19. Административно-политические реформы в России во второй половине XIX века.

К началу ХIХ в. коллежская система перестала отвечать потребностям государственного управления. Постоянные реорганизации и отсутствие персональной ответственности отрицательно сказывались на деятельности центрального государственного аппарата.

Во второй половине XIX в. в России была осуществлена серия преобразований, вошедших в историю под названием «великих реформ».Отмена крепостничества, появление земского самоуправления, городская реформа, либерализация сферы образования и судопроизводства и другие серьезные новации означали совершенствование механизмов адаптации к качественным изменениям внутренних и внешних условий. Мир вступал в эпоху доминирования промышленно развитых государств, и отставание в этом плане могло иметь для России самые нежелательные последствия.

В середине 19 в. в России начался острейший социально – экономический и политический кризис, в основе которого лежала отсталость феодально – крепостнической системы хозяйства. Это тормозило развитие капитализма и определяло общее отставание России от передовых держав. С особой силой кризис проявился поражении России в Крымской войне.

Александр II начал подготовку проекта крестьянской реформы. В 1857 – 1858 гг. были созданы губернские комитеты, которые разрабатывали проекты будущей реформы и направляли их в редакционные комиссии. Более половины крестьян освобождалось из-под личной власти помещиков, получало свободу, различные гражданские права (совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом и т.д.). При этом реформаторы сохраняли общинный принцип землевладения, опасаясь разрушительных последствий введения частной собственности на землю. Крестьянская собственность на землю в общинной форме была нужна для ограждения крестьян от массового разорения; она являлась способом защиты всего крестьянского сословия. Традиционный образ жизни, сформировавшийся на общинно-трудовой основе, мог еще на некоторое время уберечь деревню от распада, от хаотичной купли-продажи земли, от обезземеливания огромных масс людей. Крестьянский мир, привыкший к взаимопомощи и взаимовыручке, жестко пресекавший нарушения общинных норм и традиций, был мощным регулятором жизни российской деревни, в которой проживало около 90% всего населения страны.

Крестьянская реформа поставила в повестку дня необходимость других изменений, прежде всего в сфере суда. Дореформенный суд был сословным, зависевшим от администрации, в нем отсутствовала состязательность, гласность, следствие находилось в руках полиции. Все это порождало возможность для злоупотреблений. Судебные уставы 1864 г. были направлены на ликвидацию этих недостатков, предусматривали введение института присяжных заседателей. Суд в России был провозглашен скорым, правым, милостивым, равным для всех подданных, с уважаемой и независимой судебной властью. Судебное заседание можно было начать только в присутствии адвоката. В итоге Россия получила одну из самых лучших судебных систем в мире. Прогрессивным новшеством было создание прокурорского надзора и суда присяжных.

После получения крестьянством свободы появилась потребность создания всесословныхорганов местного самоуправления. 1 января 1864 г. было опубликовано «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», согласно которому в уездах и губерниях создавались земства или земские собрания. Земские собрания формировали земские управы (исполнительные органы). Компетенция земств была ограничена решением вопросов общественной жизни (хозяйство, просвещение, медицина, сбор налогов для местных нужд). К решению вопросов местного хозяйства привлекался широкий круг жителей: представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян. Это делало местное управление более гибким и мобильным. Для избрания уездного земского собрания, с которого и начиналось формирование местного самоуправления, жители делились на три социальные группы (курии). Первая включала землевладельцев, вторая — собственников недвижимого имущества в городе и третья - крестьян. Управляли земством дворяне. Земства переходили на самофинансирование. Формировалась служба статистики.

Вслед за земской реформой Министерство внутренних дел приступило к изменению городского управления. Согласно «Городовому положению» 1870 г., в городах учреждались бессословные органы самоуправления: распорядительный - городская дума и исполнительный - городская управа, избираемые на 4 года плательщиками городских налогов, к которым относились владельцы различных торгово-промышленных заведений, домов и прочих доходных имуществ. Городские думы находились в прямом подчинении Сенату. Городской голова, являясь председателем думы, одновременно возглавлял городскую управу. В функции нового городского самоуправления входили забота о благоустройстве городов: устройство и поддержание в порядке канализации, обеспечение противопожарных мер, а также организация функционирования учебных заведений и больниц. Был создан институт земских начальников.

