Билет № 88. Проблемы развития и совершенствования федеративной формы государственного устройства в Российской Федерации

Проблемы российского федерализма стоит рассматривать через признаки федеративного государства, которыми РФ обладает согласно Конституции.

Суверенитет

Согласно Конституции Российская Федерация - это суверенное государство, обладающая всей полнотой власти на своей территории, и вопрос о суверенитете во всех федеративных государствах о его субъектах решен одинаково: федерация суверенна, а его субъекты - нет. При этом существуют нормы федеративного договора 1992 года и ряда Конституций республик в составе Российской Федерации, которые провозглашают суверенитет этих республик. Такие нормы следует считать ошибочными, поскольку субъекты Российской Федерации обладают самостоятельностью только при решении вопросов своего предмета ведения.

Необходимо понимать, что термин суверенитет означает полную независимость как во внутренних делах, так и во внешних отношениях, а субъекты Российской Федерации должны принимать только те правовые акты, которые не содержат норм, противоречащих Конституции и федеральному законодательству. Если бы республики в составе Российской Федерации действительно стали суверенными государствами, то это означало бы потерю суверенитета Российской Федерации и превращение ее в конфедеративный союз.

Территория

С вопросом о суверенитете связан вопрос о территории, то есть о пространственном пределе распространения суверенитета. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, ст.4: "Суверенитет России распространяется на всю ее территорию". Вообще, сам факт Конституционного закрепления территории государства - это уже существенная гарантия его территориальной целостности, так как для изменения территории понадобится и изменение самой Конституции.

В Конституции Российской Федерации отсутствует право субъектов на выход. И если бы это право признавалось, то это бы означало признание и поощрение нарушений государственной целостности государством. Но, несмотря на это, две республики в составе Российской Федерации прямо закрепляют право выхода из состава Российской Федерации. Это Чечня и Тыва. Это противоречит Конституции Российской Федерации, ее федеративной природе, и в случае реализации приведет к разрушению территориальной целостности России

Наличие Конституции

Следующий конституционно-правовой признак Российского государства - это наличие Конституции. Поскольку Россия - федеративное государство, конституции республик в ее составе, правовые акты ее субъектов, а также акты самой Федерации ни в коем случае не должны противоречить Конституции Российской Федерации, которая имеет высшую силу и применяется на всей ее территории. Цель такого регулирования заключается прежде всего в облегчении функционирования Российской Федерации как целостного единого государства, которое осуществляет интересы всех ее субъектов. Но, кроме того Конституция Российской Федерации как федеральный закон имеет верховенство на всей территории России. Но некоторые конституции республик Российской Федерации и в этом вопросе противоречат Федеральной Конституции, признавая верховенство не федерального, а республиканского закона: если бы это действительно было бы реализовано, то это означало, что федерации нет, а есть несколько суверенных государств. Все-таки следует учитывать, что речь идет о государствах в составе Федерации и провозглашение верховенства конституций республик и законов республик не может быть совмещено с верховенством Конституции Российской Федерации и ее законов.

Единые вооруженные силы

В России есть единые Вооруженные силы, единая система безопасности и обороны. Военная доктрина и структура Вооруженных сил определяются исключительно федерацией. Республики в составе Российской Федерации не в праве создавать свои вооруженные силы, либо какие-либо вооруженные формирования. Но, несмотря на это в Конституции республики Чечни содержится следующая формула: "Граждане Чеченской республики обязаны защищать страну, нести военную службу в составе Вооруженных сил Чеченской республики". Указанное положение не имеет юридической силы, однако такие формирования были созданы. Мало того, как известно, с декабря 1994 года на территории Чечни происходили военные дествия в которых с одной стороны выступали Федеральные силы, а с другой - незаконные воинские формирования Чечни. Приведенный пример свидетельствует о том, что в отдельных случаях появление в основных законах республик норм, противоречащих Конституции при претворении их в жизнь не только способствует разрушению государственного единства России, но и влечет за собой трагические последствия. Наличие подобных норм неправомерно, естественно, с учетом опыта Чечни, непонятно, отсутствие серьезной реакции со стороны федеральных властей по устранению этих положений в Конституции республики Чечня. Мало того, не только Чечня нарушает Федеральную Конституцию в этом вопросе.

