книги из ГПНТБ / Завадский, С. Основы регионального планирования

Летворепие биологических и культурных потребностей человека, технические методы и финансовые средства выполнения плана и т. д. *. Эти различные аспекты, помимо собственно «формирования территорий», лежат в основе так часто подчеркиваемого специфического ха­ рактера территориального планирования. В связи с этим, однако, возникают опасения, что этот универса­ лизм может затрудпптъ безболезненное вписывание территориального планирования в систему планирова­ ния и особенно затруднить процесс ого слияния с эко­ номическим планированием.

Разнородность целей и задач регионального плани­ рования предопределяет научную ориентацию людей, образующих коллективы плановиков, а также связан­ ных с планированием научных исследований. Участни­ ками процесса планирования и исследований являются географы, экономисты, техники, урбаппсты, социологи, естествоведы и т. д. Региональное планирование ие может пользоваться однотипными методами, так как объекты его деятельности различны и подчиняются раз­ личным законам.

Существуют, впрочем, три фактора, направляющие плановую деятельность. Во-первых, это сам регион с его индивидуальными, природными и экономическими особенностями. Во-вторых, это открываемые планови­ ками закономерности, которые управляют развитием региона, играют объединяющую роль и определяют структуру плана 1.2 Наконец, третьим фактором является региональный анализ, заключающийся в искусстве ис­ следования и планирования развития региона как в це­ лом, так и в отдельных его звеньях независимо от того, в какой области проводится этот анализ: в области при­ родной, экономической, социальной, технической и т. и.

1 См. утверждение Б. Яловецкого об известных связях ме­ жду человеком, техникой и географической средой как базой для территориального планирования (Socjologia slosowana jako instrument planowania przestrzennego, «Studia Socjologiczne», 1966, № 4, s. 79) или утверждение С. Рокпты о специфическом характере территориального планирования, объединяющего в себе три аспекта: биологический, экономический и социальный (Planowania przestrzenne jako narzgdzie gospodarki planowej, «Problemy Ekonomiczne», 1964, № 4, s. 8).

2 Следовательно, развитие региона и региональный план складываются из экономического и социального развития, со­ провождаемого изменениями в его территориальной структуре.

71

Перспективный план развития регионов. Региональ­ ный план представляет собой единство программы обще- ственпо-зкономпческого развития региона и отражения территориальной системы общественной деятельности, размещенной в регионе. Региональное планирование является частью единого социалистического планирова­ ния, дающего возможность гармонического (сбаланси­ рованного, или пропорционального) развития. Одним пз требований такого развития является создание и сохра­ нение равновесия процесса воспроизводства в террито­ риальном разрезе.

Под территориальной сбалансированностью пони­ мается сохранение таких пропорций в размещении на­ селения, а также в процессах производства и распреде­ ления, которые обеспечивают оптимальное развитие всего народного хозяйства. Следовательно, террито­ риальная сбалансированность должна исключать воз­ можность появления в отдельных частях страны (ре­ гионах) ситуаций, препятствующих их развитию (например, чрезмерная скученность, недостатки в ка­ питальном строительстве, односторонность производ­ ственного профиля и т. п.). Нарушение таким образом понимаемой сбалансированности сказывается отрица­ тельно не только на развитии данного региона, но и на развитии всей страны

Рассмотрим воеводский регион с точки зрения его территориальной сбалансированности. Эту сбалансиро­ ванность можно рассматривать как: (1) внутрирегио­ нальную сбалансированность, обеспечивающую гармо­ ническое развитие отдельных частей региона (напри­ мер, субрегионов) по отношению к целому, (2) сбалан­ сированность развития данного региона по отношению к развитию всей страны и (3) сбалансированность раз­ вития региональной системы всего хозяйства. Отсюда следует, что региональное планирование должно осу­ ществляться как во всей системе в целом, так и в ее отдельных составных частях. Проблематика, содержа­ щаяся в пункте 1, является областью планирования на уровне региона, а содержащаяся в пункте 3, предусмот­ рена планом, составленным в центре. Достижение сба-1

72

лансированного развития данного региона по отноше­ нию к развитию всей страны (пункт 2) должны обеспе­ чивать одновременно как региональный, так и централь­ ный планы '.

