10.3. Инструменты местной экономической политики

Со второй половины ХХ в. в развитии региональной и местной экономической политики все большее значение приобретают те ее направления, реализация которых предполагает тесное взаимодействие с бизнесом. Таким образом, ее проведение в настоящее время невозможно без диалога местных властей с предпринимательским сообществом.

Рассмотрим эволюцию местной экономической политики в Канаде, характерную для многих стран¹²⁰.

Исторически региональные программы экономического развития Канады были нацелены на поддержку промышленности. В 1960-е – начале 1970-х гг. некоторые провинции реализовывали свои собственные, построенные по принципу «сверху вниз» соответствующие программы. Урок, извлеченный из опыта сорокалетнего участия общественного сектора в региональном развитии страны, чрезвычайно прост: даже вложение огромных средств из государственных источников в реализацию программ промышленного развития отсталых регионов, разработанных верхним уровнем управления, не гарантирует ожидаемых результатов. В действительности эффект от таких инвестиций был незначительным. Причем в наиболее неблагоприятном положении оказались коммуны, получавшие целевые льготы при реализации рациональных региональных программ, разработанных на более высоком уровне. Как только обещанные льготы и субсидии переставали компенсировать достаточно высокие издержки, связанные с неоптимальным местом размещения, предприятия быстро покидали такие коммуны.

Провал вмешательства «сверху» в процессы местного экономического развития имел и один положительный результат. Сейчас все больше признается, что именно на уровне коммун следует разрабатывать программы местного экономического развития, ориентированные на использование потенциала их жителей и способствующие формированию локальных взаимосвязей и партнерств. Участие местных властей в этом процессе рассматривается сегодня как необходимый инструмент содействия устойчивому экономическому развитию.

В результате большей диверсификации местной экономики Национальная ассоциация специалистов по промышленному развитию Канады была переименована в 1989 г. в Канадскую ассоциацию специалистов по экономическому развитию (экономических девелоперов).

С конца 1970-х гг. муниципальные органы Канады в первую очередь уделяют внимание поддержке уже существующего бизнеса, а не привлечению внешних инвестиций. Специалисты по экономическому развитию в канадских коммунах непосредственно участвуют в деятельности по укреплению и диверсификации местной экономики. Она охватывает:

• стратегическое планирование экономического развития; содействие местному предпринимательству;

• консультирование малого бизнеса;

• сбор данных о состоянии местной экономики и управления;

• содействие стратегическим союзам и партнерству;

• восстановление центров городов и т.д.

Актуальны и такие традиционные сферы деятельности, как аккумулирование земли; маркетинг участков, выделяемых под застройку промышленным и торговым инвесторам; привлечение инвестиций. Специалисты по проблемам экономического развития участвуют в сборе, анализе и распространении информации по всем аспектам местной экономики.

Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, т.е. реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически.

Реструктуризация муниципалитетов в Канаде принимает различные формы. Наиболее часто упоминаемыми, обсуждаемыми и критикуемыми инициативами являются крупномасштабные слияния, инициируемые властями провинций. Проводимые муниципалитетами-участниками добровольные слияния меньшего масштаба (нескольких близлежащих муниципалитетов) привлекают намного меньше внимания и подвергаются намного меньшей критике.

Как показывает зарубежный опыт, для реализации местной (локальной) экономической политики используются два больших блока инструментов:

а) меры по развитию инфраструктуры и общих условий среды производства и жизнедеятельности;

б) набор стимулов (финансовых и нефинансовых) для поощрения определенных действий отдельных хозяйственных субъектов.

Далеко не все инструменты из этого списка могут в настоящее время использоваться в России. В последние 20 лет в развитии местного самоуправления в Российской Федерации чередовались центробежные и центростремительные тенденции. В результате неудачных попыток найти баланс между уровнями власти и правящими элитами местное самоуправление оказалось в непростом положении из-за противоречивости законодательства и сложности отношений по оси власти: федеральный центр – региональные органы власти – местное самоуправление. Неудивительно, что в этих условиях такие аспекты децентрализации, как степень финансовой самостоятельности и способность местных органов власти проводить собственную экономическую политику, развиты в России недостаточно.

Ведущие рыночные страны, как правило, склоняются к многоцелевому, комплексному регулированию общественного производства со стороны государства. Концепция государственного регулирования реализуется посредством таких форм, как среднесрочное программирование, программы развития отдельных видов деятельности, отраслей, секторов, районов, специальные целевые программы (например, развития научных исследований, образования и профессиональной подготовки, повышения производительности и т.п.). Во многих странах распространено планирование и прогнозирование национальной экономки в самых различных формах и видах.

При осуществлении социально-экономических преобразований на территории Российской Федерации следует учитывать фактор инерционности экономической системы страны, где прошлая хозяйственная практика будет еще долго влиять на поведение предприятий, органов государственного управления, других институтов. В связи с этим в определенной мере преемником плана может выступить программный механизм государственного регулирования социально-экономического развития страны, который предполагает разработку и реализацию программ (увязывающих долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные задачи) в целях эффективного использования ограниченных ресурсов регионов, вывода их экономики на уровень максимального самообеспечения и дальнейшего экономического роста. Он служит средством координации усилий всех уровней власти по достижению максимального национального эффекта, способствует интеграции и координации деятельности многочисленных организаций различных уровней управления на определенной территории и страны в целом.

В качестве выводов, по результатам анализа зарубежной практики определения целей, задач и показателей реализации государственной политики на региональном уровне, можно сформулировать следующие положения:

1. В федеративных государствах на национальном уровне цели, задачи и показатели реализации государственной политики на региональном уровне (за счет средств регионального бюджета) устанавливаются, как правило, только в качестве рекомендаций для территориальных органов власти. На федеральном уровне могут также устанавливаться стандарты оказания бюджетных услуг, рекомендованные для применения регионами.

2. В отдельных случаях на уровне центрального правительства устанавливается ряд показателей (например для целей бенч­маркинга), а стратегические цели и индикаторы функционирования экономки разрабатывают самостоятельно. Установленный перечень показателей может быть изменен и дополнен по усмотрению того или иного региона.

3. В некоторых странах (например в Великобритании) функционируют агентства регионального развития, политика которых направлена на стимулирование и поддержку развития регионов. Программы мероприятий, реализуемые агентствами, финансируются за счет средств государственного бюджета и могут софинансироваться из региональных бюджетов. Цели и показатели деятельности агентств устанавливаются и контролируются центральным правительством.

4. На уровне центрального правительства во многих государствах утверждается перечень показателей мониторинга социально-экономического развития регионов. Центральное правительство не контролирует достижения регионами определенных значений показателей, однако проводит их мониторинг и сравнительный анализ социально-экономического развития регионов в целях планирования государственной политики.

5. Практически во всех государствах осуществляется контроль и анализ полноты и целевого характера бюджетных расходов в процессе исполнения региональных бюджетов, показателей финансовой ликвидности и устойчивости бюджетов. Контроль осуществляется путем проведения внутреннего и внешнего аудита. Анализ показателей результатов реализации государственной политики на региональном уровне осуществляется, как правило, органом исполнительной власти центрального (федерального) правительства, ответственным за реализацию региональной политики и/или за проведение общей социально-экономической политики.