к губернаторам и наместникам со своими нуждами и направлять ходатайства в высшие органы власти и к императрице. Право участия в дворянских собраниях было предоставлено провинциальному дворянству с 25 лет.

Организация городского «самоуправления». Одновременно с Жалованной грамотой дворянству была дана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г. Грамота определила новые выборные городские учреждения, несколько расширив круг избирателей. Горожане были поделены на шесть разрядов по имущественным и социальным признакам:

• «настоящие городские обыватели» — владельцы недвижимости из дворян, чиновников, духовенства;

• купцы трёх гильдий;

• ремесленники, записанные в цехи;

• иностранцы и иногородние;

• именитые граждане;

• посадские люди — все прочие граждане, кормящиеся в городе промыслами или рукоделием.

Фактически Жалованная грамота городам зафиксировала два сословия - купечество и мещанство Эти разряды получили основы самоуправления, в известном смысле аналогичные основам Жалованной грамоты дворянству 1785 г. В соответствии с Грамотой в городах раз в три года созывалось собрание «градского общества», в которое входили лишь наиболее состоятельные горожане. Постоянно действующим городским органом была «общая градская дума», состоящая из городского головы и шести гласных. Судебными выборными учреждениями в городах являлись магистраты - органы сословного городского самоуправления, отдельно избирались суды для дворян и для городского населения. «Жалованная грамота городам» была опубликована одновременно с «Жалованной грамотой дворянству» в апреле 1785 г. Жалованная грамота городам завершила устройство так называемого городского общества. Это общество составлялось из обывателей, принадлежащих к податным сословиям, то есть к купцам, мещанам и ремесленникам. Грамота закрепляла единый сословный статус всего населения городов независимо от профессиональных занятий и родов деятельности.

Положения, введенные Жалованной грамотой городам, действовали до принятия Городового положения 1870 г.

Значение реформ Екатерины II

Завершая обзор важнейших этапов реформирования системы государственного управления России второй половины XVIII в. при Екатерине II, необходимо отметить, что в условиях внутриполитической стабильности, которая при этом не означала застоя, правительством были предприняты реформы государственного аппарата. Постепенность, последовательность, плановость - важнейшие черты преобразовательской деятельности Екатерины И. Каждый шаг должен быть всесторонне продуман, ведь, по мнению императрицы, «если государственный человек ошибается, если он рассуждает плохо или принимает ошибочные меры, целый народ испытывает пагубные следствия этого». В условиях абсолютизма монархия в стремлении осуществить свою «цивилизаторскую» миссию, заключавшуюся в дальнейшей централизации государства, постепенно реформировала аппарат управления, вводя во все его звенья сверху донизу разделение труда. При этом в государстве складывалась иерархия «учреждений и должностей», предусматривавшая подчинение низших звеньев администрации высшим, а всей армии чиновников — абсолютному монарху, находившемуся наверху пирамиды власти. Оценивая деятельность Екатерины II, необходимо заметить, что она была одним из самых удачливых русских реформаторов, а ее реформы носили прогрессивный характер.