Вопросы для самоконтроля

1. Что являлось содержанием региональной политики в условиях советской централизованной системы управления?

2. Какие факторы непосредственно влияют на содержание современной региональной политики?

3. Какие подходы существуют в понимании региональной экономической политики?

4. Дайте расширенное определение государственной региональной экономической политики (ГРЭП).

5. Каковы роль и место ГРЭП в системе государственного управления?

6. Что следует принимать в качестве предмета региональной политики?

7. Кто выступает в качестве субъектов региональной политики?

8. Что является научной основой региональной политики?

9. Перечислите проблемы, возникающие при проведении ГРЭП в Российской Федерации.

10. Какие модели поведения региональных властей определяют в настоящее время варианты развития региональной политики?

11. В чем состояла роль проектов ТАСИС?

12. На что должна быть направлена, по мнению Всемирного банка, региональная политика?

4. Основные составляющие государственной региональной экономической политики

4.1. Цели и задачи ГРЭП

4.2. Основные принципы реализации государственной региональной политики

4.3. Объекты и субъекты ГРЭП

4.1. Цели и задачи государственной региональной экономической политики

При формировании любой политики нужно сформулировать цель и задачи, которые необходимо исполнить для того, чтобы цель была достигнута.

Вначале рассмотрим официальную точку зрения на то, что следует понимать в качестве целей и задач региональной политики. Указ Президента РФ №803 от 3 июня 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» сформулировал и определил развитие федеративных отношений на многие годы. Сохранение и укрепление единства и правового пространства России во многом зависит от успешного развития федерализма, организации взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Основные положения официально провозглашенной региональной политики в Российской Федерации определяют следующие цели:

- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;

- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

- предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов;

- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

- максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления⁵².

Для рыночных условий особенно важно укрепление нормативно-законодательным путем равноправных бюджетных и налоговых отношений Федерации, регионов и муниципалитетов.

Преобразование российской государственности предполагает последовательную реформу федеративного устройства страны, реализацию в полном объеме его конституционных основ.

Задачи развития федеративных отношений включают в себя:

• защиту и обеспечение интересов Российской Федерации в целом, сохранение единства и территориальной целостности;

• децентрализацию власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов и повышение степени их ответственности перед населением;

• выравнивание реальных прав и компетенций субъектов;

• осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих самостоятельность регионов, сочетание государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории России;

• реальное обеспечение действия прав и свобод человека и гражданина на всей территории государства;

• четкое определение круга полномочий федеральных органов государственной власти, которые обеспечивают защиту интересов Российской Федерации в целом и в то же время не ограничивают самостоятельности субъектов в решении вопросов, отнесенных к их ведению.

Президент РФ считает, что для укрепления Федерации в региональной политике необходимо:

1) осуществить децентрализацию власти путем закрепления за субъектами возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление влияния населения на принятие решений федеральными органами государственной власти. Эти меры будут способствовать повышению эффективности взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов, обеспечению стабильности развития и укреплению единства Российского государства;

2) обеспечить действие принципа равноправия субъектов между собой и в их отношениях с федеральными органами государственной власти с учетом специфики каждого из них путем достижения реального конституционно-правового равенства субъектов, соблюдения прав и интересов субъектов в ходе подготовки и принятия правовых актов федеральных органов государственной власти⁵³.

При решении задач региональной политики государства необходимо использовать преимущества территорий для достижения наивысших результатов в развитии хозяйства субъектов Федерации, а также добиваться снижения дифференциации в развитии территорий и повышения уровня жизни социума.

Хаотичное развитие экономики большинства территориальных образований России на протяжении многих десятилетий, и особенно в 1990-е гг., объективно сформировало дифференциацию субъектов РФ. Ориентация на быструю отдачу вложенных инвестиций от добычи природных ископаемых в 1930-е гг. в отдельных городах (Норильск, Воркута и др.), в 1950-е гг. – в Поволжье, в 1970-е и последующие годы – в Сибири и на Севере, привели к тому, что места с наиболее благоприятными условиями проживания в России часто имеют и неудовлетворительное состояние основных фондов, и низкий уровень квалификации трудовых ресурсов. В переходный период примитивизация капиталистических условий хозяйствования привела к концентрации капитала в столице.