Совершенствование системы гос управления (это на всякий пожарный);

- создание Совета министров в 1861 г. в качестве нового совещательного органа под председательством самого императора.

- (Государственный совет оставался высшим законосовещательным органом)

- отмена крепостного права и выступления народников вызвала необходимость усиления полицейской службы, прежде всего численного увеличения полиции. Обязанности полиции сужались до непосредственно полицейских функций (ранее полиция занималась следствием и была обязана следить за благоустройством местности). Полицейским повышалась зарплата, пенсии, расширялись льготы и т.д. Была создана городская полиция.

- В пореформенной России почти все министерства значительно расширили свои функции. Например, Министерству внутренних дел было поручено проведение грандиозной крестьянской реформы, контроль за крестьянским управлением, а также за печатью, заведование почтой и телеграфом, переселенческими делами и др.

20.Государственное и региональное управление Российской империей в начале XX века

К началу XX в. в Российской империи сохранялась система государственного управления, одним из характерных признаков которой была значительная бюрократизация. В рез-те революции 1905-07 гг. изменяется характер русского законодат-ва. Николай подписал манифест, в котором, кроме введения общедемократических свобод – слова, печати, собраний – провозгласил создание в России законодательной Думы. Государственная дума - законосовещательное, представительное учреждение Российской империи (1906-1917 гг.) - была учреждена Манифестом 17 октября 1905 года (проект был подготовлен Булыгиным). Дума рассматривала законопроекты, которые затем обсуждались в Государственном совете и утверждались царем. Многоступенчатые выборы в Думу проводились по 4 неравноправным куриям. Половина населения страны (женщины, студенты, военнослужащие) не имела избирательных прав. 27 февраля (12 марта) 1917 года Временный комитет Государственной думы сформировал Временное правительство. Формально Дума продолжала существовать до 6 (19) октября 1917 года. Отныне законы должны были приниматься с одобрения Думы.

Впервые было законодательно закреплено создание представительного учреждения. Однако затягивание с призванием выборных, куцее законодательство и драконовский избирательный закон на фоне нарастания революционной волны не принесли ожидаемого успокоения в обществе.

Вся исполнительная власть сохранялась за императором. Он назначал и смещал министров по своему усмотрению. Исключительное право вести международные дела, объявлять войну и заключать мир, вводить военное положение и объявлять амнистию также принадлежало царю. Что касается власти законодательной, то она теперь распределялась между монархом, Думой и преобразованным Государственным Советом. Это прежде чисто совещательное собрание пожизненно назначавшихся царем престарелых сановников указом 20 февраля было сделано наполовину выборным и превращено во вторую палату российского парламента, наделенную равными с Думой правами. Для вступления закона в силу теперь нужно было его одобрение обеими палатами и в последней инстанции - монархом. Каждый из трех мог полностью заблокировать любой законопроект. Таким образом, царь не мог теперь издавать законы по своему усмотрению, но его право вето носило абсолютный характер. Законодательные палаты должны были созываться ежегодно указами императора. Продолжительность их занятий и сроки перерыва определялись царем. Царь мог вообще распустить Думу в любое время до истечения пятилетнего срока ее полномочий. Особую важность приобрела впоследствии статья 87-я Основных законов. По ней в перерывах между сессиями Думы в случае чрезвычайных, не терпящих отлагательства обстоятельств царь мог издавать указы, имеющие силу закона.

Совет министров был преобразован в постоянно действующий орган. Председатель совета становился во главе Правительства. Чрезмерная загруженность Совета решением вопросов второстепенной важности в 1909 г. привела к необходимости дальнейшей реорганизации правительства, а именно к созданию так называемого Малого Совета Министров. Заметим, что это было неофициальное наименование, встречающееся в мемуарных источниках и исторической литературе. В официальных источниках этот орган именовался Советом Министров сокращенного состава.

