Юридическая монография Серова

совершенно неудачно) проследить отдельные аспекты отечественного судебного реформирования с древнейших времен до настоящего времени1.

§1. Судебная реформа: понятие, предпосылки, цель проведения

В чем же смысл проведения судебных реформ? Из-за чего возникает необходимость в их проведении? Каково вообще содержание понятия «судебная реформа»? Чтобы подступиться к ответам на эти вопросы, как представляется, следует начать с рассмотрения проблемы цели судебных преобразований.

Итак, какова цель проведения судебных реформ? В перечисленных выше специальных работах подобный вопрос затрагивался лишь отчасти. По мнению Л. С. Симкина, общей целью судебных реформ являлось формирование в нашей стране «самостоятельного правосудия», отделение суда от администрации. С точки зрения Н. Н. Ефремовой, сквозная цель реформ заключалась в создании «равного, справедливого, гуманного суда»2.

Отечественным законодателем цель судебной реформы была, как представляется, впервые сформулирована в преамбуле к Инструкции рекетмейстеру от 5 февраля 1722 г. В данной преамбуле Петр I отметил, что предпринятые им усилия по преобразованию судоустройства и судопроизводства имели целью, чтобы «каждому по их делам суд был праведной и беспродолжителной»3. Повторно к определению цели судебной реформы отечественный законодатель вернулся в именном указе от 20 ноября 1864 г. о введении в действие Судебных Уставов. В этом указе говорилось, в частности, о

1 См.: Палченков В. П. Основы судоустройства по судебной реформе в Российской Федерации (общетеоретические и историко-правовые аспекты): Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2001 [М.: РГБ, 2003. Электронный ресурс из фондов Российской государственной библиотеки]; Золотарев В. В. Организационно-правовые основы проведения судебных реформ в России: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006 [М.: РГБ, 2007. Электронный ресурс из фондов Российской государствен-

ной библиотеки].

2 Симкин Л. С. Указ. соч. С. 209; Ефремова Н. Н. Указ. соч. С. 91. 3 Законодательные акты Петра I / сост. Н. А. Воскресенский.

М.–Л., 1945. Т. 1. С. 342.

стремлении верховной власти «водворить в России суд скорый, правый, милостивый и равный для всех»1.

Спустя чуть более полувека цель очередной судебной реформы была обозначена по-иному. В пункте «г)» постановления Политбюро ЦК РКП(б) от 1 декабря 1921 г. (каковым было положено начало подготовке судебной реформы 1922 г.) значилось: «…Суды усилить»2. Несколько позднее цель указанной реформы оказалась развернуто прописана в п. 17 резолюции XI Всероссийской конференции РКП(б) от 22 декабря 1921 г.

В рамках достижения более общей цели — «водворения во всех областях жизни строгих начал революционной законности» — XI Всероссийская конференция РКП(б) определила: «Судебные учреждения Советской республики должны быть подняты на соответствующую высоту»3. Остается добавить, что в постановлении Верховного Совета РСФСР ¹ 1801-1 от 24 октября 1991 г. об утверждении Концепции судебной реформы в РСФСР о цели ее проведения не сказано ни слова. При этом в ст. 2 и 3 означенного постановления перечислены шесть «главныx задач» и шесть «важнейших направлений» реформы: от «обеспечения суверенного права РСФСР осуществлять правосудие и уголовное преследование на своей территории» до «совершенствования системы гарантий независимости судей»4.

Приведенные формулировки цели судебных реформ представляются заведомо не имеющими универсального ха-

1 Российское законодательство X–XX вв. Т. 8. С. 28. Автором этой хрестоматийно известной фразы, вероятнее всего, следует признать тогдашнего министра юстиции Д. Н. Замятнина. По крайней мере, выступая в апреле 1866 г. на открытии Санкт-Петербургских судебной палаты и окружного суда, Дмитрий Замятнин привел в своей речи цитированный фрагмент без всякой ссылки на Александра II (Министерство юстиции за сто лет. 1802–1902: исторический очерк. М., 2002. С. 130–131).

2 Ленин В. И. Полное собрание сочинений. М., 1964. Т. 44. С. 567. В данном пункте была дословно воспроизведена формулировка, предложенная тогдашним главой советского правительства В. И. Лениным (Там же. С. 261).

3 Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и ре-

шениях съездов, конференций и Пленумов ЦК. 9-е изд. М., 1983. Т. 2. С. 471–472.

4 Ведомости СНД РСФСР. 1991. ¹ 44. Ст. 1435.