В перспективном плане развития региона основным вопросом является критерий этого развития. Регион ста­ новится «зажиточнее», «богаче» пли «лучше развитым», если производит больше, чем раньше, если потребляет больше, чем раньше, а также если и производит и по­ требляет больше, чем раньше. Каждое из двух первых положений может существовать самостоятельно, однако наиболее выгодным является последнее положение21.

Аналогично формулирует эту мысль 3. Зайда, кото­ рый пишет: «Экономическим развитием региона в ши­ роком смысле можно считать все положительные изме­ нения элементов экономики в сфере производства или распределения. В более узком значении — экономиче­ ским развитием в строгом смысле можно считать поло­ жительные изменения, охватывающие обе сферы одно­ временно, хотя бы и в разной степени» 3.

Вцелом считается, что максимизация потребления

имаксимизация производства (национального дохода) представляют альтернативные критерии оптимизации программы развития, хотя, как писал О. Ланге, эти

критерии между собой не слишком различаются и в

1 Следствием этого утверждения является тезис о том, что региональное планирование должно осуществляться как в ре­ гионе, так п в центре. Это ие соответствует общепринятому подразделению территориального планирования (общегосудар­ ственное, региональное и местное). Представляется, однако, что ату «трехступенчатую» формулу не следует считать оконча­ тельной п неизменной главным образом потому, что различие масштабов становится все более сомнительной основой такого подразделения. Об этом свидетельствует, например, частичное стирание жестких перегородок между общегосударственным и региональным планированием (межрегиональное планирова­ ние), а также региональным и местным п прежде всего харак­ тер таких процессов развития, анализ которых приводит к но­ вым гипотезам (например, концепция урбанизированных регио­ нов И. Горыпьского).

2В. К. Р г a n d е с k a, S. М. Z a w a d z к i, Przedmiot planowania regionalnego... W: Planowanie regionalne. Wybrane zagadnienia, SGPiS, Warszawa, 1965, s. 22.

3Z. Z a j d a, Makroekonomiczna a regionalna teoria wzrostu,

Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, Warzsawa,

1967, s. 68 (рукопись).

73

Перспективный план развития регионов. Региональ­ ный план представляет собой единство программы обще- ствоппо-акопомического развития региона и отражения территориальной системы общественной деятельности, размещенной в регионе. Региональное планирование является частью единого социалистического планирова­ ния, дающего возможность гармонического (сбаланси­ рованного, пли пропорционального) развития. Одним из требований такого развития является создание и сохра­ нение равновесия процесса воспроизводства в террито­ риальном разрезе.

Под территориальной сбалансированностью пони­ мается сохранение таких пропорций в размещении на­ селения, а также в процессах производства и распреде­ ления, которые обеспечивают оптимальное развитие всего народного хозяйства. Следовательно, террито­ риальная сбалансированность должна исключать воз­ можность появления в отдельных частях страны (ре­ гионах) ситуаций, препятствующих их развитию (например, чрезмерная скученность, недостатки в ка­ питальном строительстве, односторонность производ­ ственного профиля и т. п.). Нарушение таким образом понимаемой сбалансированности сказывается отрица­ тельно не только на развитии данного региона, но и на развитии всей страны '.

Рассмотрим воеводский регион с точки зрения его территориальной сбалансированности. Эту сбалансиро­ ванность можно рассматривать как: (1) внутрирегио­ нальную сбалансированность, обеспечивающую гармо­ ническое развитие отдельных частей региона (напри­ мер, субрегионов) но отношению к целому, (2) сбалан­ сированность развития данного региона по отношению к развитию всей страны и (3) сбалансированность раз­ вития региональной системы всего хозяйства. Отсюда следует, что региональное планирование должно осу­ ществляться как во всей системе в целом, так и в ее отдельных составных частях. Проблематика, содержа­ щаяся в пункте 1, является областью планирования иа уровне региона, а содержащаяся в пункте 3, предусмот­ рена планом, составленным в центре. Достижение сба-1

72

лансированного развития данного региона по отноше­ нию к развитию всей страны (пункт 2) должны обеспе­ чивать одновременно как региональный, так и централь­ ный планы 1.