В 2000-е гг. одной из наиболее актуальных задач региональной политики являются меры по уменьшению или приостановлению дифференциации регионов по уровню развития, сглаживанию диспропорций в структуре национального хозяйства. Их реализация объективно базируется на территориальном разделении труда, при этом субъекты РФ должны иметь на своей территории определенный минимум производств для удовлетворения первоочередных потребностей населения и обеспечивать занятость как можно большего количества людей. Если же на территории имеется малорентабельное, но необходимое региону производство, то исполнительные структуры должны субсидировать функционирование таких отраслей и производств.

В современных условиях государственная селективная поддержка регионов включает, на наш взгляд, действия политического, правового, социального, экономического или иного характера, для того чтобы:

• стимулировать (в том числе ресурсно и дополнительными ассигнованиями) развитие тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития;

• активизировать и ресурсно поддерживать социальную мобильность населения регионов (регулирование миграции);

• создавать условия для возникновения и функционирования государственно значимых потенциальных источников роста (освоение природных ресурсов, создание особых экономических зон и т.п.);

• обеспечивать выполнение отдельными территориями общегосударственных функций (содержание на территории объектов федерального значения, финансирование закрытых административно-территориальных образований, содержание курортов федерального значения и т.п.);

• формировать и поддерживать специфические организационно-правовые режимы на территориях особого политического и геополитического значения (республики Северного Кавказа, Калининградская область, Приморский край, г. Санкт-Петербург);

• оперативно реагировать на образование зон бедствий (техногенных, стихийных, радиационного заражения и др.)⁵⁴.

Среди других подходов можно выделить предложения О. Пчелинцева о «нормативном образе» целей региональной политики государства, т.е. общее направление, которому она должна соответствовать на этапе перехода к устойчивому развитию⁵⁵.

В условиях глобального экономического кризиса в региональной политике могут появиться дополнительные задачи, поскольку угроза социальных волнений, вплоть до локальных катастроф, заставит органы власти забыть благоприятные условия «тучных» лет.

Традиционно ученые-регионалисты уделяют наибольшее внимание регулированию межрайонных различий. Но по существу речь идет о приложении механизма социального сравнения к уровням развития и уровням жизни различных социально-территори­альных общностей, среднероссийского уровня. Результатом такого приложения является обычно требование выравнивания этих уровней. Однако в настоящее время трудно считать решенной даже задачу их измерения.

В этих условиях более точной формулой представляется не «выравнивание», а поддержание социально-экономического равновесия между «продвинутыми» зонами и регионами. По существу речь идет об увязке выравнивания с повышением эффективности. Сначала к системе регионов применяется известное правило оптимизации – «равная предельная производительность ресурсов по всем направлениям их использования». Затем, с учетом социальных ограничений, ищется такое распределение мобильных ресурсов по территории, при котором достигается максимум прироста капитала в масштабе всей страны при недопущении чрезмерных различий между отдельными регионами.

Для решения этой задачи может применяться формула, включающая:

• гарантирование равных для всего населения территории возможностей удовлетворения основных социальных потребностей;

• обеспечение дальнейшего роста благосостояния в зависимости от успехов данного региона в экономическом развитии;

• целевое ускорение социального развития регионов, решающих в данный период наиболее важные задачи.

Что касается первого пункта, то здесь главная проблема – четкое нормирование необходимых средств. Основой его должен стать общегосударственный комплексный социальный стандарт условий жизни – дифференцированная по регионам, формам расселения и этапам долгосрочной перспективы система нормативов, определяющих нижние пределы доступного разнообразия и качества общественных услуг. После того как этот стандарт реализован, дальнейшее повышение уровня жизни в регионах следует ставить в зависимость от роста эффективности их экономики.