рактера. В самом деле, упомянутое отделение суда от администрации (равно как и усиление роли судебных органов) можно рассматривать как одну из ключевых задач, но ни в коей мере как общую цель реформ. Цель установления суда «равного» полностью отвечала воззрениям отечественного законодателя второй половины XIX–XX вв., но никак не законодателя, скажем, последней четверти XVIII века.

Если что во все времена и волновало законодателя (по природе извечно склонного к прагматизму) применительно к судебной сфере, так это, думается, эффективность правосудия, четкость и бесперебойность функционирования судебной системы. Другое дело, что таковая эффективность рассматривалась законодателем сквозь призму очевидных для него принципов правосудия — которые отнюдь не оставались неизменными на протяжении веков.

Вот почему, на взгляд автора настоящей работы, цель судебных реформ — это достижение такого уровня эффективности функционирования судебной системы, при котором обеспечивалась бы максимальная полнота реализации принципов правосудия, актуальных для законодателя в соответствующий исторический период. Теперь имеет смысл перейти к вопросу, что же такое вообще судебная реформа.

Итак, какое определение можно дать самому понятию «судебная реформа»? Как ни удивительно, в указанных выше специальных работах по истории судебных преобразований означенный вопрос не ставился как таковой. Не было сформулировано определения судебной реформы ни во впервые изданном в 1999 г. специальном исследовании В. И. Радченко «Судебная реформа в Российской Федерации», ни в особом разделе «Судебная реформа как государственное и политическое событие» статьи В. С. Комаровского и М. Ю. Мизулина 2003 г.1 Лишь в некоторых работах 1960–2000-х гг. довелось встретить разрозненные суждения, что же следует понимать под судебной реформой.

1 См.: Радченко В. И. Судебная реформа в Российской Федерации: некоторые теоретические и практические проблемы // Радченко В. И. Судебная реформа в Российской Федерации: сб. статей. М., 2005. С. 34–87; Комаровский В. С., Мизулин М. Ю. Когда и как завершится судебная реформа? // Отечественные записки. 2003. ¹ 2. С. 99–100.

Так, В. М. Семенов упомянул о «реорганизации» отечественной судебной системы, «получившей название «Судебная реформа 1922 года». Американский ученый Дж. Гинзбургс определил задачу своего исследования «Советская судебная реформа 1956–1958 гг.» в том, чтобы рассмотреть «организационные изменения в судебной системе СССР» за соответствующий период1. Сходным образом В. П. Божьев и И. Д. Перлов отметили, что судебная реформа 1922 г. «была осуществлена Положением о судоустройстве РСФСР, принятым ВЦИК 11 ноября 1922 г.».

Совершенно в том же духе позднее дважды высказался и А. С. Смыкалин, указавший, что Положение о судоустройстве РСФСР от 11 ноября 1922 г. «вошло в историю как судебная реформа 1922 г.» 2. В свою очередь, в монографии 1991 г. И. Л. Петрухин акцентировал внимание на ином признаке судебной реформы: «Судебная реформа — это коренное преобразование, а не частности, поправки и дополнения к уже существующему закону». Позднее, уже в XXI в., И. Л. Петрухин указал, что судебная реформа — «это преобразование не только судоустройства и судопроизводства, но и предварительного расследования, прокурорского надзора и оперативно-розыскной деятельности»3.

Приведенные трактовки понятия судебной реформы (за исключением последней) представляются хотя и неоспоримыми, но не исчерпывающими. Совершенно очевидно, что судебная реформа не может быть сведена ни к реорганизации судоустройства, ни к системному характеру измене-

1 Семенов В. М. Суд и правосудие в СССР: учебник. М., 1976. С. 96; Ginsburgs G. Soviet Court Reform, 1956–1958 // Soviet Law after Stalin. 2-nd ed. Hague, 1984. Part I. P. 77.

2 Божьев В. П., Перлов И. Д. Развитие законодательства о судебном управлении в СССР // Советская юстиция. 1967. ¹ 11. С. 14; Смыкалин А. С. Органы судебного управления РСФСР в период с 1922– 1929 годы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1981. С. 10; Он же. Советское судоустройство… С. 12.

3 Петрухин И. Л. Правосудие: время реформ. М., 1991. С. 42; Он же. Судебная реформа // Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: учебник. 2-е изд. М., 2007. С. 35. Сходным образом (хотя и менее категорично) высказался также В. И. Радченко в упомянутой работе 1999 г. По его мнению, судебная реформа «ставит вопрос о реформировании смежных правовых секторов: прокуратуры и адвокатуры, а также следствия» (Радченко В. И. Указ. соч. С. 81).