В перспективном плане развития регнопа основным вопросом является критерий этого развития. Регион ста­ новится «зажиточнее», «богаче» или «лучше развитым», если производит больше, чем раньше, еслп потребляет больше, чем раньше, а также если и производит и по­ требляет больше, чем раньше. Каждое из двух первых положений может существовать самостоятельно, однако наиболее выгодным является последнее положение1.2

Аналогично формулирует эту мысль 3. Зайда, кото­ рый пишет: «Экономическим развитием региона в ши­ роком смысле можно считать все положительные изме­ нения элементов экономики в сфере производства или распределения. В более узком значении — экономиче­ ским развитием в строгом смысле можно считать поло­ жительные изменения, охватывающие обе сферы одно­ временно, хотя бы и в разной степени» 3.

Вцелом считается, что максимизация потребления

имаксимизация производства (национального дохода) представляют альтернативные критерии оптимизации программы развития, хотя, как писал О. Ланге, эти

критерии между собой не слишком различаются и в

1 Следствием этого утверждения является тезис о том, что региональное планирование должно осуществляться как в ре­ гионе, так и в центре. Это не соответствует общепринятому подразделению территориального планирования (общегосудар­ ственное, региональное и местное). Представляется, однако, что эту «трехступепчатую» формулу не следует считать оконча­ тельной и неизменной главным образом потому, что различие масштабов становится все более сомнительной основой такого подразделения. Об этом свидетельствует, например, частичное стирание жестких перегородок между общегосударственным и региональным планированием (межрегиональное планирова­ ние), а также региональным и местным и прежде всего харак­ тер таких процессов развития, анализ которых приводит к но­ вым гипотезам (например, концепция урбанизированных регио­ нов И. Горьшьского).

2В. К. Р г a n d е с k a, S. М. Z a w a d z к i, Przedmiot planowania regionalnego... W: Planowanie regionalne. Wybrane zagadnienia, SGPiS, Warszawa, 1965, s. 22.

3Z. Z a ] d a, Makroekonomiczna a regionalna teoria wzrostu,

Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, Warzsawa,

1967, s, 68 (рукопись).

73

действительности при определенных предпосылках при­ водят к одинаковым результатамСогласно этому утверждению, не должно быть противоречия между критерием максимизации производства и максимизации потребления населением в регионе. В и д и м о , дело выгля­ дит так, что соответствие обоих критериев зависит исключительно от принятия соответствующих ограни­ чительных условий.

В действительности это соответствие может наблю­ даться только лишь в масштабах всего народного хозяй­ ства. В пределах региона не всегда существует линей­ ная зависимость между максимизацией создаваемого дохода и максимизацией потребления21. Некоторые регионы потребляют больше, чем производят, или на­ оборот 3. «Связь между размерами производства и по­ требления в масштабах региона... не является прямой и зависит от действия механизма перераспределения национального дохода; ои дает возможность легко рас­ пределять по регионам страны фопд общественного по­ требления независимо от величины создаваемого в них дохода» 4. Кроме того, на уровень потребления в регионе существенное влияние могут оказывать непроизвод­ ственные отрасли хозяйства (например, туризм).

План развития региона может рассматриваться с двух точек зрения: интересов региона и общегосудар­ ственных интересов.

С точки зрения интересов региона самым лучшим был бы такой план, который обеспечивал бы макси­ мальную занятость, максимальную производительность труда, а также максимальный рост элементов экономи­ ческой и общественной инфраструктуры.

Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, Studia, t. IX, War­ szawa, 1065.

3 Конечно, это явление отмечается также п в масштабах всего народного хозяйства, ибо нет таких национальных хо­ зяйственных организаций, которые были бы целиком «автаркичпы». Кроме того, фактом, дифференцирующим пропорции

74

Максимизация занятости как в производственной, так и в непроизводственной сферах влечет за собой рост общего фонда заработной платы и тем самым увеличи­ вает сумму денежных средств, находящихся в распоря­ жении населения региона. При этом речь идет о росте числа занятых в несельскохозяйственных отраслях на­ родного хозяйства, где, как правило, производитель­ ность труда, а следовательно, и доходы населения более высокие. Вместе с тем при уменьшении количества на­ селения, занятого в сельском хозяйстве, увеличиваются размеры дохода на душу населения, занятого в сель­ ском хозяйстве (даже если здесь не увеличивается про­ изводительность труда). Регион при этом заинтересовал в поисках как можно большего количества новых мест работы в тех отраслях, которые в дапиый момент обес­ печивают самую высокую заработную плату.