В фундаменте данного подхода лежат определенные теоретические представления о том, что межрайонные различия в уровне жизни являются, при прочих равных условиях, следствием более глубоких различий в образе жизни. В этих условиях механическое перераспределение доходов между районами может не ослабить, а наоборот, усилить территориальное неравенство – подавить инициативу регионов-получателей, стать тяжелым финансовым бременем для регионов-доноров. Поэтому территориальная социальная политика должна ставить обшей целью не выравнивание потребления, а выравнивание трудовой активности – сближение региональных показателей занятости и производительности труда.

Отечественная ГРЭП в основном направлена на «поддержку» регионов, а не на их территориальное развитие. С 1994 г. в федеральном бюджете предусмотрены специальные статьи, формирующие особые фонды финансовой поддержки регионов. В 2007 г. это был Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ в сумме 260,4 млрд руб. (4,77% расходной части бюджета). В условиях экономического кризиса значительная помощь субъектам РФ и муниципальным образованиям в 2009 г. оказывалась через государственную корпорацию «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».

Правительством РФ, как правило, в виде трансфертов выделяются денежные ресурсы на формирование бюджетов субъектов РФ в объеме 14–15% расходной части федерального бюджета. Практически каждый год в методику определения финансовой помощи территориям Министерство финансов РФ вносит дополнения и изменения, но главный принцип, лежащий в основе определения размера трансферта территории, состоит в следующем: любой субъект РФ должен получить бюджетных средств в годовом исчислении примерно в одинаковом объеме на душу населения, независимо от уровня развития и экономического потенциала территории, но с учетом его географического положения (и в какой-то мере с учетом местного уровня цен). Таким образом, сумма отчислений из ФФПР определяется по величине подушевых бюджетных доходов и численности населения субъекта Федерации с территориальной поправкой. У регионов-доноров денежные средства, которые превышают средние по стране размеры бюджетных ассигнований, изымаются и отдаются Центром территориям-реципиентам⁵⁶.

Конкретизация общих целей региональной политики требует учета территориальной специфики наличия огромной северной периферии (2/3 территории страны) при небольшом центральном ядре с развитой промышленностью и научно-образовательным потенциалом. Поэтому, по мнению ряда ученых, основными направлениями региональной политики в нашей стране должны стать: политика развития зоны Севера и политика реструктуризации старых промышленных районов. Но такой сырьевой и столичный подход, на наш взгляд, невозможен в условиях рынка и грядущего вступления России в ВТО.

Современная государственная региональная экономическая политика в основном исходит из целей формирования одинаковых условий и механизмов для всех территорий страны. Это приводит, на наш взгляд, к еще большей дифференциации развития субъектов РФ. Не видя возможности преодоления кризиса переходного периода при сохранении данной политики, часть субъектов Федерации путем политического давления приобретает особые финансово-налоговые условия и дополнительные бюджетные ассигнования (Санкт-Петербург, республики Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Дагестан, после 2005 г. – Чеченская Республика) или особый экономический статус (Калининградская область, Магаданская область, Республика Ингушетия). Этого также субъекты РФ добиваются путем принятия конкретных федеральных программ комплексного регионального развития (территории Дальнего Востока, Южного федерального округа).

Фактически же, кроме столичных городов и областей, тюркских территорий Поволжья, серьезный экономический рост в реформенный период имеют только сырьевые регионы, прежде всего Тюменская область. Многие территории России ищут выход из кризисного состояния в ускорении своего развития путем формирования дополнительных экономических инструментов в хозяйственном механизме, включая создание особых зон, которые давали бы дополнительные инвестиции с учетом особенностей экономического и природного потенциалов регионов.

Все это свидетельствует, на наш взгляд, о слабости государственной региональной экономической политики, ее незавершенности и непоследовательности.