Участие субъектов в международных отношениях

Согласно международные нормам право субъектам федеративного государства выступать в международном общении является спорным и во всяком случае ограниченным кругом вопросов, определяемых федеральной Конституцией. Но в Конституциях некоторых республик Российской Федерации этот вопрос решается иначе: в Конституциях Тувы, Дагестана, Башкортостана содержаться положения о том, что названные республики самостоятельно осуществляют и проводят внешнюю политику. Это противоречит Федеральной природе России, поскольку возможность независимо осуществлять деятельность в сфере внешних отношений - это прерогатива суверенного государства, а республики в составе России не являются таковыми. Также в Конституциях Тувы, Чечни президенту предоставлено отдавать распоряжения о начале военных действий с последующим одобрением Парламентом, что является превышением прав субъектов Российской Федерации, и противоречит Конституции, в частности ст.71 п."к".

Политическая концепция российского федерализма не сложилась как нечто единое целое, а существует как достаточно эклектический набор идей. Политическим фоном для развития федерализма в России выступает конституционный формализм, а правовым - юридический дуализм.

Говоря о конституционном формализме, следует подразумевать тот факт, что Конституция в России существует как юридический акт, но не сложился конституционализм как социально-политическое явление. Юридический дуализм подразумевает огромный разрыв между правовой нормой и реальной жизнью.

Из всей палитры характерных для федерализма свойств в России легко можно обнаружить лишь несколько формальных признаков. В их числе юридическая обособленность регионов, имеющих свой устав или конституцию; выборные органы законодательной и исполнительной власти; наличие двухпалатного парламента; двухуровневая структура законодательства, где по вопросам, отнесенным к совместному ведению федерального центра и субъектов федерации принимаются специальные рамочные нормативные акты - Основы законодательства. Другие признаки - такие как частичное разделение центрального и местного бюджетов, разделение центральной и местной компетенции, вряд ли можно признать специфически «федеративными».

Однако федерализм - не столько институциональная обособленность регионов от центра, сколько их должным образом организованное взаимодействие. Взаимодействие федерального центра и регионов осуществляется не по конституционной партитуре, а в соответствии с установившимися неформальными традициями, основанными на использовании небогатого, но эффективного набора инструментов: административного и экономического давления, а также закулисных переговоров.

Примером эффективного достижения политического компромисса в течение многих лет служили отношения между федеральным центром и Республикой Татарстан - мусульманским анклавом в составе России, где этнический компонент играет очень существенную роль. При этом республика обладает значительным экономическим потенциалом, имея запасы нефти, развитые химический и автомобильный комплексы.

На первом этапе руководство Татарстана достаточно успешно разыгрывало карту сепаратизма: в его Конституцию был внесен пункт о государственном суверенитете и верховенстве местных законов над законами России. В результате долгих, скрытых от глаз общественности переговоров, «в дополнение» к Конституции республики был заключен договор о разграничении полномочий между Российской Федерацией и Республикой Татарстан. (Такие договоры заключены и с другими субъектами федерации, но мало где они носят столь ярко выраженный компромиссный характер.) В соответствии с ним федеральный центр делегировал руководству республики целый ряд своих полномочий. Но самое главное, было принято решение, на многие годы фактически освободившее Татарстан от перечисления денег в федеральный бюджет. В ответ Казань формально сняла вопрос о верховенстве своих законов над федеральными и, несмотря на то, что положение о государственном суверенитете осталось в Конституции республики, отказалась от обсуждения темы самоопределения.

Государственное устройство, реально сложившееся в посткоммунистической России, нельзя однозначно отнести ни к федерации, ни к унитарному государству. По всей видимости, это некоторая промежуточная, переходная форма. Даже если абстрагироваться от федеративных формальных атрибутов, регионы (субъекты федерации) обладают сегодня в России значительной фактической обособленностью и автономностью.

К числу наиболее важных проблем становления российского федерализма можно отнести политическую, экономическую и правовую асимметрию Российской Федерации.

Под политической асимметрией российских федеративных отношений стоит понимать несовместимость политических систем на федеральном и региональном уровнях.

Правовая асимметрия заключается в различии статусов субъектов федерации, объясняемое, как правило, исключительно историческими причинами, - наиболее очевидная диспропорция в структуре Российской Федерации, причем прямо вытекающая из действующей Конституции. Эта асимметрия многоуровневая, она задает разный правовой режим для республик в составе России и для краев, областей, с одной стороны, и для автономных национальных округов в составе краев и иных административно-территориальных единиц - с другой. Кроме того, как следствие этой диспропорции возникает конституционная конкуренция между краем, с одной стороны, и входящим в его состав автономным национальным округом - с другой.