ний, осуществляемых в ходе ее проведения, ни к этим двум признакам вместе взятым. А вот точка зрения, что судебная реформа включает преобразования еще и в области прокурорского надзора и оперативно-розыскной деятельности, представляется излишне расширительной, стирающей грань между судебной реформой и реформой правоохранительной системы1.

К мнениям, высказанным предшественниками, видится необходимым добавить следующие соображения. Во-первых, вносимые в ходе реформы изменения в судоустройство и судопроизводство должны находить закрепление в нормативных правовых актах, исторически имевших уровень не ниже современного федерального закона. При этом, во-вторых, изменения, вносимые в судопроизводство, должны закрепляться в том числе и кодификационно. Другими словами, любая судебная реформа должна сопровождаться принятием новых процессуальных кодексов (или исторически соответствовавших им сводов процессуального законодательства).

Наконец, в-третьих, определяя, что же такое судебная реформа, необходимо принять во внимание и хронологический аспект. В самом деле, если нормативное закрепление преобразований в сфере судоустройства и судопроизводства растягивается на несколько десятилетий, то такие преобразования, думается, невозможно счесть реформой. Стало быть, необходимо иметь в виду заведомую ограниченность сроков проведения судебной реформы.

Таким образом, суммируя вышесказанное, можно предложить следующее определение. Судебная реформа — это совокупность взаимосвязанных, системных, нормативно закрепленных на общегосударственном уровне (в том числе и кодификационно) изменений в области судоустройства и судопроизводства, предпринятых с целью достижения максимальной эффективности функционирования судебной системы и осуществленных в исторически ограниченный период.

Определение судебной реформы видится уместным дополнить определением судебной контрреформы. Из предше-

1 Что же до предложенного И. Л. Петрухиным отнесения к судебной реформе преобразований в сфере предварительного расследования, то таковые преобразования, думается, охватываются реформированием в области судопроизводства.

ствующих авторов данного вопроса коснулась единственно М. В. Немытина. По ее мнению, «термин «судебная контрреформа» применим лишь в том случае, если он характеризует обратное реформе по сущностным характеристикам преобразование»1. Несмотря на то, что М. В. Немытина дала определение контрреформы применительно лишь к ситуации с пересмотром Судебных Уставов 1864 г., ее формулировка представляется в целом верной, хотя и не исчерпывающей.

Думается, что под судебной контрреформой следует понимать совокупность таких изменений в области судоустройства и судопроизводства, которые приводят к ликвидации созданных в ходе судебной реформы правовых институтов, вместо которых либо вообще не создаются новые институты, либо восстанавливаются дореформенные. Во всех остальных случаях, как представляется, стоит говорить или о корректировке реформы, или о подготовке реформы новой.

Какие же события в истории России следует трактовать как судебные реформы? Не вдаваясь здесь в углубленное рассмотрение означенного вопроса (что было сделано в рамках иной работы2), имеет смысл лишь констатировать, что, исходя из вышеприведенного определения, в истории отечественного государства и права состоялось шесть судебных реформ: Петра I, Екатерины II (1775 г.), Александра II (1864 г.), 1922 г., 1956–1964 гг.3 и 1990-х – начала 2000-х гг. Кроме того, представляется несомненным, что в истории

1 Немытина М. В. Суд в России: вторая половина ХIХ – начало ХХ вв. Саратов, 1999. С. 71.

2 Серов Д. О. Сколько было судебных реформ в истории России? (Опыт историко-правового анализа) // Россия как цивилизация: сб.

научных статей. Новосибирск, 2008. С. 246–270.

3 Специальное рассмотрение обстоятельств судебной реформы 1956– 1964 гг. (доныне не выделявшейся в отечественной историко-правовой науке) см.: Серов Д. О. Забытая страница истории государства и права

СССР: судебная реформа 1956–1964 годов // Вестник Новосибирского государственного университета. Сер. «Право». 2006. Т. 2. вып. 2. С. 43–53. Уместно заметить, что в зарубежном правоведении отдельные стороны реформы 1956–1964 гг. оказались подробно освещены в оставшихся малоизвестными в России работах Дж. Гинзбургса и Дж. Горгона (Gorgone G. Soviet Jurists in the Legislative Arena: The Reform of Criminal Procedure, 1956–1958 // Soviet Union, 3. Pittsburgh, 1976. N 1. P. 1–35; Ginsburgs G. Op. сit. // Soviet Law after Stalin. Part 1. P. 77–104).

