Часть V. Оценка бюрократической системы управления Глава 14. Перестройка бюрократической системы управления

Большинство организаций (частно-предпринимательских, занимающихся образованием или здравоохранением, бес­прибыльных и других) используют бюрократическую форму выработки решений. Поэтому руководство высшего уровня в таких организациях должно перестроить эту систему и тем самым повысить отдачу решений. Проведенный нами в предыдущих главах анализ позволяет распознавать или предвидеть возможные и существующие проблемы управле­ния и предложить решения, а также применить развитые понятия и методы к изучению и перестройке бюрократи­ческой системы управления организацией.

Основное внимание в этой главе уделено проблеме выяв­ления недостатков существующей системы управления. Прежде чем руководство высшего уровня сможет ввести в действие улучшенный механизм выработки решений, оно должно выявить недостатки существующей системы управ­ления и убедиться, что они могут быть устранены. Из-за того, что эти недостатки ясно не осознаются или выра­батываемые решения ошибочно расцениваются как дей­ственные (что бывает, когда неэффективность управления внутренне присуща деятельности организации и неотде­лима от нее), после «совершенствования» системы управле­ния она остается неудовлетворительной.

Процесс перестройки системы управления должен быть проблемно-ориентированным: руководству высшего уровня в первую очередь надлежит заняться теми участками систе­мы выработки решений, которые в данный момент снижают эффективность управления организацией. Однако, прежде чем перейти к рассмотрению этих вопросов, опишем харак­терные черты бюрократической модели.

Характерные черты бюрократической модели

Формальное определение процесса принятия решения в бюрократической организации сводится к построению схемы «структуры организации», которая описывает состав подразделений и их подчинение. Организация состоит из подразделений, выделенных по функциональным, террито­риальным или производственным признакам. В каждое подразделение назначается руководитель, который наде­ляется правом устанавливать методы работы подразделения. Размеры подразделения, в частности число работников, являются основными показателями при определении числа руководителей.

Объединение власти в организации осуществляется с помощью иерархической структуры командования и под­чинения, в которой каждой должности даны полномочия: руководитель второго уровня имеет в подчинении группу руководителей первого уровня и, в свою очередь, подчи­няется руководителю третьего уровня, и так до вершины пирамиды, где находится глава организации, которому подчиняются все руководители.

Полномочия каждого руководителя обычно регламенти­руются. Функциональное определение полномочий включает в себя описание тех работ, которые имеет право задавать данный руководитель, а также тех границ, где кончаются его полномочия и начинается сфера полномочий других руководителей. Помимо этого полномочия определяются в финансовых терминах, указывая величину и характер расходов, которые имеет право утверждать руководитель. Либо же полномочия характеризуются видами решений, принимаемыми руководителем: например, руководство выс­шего уровня формулирует широкую политику организации, которая может оказывать влияние на многие подразделения. Руководители среднего уровня переводят эту политику на язык деятельности руководимых ими подразделений. Руководители низшего уровня, в свою очередь, выполняют указания руководителей среднего уровня в своих подразде­лениях. Принятие решений большого значения, например выбор политики в области цен, обычно сохраняется за руко­водством высшего уровня. Решения, распространяющиеся на более чем одно подразделение либо имеющие силу в огра­ниченной сфере иерархии, формируются теми лицами, полномочия которых охватывают данную сферу.

В большинстве случаев в бюрократической модели не проводят строгого разграничения между полномочиями выше- и нижестоящих руководителей. Вышестоящий руко­водитель имеет право вмешиваться в любую из проблем и в любой процесс выработки решений, оказывающих влияние на деятельность тех подразделений, которые ему подчинены, поскольку он отвечает за результаты их деятель­ности. Подчиненный руководитель обязан выполнять указа­ния вышестоящего руководителя и, в свою очередь, по лич­ному усмотрению может изменить любое решение, принятое нижестоящими руководителями. Таким образом, полномо­чия руководителя среднего уровня как в пределах непо­средственно подчиненного подразделения, так и вне его довольно неопределенны. Если руководство высшего уровня принимает активное участие в работе подразделений, то полномочия их руководителей еще больше ограничиваются. В подобных случаях в организациях говорят, что у них решение проблем «централизовано».

В этих условиях любая деятельность в организации (как выработка решений, так и их выполнение) может охватывать многие и разнообразные уровни руководства, тем самым затрудняя любое четкое закрепление отношений подчинения между выше- и нижестоящими руководителями; таким образом, можно сделать вывод, что полномочия, как правило, лишь в редких случаях фиксированы и являются окончательными. Хотя в зависимости от вида решаемой проблемы или принимаемого решения полномочия могут изменяться, в ряде организаций устанавливают определен­ные гарантии сохранения полномочий руководителей, чтобы вышестоящие лица не вмешивались в их работу. Однако эта практика не всегда может быть последовательно проведена на всех уровнях организации. Например, в очень крупных организациях руководство высшего уровня может ограничить себя только решением небольшого числа основ­ных проблем и предоставить руководителям среднего уровня большую свободу действий в остальных вопросах, однако руководители среднего уровня могут не допустить анало­гичной свободы в отношении подчиненных им руководи­телей.