Экономическая асимметрия в Российской Федерации выражается диспропорции экономического развития.

Билет № 89. Три уровня публичной власти в Российской Федерации: смысл, особенности, основы взаимодействия. Государство и местное самоуправление.

Публичная власть – многоуровневая система. Уровни власти – это вертикально упорядоченные ранги исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим.

Природа публичной власти предполагает для Российской Федерации наличие как минимум двух уровней ее реализации – государственного и местного. Государственная власть реализуется на федеральном и региональном уровнях. Местная власть осуществляется в городских, сельских поселениях и на территории других муниципальных образований.

При этом все уровни публичной власти являются равноценными и равнозначными.

Несмотря на то что народ конституционно является единственным источником всей публичной власти в России, на каждом из указанных уровней имеется своя специфика функций, полномочий и ответственности властных органов, которая определяется прежде всего различной степенью их отчуждения от человека. Разумеется, государственная власть занимает главенствующее место среди других проявлений публичной власти, что объясняется как особенностью механизма ее реализации, так и возникающими на ее основе отношениями. Характерными чертами государственной власти являются всеохватывающий характер, суверенность и единство. Главной спецификой местного самоуправления выступает приближенность этого уровня публичной власти к своему источнику, т. е. к народу, воля которого и определяет характер и особенности функционирования всей системы публичной власти.

В контексте ст. 10 Конституции Российской Федерации очевидно, что государственная власть отождествляется с реализацией властных полномочий, но не с самими органами власти (орган не может «осуществлять» сам себя). Общая логика построения конституционных норм позволяет говорить о том, что власть в конституционно-правовом смысле рассматривается неоднозначно. Так, ч. 4 ст. 3 Конституции Российской Федерации содержит положение о запрете присвоения или захвата власти в стране (в данной статье понятие «власть» отождествляется с понятием «полномочие»). Ст. 18 Конституции Российской Федерации подразумевает, что власть – это органы, указывая, что деятельность власти определяется правами и свободами человека и гражданина.

Представляется, что наиболее правильным вариантом формализации понятия «государственная власть является отождествление его со свойством государственных органов, обладающих совокупностью государственно-властных полномочий, так как именно посредством реализации данного свойства государственного аппарата народ осуществляет принадлежащую ему власть (ст. 3 Конституции Российской Федерации).

В системе публичной власти государственная власть отличается следующими признаками:

– официальный характер, регламентируемый Конституцией, законами;

– структурированность аппарата власти, т. е. наличие специально созданных и взаимодействующих институтов власти;

– общеобязательный характер ее решений;

– наличие права на легитимное принуждение и использование спецслужб;

– возможность отменять постановления и решения негосударственных политических организаций;

– обладание рядом исключительных прав, например законного изъятия части доходов граждан и организаций посредством налогообложения.

Органы государственной власти, издавая нормативные акты или принимая решения (суды и др.), легализуют, т. е. делают законными или, напротив, нелегальными те или иные отношения в обществе, допуская или запрещая их. В свою очередь, сама государственная власть тоже нуждается в легализации (узаконивании).

Легализация государственной власти – это юридическое провозглашение и закрепление правомерности ее возникновения (установления), существования, организации и деятельности. Во-первых, законным должно быть ее происхождение. Согласно Конституции РФ, узурпация, захват государственной власти, ее присвоение незаконны. Во-вторых, законной должна быть организация власти. В современном государстве она должна быть установлена конституцией, другими законами и не может осуществляться без непосредственного участия народа (выборов, референдума и др.), без представительных органов, парламентов и т. д. Все эти положения реализованы в России. В-третьих, законной должна быть сфера полномочий государственной власти, круг отношений, который государственная власть вправе и может урегулировать. Ее вмешательство небезгранично, она не вправе ограничивать частную жизнь граждан. В эту сферу, если она не приобретает общественного значения (например, отношения родителей и детей), государственная власть в России не вмешивается. Наконец, законными должны быть формы и методы осуществления государственной власти. Они должны основываться на применении норм права с учетом общечеловеческих ценностей. Массовый террор, преследование инакомыслящих и т. д. лишают государственную власть подлинной легальности.