В состав Малого Совета Министров входили товарищи (заместители) министров. К сфере его компетенции были отнесены текущие вопросы управления; рассмотрение дел об установлении усиленной и чрезвычайной охраны в отдельных местностях, учреждении в этих местностях особых жандармских, казачьих и полицейских команд, в том числе законопроектов о штатах различных полицейских учреждений; он же обсуждал вопросы координации тактики отдельных ведомств относительно Государственной думы и ряд других вопросов.

Чтобы не оставить Думу с государем наедине, был реорганизован и Государственный совет. Родился замысел преобразовать Госсовет в верхнюю палату российского парламента, наделив ее равными с Думой полномочиями. Несмотря на то что принципы формирования Государственного совета были весьма далеки от подлинно демократических, его состав пополнился авторитетными и популярными в своей среде личностями. Так, научная общественность была представлена в верхней палате в разное время крупнейшими учеными — В.И. Вернадским, филологом А.А. Шахматовым, историком А.С. Лаппо-Данилевским, правоведом Н.С. Таганцевым.

Исполнение воли монарха должно было осуществляться многочисленным чиновничеством. К началу XX в. в стране насчитывалось свыше 430 тыс. чиновников, т. е. один на каждые 3000 человек населения. По тем временам это был самый большой бюрократический аппарат в мире. В образованных слоях общества чиновник являлся объектом насмешек и издевок. Маленькие оклады чиновников, особенно на низких ступенях иерархической лестницы, способствовали взяточничеству и коррупции. Но в целом государственный аппарат был неплохо приспособлен для исполнения своих функций в обычное, спокойное время, хотя являлся малоподвижным, неинициативным и неспособным к быстрому реагированию в критических ситуациях.

Судебное устройство в целом основывалось на судебной реформе 60-х гг. XIX в. В стране функционировал суд присяжных. Для судебных процессов были характерны гласность и состязательность сторон. Охраной государственной безопасности занимался Департамент полиции.

Традиционно важным государственным институтом в России являлась армия. К началу XX века, численность армии превысила 900 тыс. человек. В стране действовала всеобщая воинская повинность, хотя наряду с ней существовала развитая система льгот и отсрочек от призыва. Льготы распространяла единственных сыновей, старших братьев-кормильцев, учителей и врачей. Неграмотных в армии обучали чтению и письму. Офицерский корпус был высокопрофессионален.

В организации жизни страны значительную роль играло местное самоуправление. Законодательно оно было закреплено в 60-е гг. XIX в. в форме земств. Они избирались представителями крестьян, землевладельцев и горожан. В сферу их компетенции входили здравоохранение, дорожное строительство, статистика, агрономия, народное образование и страховое дело. К началу века в земствах происходит усиление дворянства. Над земствами усиливалась бюрократическая опека. Аналогом земств в городах было городское самоуправление, для участия в котором существовал обязательный имущественный ценз. В сельской местности многое определялось «миром», т. е. сельскими сходами, решавшими местные вопросы. «Мир» был следствием существования крестьянской общины.

Этот (1905 г.) период русской истории связан, прежде всего, с именем Столыпина. Его политика, получившая название бонапартизма, проявлялась в постоянном лавировании власти между различными политическими силами и социальными слоями. С одной стороны, он стремился обеспечить максимум полномочий правящей бюрократии, с другой – считал необходимым сохранить выборную Думу. Столыпин планировал провести целый ряд преобразований: реформировать МСУ, ввести всеобщее начальное образ-е, наладить гос. соц. страхование рабочих и пр. Но по мере того, как революция уходила в прошлое и в верхах ослабевал страх перед нею, Столыпин сталкивался со всё более упорным сопротивлением. В результате единственной реформой, которую ему удалось более или менее последовательно провести в жизнь, была аграрная реформа. В 1911 г. Столыпин был убит. Но ещё при его жизни становилось всё яснее, что его политика, на время успокоившая Россию, не может предотвратить нового революционного взрыва, который случился в 1917 г.