нашей страны имела место одна несостоявшаяся судебная реформа — начала XX в., нормативной основой которой должна была стать новая редакция Судебных Уставов, разработанная Комиссией Н. В. Муравьева.

Из чего возникает необходимость проведения судебных реформ? Вопрос касательно общих предпосылок судебных преобразований оказался, как ни странно, обойден в предшествующей литературе. Как представляется, основной предпосылкой судебной реформы следует признать осознание законодателем снижения до некоей критической степени той самой эффективности функционирования судебной системы. Иными словами, исходное условие осуществления судебной реформы должно заключаться в уяснении законодателем кризисного состояния правосудия.

Случались же кризисы правосудия в нашем Отечестве, увы, неоднократно. «Нам сие велми зазорно, что… и у бусурман суд чинят праведен, а у нас вера святая, благочестивая, а судная росправа никуды не годная», — сетовал еще в 1724 г. предприниматель и прожектер И. Т. Посошков1. «Судилища и судьи в неуважении, подозреваются в мздоимстве…», — писал в 1820 г. тульский генерал-губернатор А. Д. Балашов в отчете Александру I. «Все суды у нас в жалком положении», — резюмировал в 1858 г. обер-секретарь одного из московских департаментов Сената К. П. Победоносцев2.

«Настоящее положение судебной части во многом неудовлетворительно», — подчеркивал в докладе Александру III министр юстиции Н. В. Муравьев в 1894 г. «В работе судебных органов страны в настоящее время продолжают оставаться глубоко укоренившиеся недостатки: массовые нарушения законов при рассмотрении судебных дел, безответственность судей за эти нарушения, многочисленные случаи злоупотреблений по должности и дискредитации…» — отмечалось в записке, подготовленной в Управлении кадров ЦК ВКП(б) в 1946 г.3 «А робость судов, волокита, бездумное и бездушное

1 Посошков И. Т. Книга о скудости и богатстве. М., 1937. С 171. 2 Цит. по: Воронежские губернаторы и вице-губернаторы. 1710–

1917: историко-биографические очерки / сост. А. Н. Акиньшин. Воронеж, 2000. С. 159; Власть и реформы. С. 335.

3 Цит. по: Министерство юстиции за сто лет. С. 232; Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Приговоренные временем: российские и советские прокуроры. 1937–1953. М., 2001. С. 143.

отклонения жалоб, отношение к подсудимому как к преступнику!» — удрученно констатировалось уже в 1991 г.1

Цитирование подобных суждений можно, разумеется, легко продолжить. Описанию российских судебных непорядков былых веков посвящены многие страницы ученых трудов, мемуаров, официальных документов, публицистических сочинений. При этом нельзя не отметить, что обрисованные предшествующими авторами картины неправосудия 1840 – 1850-х гг. мало чем отличаются от картин неправосудия 1970 – 1980-х гг.2 Немало внимания уделили проблеме неблагополучия в области уголовного судопроизводства и составители упомянутой Концепции судебной реформы в РСФСР 1991 г., первый раздел которой неслучайно озаглавлен «Кризис юстиции»3.

Да и старинные поговорки зафиксировали почти исключительно негативное, скептически-недоверчивое отношение населения к отечественному суду. «Что мне законы, коли судьи знакомы». «Мздою, что уздою, обратишь судью в свою волю». «Судейский карман, что утиный зоб: и корму не разбирает и сытости не знает». «Закон, что конь: куда хочешь, туда и поворотишь». «В суд ногой — в карман рукой». «Судье рыба, а просителю чешуя». «С богатым судиться — лучше в море утопиться». «От вора беда, от суда — скуда [бедность]»4. На подобном фоне становится понятным, почему отечественный законодатель с завидной регулярностью осознавал необходимость очередной судебной реформы…

Нельзя сказать, впрочем, что руководство страны пыталось излечить язвы правосудия одними только изредка применявшимися реформаторскими методами. Разнообразные усилия, направленные на повышение эффективности функционирования судебной системы, предпринимались из года

1 Петрухин И. Л. Правосудие: время реформ. С. 46.

2 В этом отношении поразительно взаимное сходство разделенных более чем столетием эпизодов, приведенных в труде И. В. Гессена 1905 г. и в монографии И. Л. Петрухина 1991 г. (Гессен И. В. Судебная реформа. СПб., 1905. С. 18–23; ср.: Петрухин И. Л. Правосудие: время реформ. С. 41–42).