Государственную власть олицетворяет Российская Федерация – государство. Во взаимоотношениях как внутри страны, так и вне ее она представлена системой органов государственной власти, которые разделены «по вертикали» – на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации и «по горизонтали» – на «ветви»: законодательную, исполнительную и судебную.

Единство государственной власти по вертикали проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Российской Федерации. Это означает, что субъекты Российской Федерации в основном должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, ориентироваться на общие принципы и формы деятельности.

Как отмечает О.М. Рой, при разделении власти на государственную и муниципальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями. Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения. Она осуществляется специальным аппаратом, не совпадающим со всеми членами общества и существующим за счет налогов на основе принуждения. По мнению В.Е. Чиркина, муниципальная власть представляет собой власть коллектива населения в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных Конституцией и законом. И поэтому она носит характер негосударственной публичной власти, осуществляемой гражданами непосредственно или через представительные органы. Л. Велихов в качестве отличительной черты муниципальной власти выделяет ее подзаконность, тогда как атрибутивным признаком власти государственной выступает ее суверенитет, независимый характер.

В нашей стране, в соответствии с ее Конституцией 1993 года, республика, входящая в состав Федерации официально именуется «государством», а все разноименные субъекты Федерации вне пределов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов «обладают всей полнотой государственной власти», что обусловливает ряд проблемных моментов.

Так, если регионы (субъекты Федерации) при формировании органов своей исполнительной власти находятся, по сути, в прямой зависимости от федерального Центра, то это есть не что иное, как централизованная административная вертикаль государственной власти. Но если субъект Федерации является самоорганизацией населения для решения вопросов обеспечения собственных интересов, не затрагивающих интересы населения всей страны, тогда речь идет не о государственной власти, а о сложной муниципальной системе.

Соответственно, исходя из принципа равноправия всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, а также принципа целостности государственного суверенитета России, субъект Федерации не может являться независимым публично-правовым образованием – государством, также как и органы региональных властей не могут являться государственными.

Кратко характеризуя понятие, сущность отечественного варианта местного самоуправления, важно, прежде всего, отметить, что с принятием всенародным голосованием (референдумом) 12.12.1993 Конституции Российской Федерации состоялся поворотный момент в развитии местного самоуправления в нашей стране.

Особое внимание разработке статей Российской Конституции 1993 года, прямо и опосредованно посвященных основам местного самоуправления, было уделено Конституционным совещанием, созванном в 1993 году Президентом Российской Федерации. В результате впервые в отечественной практике государственного строительства нашло конституционное закрепление положение о том, что публично-правовые образования местного уровня (то есть местное самоуправление) в пределах своих полномочий самостоятельны, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Понятно, что даже в условиях последовательной демократизации всех сфер общественных отношений самостоятельность, независимость местного самоуправления от системы органов государственной власти имеют во многом условный и декларативный характер постольку, поскольку любое цивилизованное государство де-юре и де-факто устанавливает их рамки, пределы.

Поэтому в нашей стране органы местного самоуправления решают вопросы исключительно местного значения на основе и в соответствии с законами, иными нормативными правовыми актами, принятыми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, местные публичноправовые образования представляют собой нижний уровень системы («пирамиды») организации и функционирования публичной власти в стране, разделенной по «вертикали».

Действующая редакция Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 г. №131-ФЗ определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». При этом под вопросами местного значения подразумеваются «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно» (статьи 1, 2).

Что же касается вопроса о соотношении фактических статусов публичной власти регионов и муниципальных образований, то доля прямого волеизъявления населения, как в первом, так и во втором случаях, также ограничена референдумом и народным обсуждением тех или иных вопросов, затрагивающих интересы проживающего на определенной территории населения. В остальном, население муниципальных образований, регионов и всей страны в целом лоббируют свои интересы через местные, региональные и федеральные представительные органы, наделенные правом исследовать, анализировать эти вопросы, после чего закреплять наиболее компромиссные решения в актах, адекватных их фактическому и юридическому статусу.

Приходится, следовательно, признать, что соотношение организации публичной власти на государственном, региональном и местном уровнях в постсоветской России пока еще далеко от совершенства, что вызывает известное недовольство и, как следствие, протестные реакции в обществе.