Естественно, трудно достичь строгой определенности в распределении полномочий между выше- и нижестоящими руководителями, поскольку в случае, когда руководство подразделением неэффективно, руководители более высокого уровня будут вмешиваться и стремиться исправить положение. Однако в бюрократических системах это не един­ственная причина вмешательства, и полномочия каждого руководителя весьма условны и зависят от воли его началь­ника.

При построении бюрократической системы часто предус­матривают штабное подразделение, которое должно оказы­вать помощь линейным руководителям или другим должно­стным лицам. Работники штаба отбираются по признаку глубокого знания дела, однако, они обычно не наделяются полномочиями. Их деятельность, как правило, ограничи­вается выработкой рекомендаций линейным руководителям, так что их взаимоотношения с последними довольно неопре­деленны. Теоретически, штабные работники могут давать рекомендации, способствующие достижению целей органи­зации, и предполагается, что линейные руководители при­нимают эти рекомендации, однако они также имеют право их отвергнуть.

Кроме того, некоторые штабные работники имеют доступ к линейным руководителям, занимающим высокие посты, которые могут согласиться с их предложениями и затем потребовать их исполнения от нижестоящих линейных руководителей. При этом разногласия между линейными и штабными руководителями передаются для рассмотрения на более высокие уровни линейного руководства. Но точно так же о противоречиях между линейными должностными лицами одного и того же уровня может быть сообщено линейному руководителю, наделенному необходимыми пра­вами.

В бюрократической организации цели часто устанавли­вают как для организации в целом, так и для отдельных ее подразделений. Одновременно указывается срок достиже­ния этих целей. Например, отделу сбыта могут рекомендо­вать увеличить объем продаж в текущем году на 10%, и эта цель может затем быть «расчленена» по географиче­ским зонам, так что каждое подразделение отдела сбыта должно увеличить объемы продаж на 10%. Иногда эти цели выражаются количественно и определяются точно. Но в других случаях они могут быть сформулированы в общих чертах, без указания количественных показателей и сроков.

При оценке эффективности работы руководителей рас­сматривают цели данного подразделения (или подразделе­ний), за достижение которых он несет ответственность, и собирают информацию об их фактическом достиже­нии.

Например, начальник отдела сбыта получает сведения об объеме продаж каждого вверенного ему подразделе­ния. Если все его подразделения получили указание увели­чить объем продаж в текущем году на 10%, то в конце года начальник отдела сбыта легко установит, насколько достигнута поставленная цель, и определит меры против того руководителя и подразделения, которые не выполнили поставленной задачи. Если наблюдается хронически неэф­фективная работа подразделения, его руководитель может быть освобожден от должности. Если подразделение рабо­тает эффективно и добивается поставленных целей, его руководитель может быть поощрен как увеличением оклада, так и продвижением по службе.

Неуправляемое руководство.В какой мере в бюрократи­ческой системе осуществляется управление процессом выработки решений? Если в качестве эталона этого процесса принять предложенные нами десять этапов выработки реше­ний, мы обнаружим, что в бюрократической системе имеется только один планируемый этап – утверждение решения. Некоторые из оставшихся девяти этапов могут выполняться в той или иной мере, но лишь частично и не в нужной последовательности. Далее, в бюрократической организа­ции нет спроектированного механизма координации работы руководителей по выработке решений. Хотя утверждение решений является необходимым этапом в любой модели системы управления, оно составляет лишь небольшую часть всего процесса.

Понятия «система полномочий» и «система выработки решений» не одинаковы. В бюрократической системе управ­ления оказывается невозможным построить целостную систему выработки решений, невозможно установить, как должны формироваться решения, каковы задачи руково­дителей при выработке решений, какие следует применять методы, как определять проблемы организации и их реше­ния и, наконец, как обеспечить объединение частей, ввод в действие, поддержание работоспособности и контроль в подобной системе. Поэтому нет уверенности в том, что бюрократическая система управления позволит получать эффективные решения, которые являются существенной целью всякой системы управления.

Если процесс выработки решений полностью или частич­но передается в ведение отдельных руководителей, он ста­новится крайне индивидуалистичным. Каждый руководи­тель в пределах сферы своих полномочий может по-своему осуществлять процесс решения задач. Каждый руководи­тель может самостоятельно определять, какими проблемами он будет заниматься и как долго. Каждый решает, из каких этапов будет складываться процесс выработки решения и какие методы будут применены. Каждый на основе личных критериев выбирает и реализует свои собственные решения. Все это он может сделать, несмотря на вмешательство выше­стоящего руководства, пользуясь своим положением в орга­низации, и проводить процесс выработки решений на свой собственный лад.

Эффективность процесса управления в непланируемой системе управления будет определяться способностями отдельных руководителей. Однако вследствие того, что бюрократическая организация не является целостной систе­мой выработки решений, в ней будут существовать хрони­ческие проблемы управления. В следующем параграфе такие проблемы рассмотрены, однако следует помнить, что не все эти недостатки характерны для всех бюрократи­ческих организаций или свойственны всем работающим в них руководителям. Хотя бюрократическая организация имеет лишь частично планируемую систему управления, она может быть перестроена, после чего прежняя практика управления уступит место более прогрессивной системе управления.