3 Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 8–16.

4 Юридические пословицы и поговорки… С. 12, 25; Сборник российских пословиц и поговорок / сост. И. И. Иллюстров. Киев, 1904. С. 23, 84, 332, 335, 367.

в год. Для примера можно привести выдержки из хроники борьбы с той же волокитой.

1719 год, февраль: распоряжение Юстиц-коллегии, в котором местным судебным органам предписывалось рассматривать дела «без меньшей волокиты». 1767 год, май: именной указ «О скорейшем решении присудственным местам дел о колодниках». 1921 год, сентябрь: письмо В. И. Ленина наркому юстиции Д. И. Курскому с требованием, «чтобы карали волокиту строже». 1952 год, сентябрь: постановление Пленума Верховного суда СССР «Об устранении фактов волокиты в деятельности судов»1.

Все эти решительные письма, указы, распоряжения, постановления (равно как и многие другие) не давали, однако, должного результата. В итоге на повестке дня вновь оказывался вопрос о необходимости принятия мер системного характера. На горизонте начинала вновь маячить судебная реформа.

Предлагаемая вниманию читателей монография посвящена истории первой из российских судебных реформ — осуществленной в первой четверти ХVIII в., по инициативе и под руководством Петра I. Автор ставил целью добиться комплексного, многоаспектного рассмотрения обстоятельств реформы, своего рода «голографического» освещения изучаемого явления. Сообразно такому замыслу, данное исследование выстроено на сочетании, взаимном пересечении синхронического и диахронического подходов в описании судебной реформы Петра I.

С одной стороны — в русле синхронического описания — в книге предпринята попытка с максимальной полнотой установить череду событий, непосредственно связанных с названной судебной реформой: от складывания исходного замысла реформы до ликвидации правовых институтов, созданных в ходе ее проведения. С другой стороны — в русле

1 Полное собрание законов. Т. 5. ¹ 3298. С. 648; Законодательство Екатерины II / под ред. О. И. Чистякова и Т. Е. Новицкой. М., 2001. Т. 2. С. 901–911; Ленин В. И. Полное собрание сочинений. М., 1964.

Т. 53. С. 164; Сборник постановлений Пленума Верховного суда СССР.

1924–1970. М., 1970. С. 10–12. Уместно добавить, что, как было констатировано в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 г., «одним из серьезных недугов современной судебной системы является волокита с рассмотрением дел» (Российская газета. 2006. 29 июня. С. 18).

описания диахронического — предпринята попытка проследить судьбу осуществленных в ходе реформы судоустройственных и судопроизводственных нововведений на протяжении второй четверти ХVIII–ХХ вв.

§ 2. О терминологии для обозначения нормативных правовых, судебных и распорядительных актов первой четверти XVIII в.

Завершая Введение, видится необходимым кратко остановиться на вопросе об используемой далее историкоюридической терминологии. Прежде всего, стоит оговорить употребление терминов, каковые будут применяться в настоящей работе для наименования нормативных правовых, судебных и распорядительных актов XVIII в.

В историко-правовой науке вопрос о терминологическом обозначении актов отечественного законодательства XVIII в. доныне рассматривался главным образом в рамках проблемы классификации форм данных актов (при этом речь шла исключительно о классифицировании законов). Первую таковую классификацию еще в 1880-е гг. предложил М. Ф. Владимирский-Буданов, который выделил три разновидности законов XVIII в.: уставы, регламенты и указы. Сходную классификацию привел и В. Н. Латкин в специальном учебном пособии 1899 г. При этом, к третьей разновидности законов, наряду с указами, В. Н. Латкин отнес также инструкции и манифесты1.

Отойдя от классификации М. Ф. Владимирского-Бу- данова и В. Н. Латкина, О. А. Омельченко в работе 1989 г. высказал мнение, что формами законодательных актов в XVIII в. являлись только манифесты и именные указы (которые «нередко дополнительно содержали уставы, регламенты, учреждения»)2. Наконец, в исследованиях последнего времени к законодательным актам XVIII в. были отнесены, во-первых, указы, во-вторых, уставы (артикулы), в-третьих,

1 Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. 8-е изд. Ростов н/Д, 1995. С. 274–275; Латкин В. Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.). 3-е изд. М., 2004. С. 16, 24, 28.

2 Омельченко О. А. Кодификация права в России в период абсолютной монархии (вторая половина XVIII века): учеб. пособие. М., 1989. С. 5.