Рост производительности труда также оказывает влияние на развитие региона посредством увеличения заработной платы и, следовательно, доходов работников и их семей. На рост производительности труда решаю­ щее влияние оказывает, как известно, технический про­ гресс. Поэтому регион заинтересован в привлечении на свою территорию таких капиталовложений, которые характеризуются высокой технической вооруженностью труда пли увеличивают уровень этой вооруженности (при условии, что в результате замены живого труда овеществленным не будет уменьшаться общий заплани­ рованный объем занятости).

Если даже ие говорить о выгодах, связанных с ре­ шением проблем занятости, развитие инфраструктуры способствует подъему уровня региона благодаря все большему усовершенствованию хозяйства и улучшению условий жизни населения, то есть именно тех показа­ телей, которые в первую очередь характеризуют его процветание. Речь при этом идет о тех сторонах эконо­ мической инфраструктуры, которые охватывают предо­ ставление услуг населению (энергетическая, газовая, трапспортная, водопроводно-канализационная сети и т. д. и т. п.), а также о всей общественной инфраструк­ туре (социально-культурные, просветительные учреж­ дения, здравоохранение и пр.).

Создание перспективного плана развития региона с учетом исключительно его собственных интересов базируется на сравнении существующего положения

75

с потребностями роста этого региона. Однако возмож­ ности удовлетворения этих потребностей в подавляю­ щем большинстве регионов ограничены, к тому же ис­ пользование всех ресурсов, располагающихся в преде­ лах региона (природные условия, ресурсы живого п овеществленного труда), не всегда оказывается возможггым н рентабельным. Поэтому ставка исключи­ тельно на интересы региона не может привести к раз­ работке оптимального перспективного плана развития.

Но и учет только общегосударственных интересов при разработке перспективного плана развития не обе­ спечивает ее оптимальности. Разработанные таким об­ разом перспективные планы развития региона отражали бы задачи п средства обеспечения генеральной цели (например, максимизация производства в общегосу­ дарственных масштабах или максимизация потребле­ ния), представленные в территориальном (региональ­ ном) разрезе, что могло бы привести к углублению межрегиональных различий по уровню освоенности отдельных регионов и условиям жизни их населе­ ния.

Таким образом, как один, так и другой подход не соответствует принципам рационального хозяйствова­ ния и принципам социализма.

Правильно разработанный перспективный план раз­ вития региона должен учитывать как интересы региона, так п общегосударственные интересы, имея в виду пер­ воочередность общегосударственных интересов перед региональными.

Первоочередность соблюдения общегосударственных интересов в перспективном плане развития региона диктуется двумя причинами. Во-первых, развитие ре­ гиона оказывает влияние на рост всего народного хозяй­ ства. Если, например, целью является максимизация национального дохода, то при данных средствах одним из условий достижения наибольшего эффекта является, помимо всего прочего, соответствующее этой цели ре­ гиональное размещение средств. Оно не обязательно должно обеспечивать максимизацию производства в каждом регионе. Аналогичные последствия вытекают и в случае, если для реализации определенного этапа достижения цели предполагается сделать минимальные затраты. Ясно, что их следует направлять в те регионы, которые обеспечивают наибольшую производительность.

76

Использование ресурсов для роста общественного про­ изводства в одппх регионах может быть дешевле, а в других дороже

Другой причиной необходимости учета общегосудар­ ственных целей п интересов является зависимость ме­ жду развитием всей страны и развитием региона: чем богаче страна, тем более зажиточными становятся регионы. Эта закономерность присуща только социали­ стической экономике, где существует единый фонд на­ копления и где в крупных масштабах осуществляется программа выравнивания региональных различий. Одновременно с ростом общего объема национального дохода растет та ого часть, которая подлежит перерас­ пределению, в связи с чем возрастают возможности раз­ вития тех регионов, удельный вес которых в общегосу­ дарственном производстве является относительно низ­ ким.

Из большего национального дохода выделяются большие квоты на разные виды общественного потреб­ ления, что при стремлении к равномерному террито­ риальному удовлетворению этого вида потребностей на­ селения поднимает уровень развития «менее произво­ дительных» регионов. Наконец, из большего фонда накопления социалистическое государство, являясь рас­ порядителем средств, может направлять все большие квоты на производственные капиталовложения в тех регионах, где на начальной ступени эксплуатации объ­ ектов были получены более низкие показатели, чем в других регионах.

План территориального освоения региона. План освоения территории региона не является автоном­ ной частью регионального плана. Он тесно связан с перспективным планом развития, причем эта связь приобретает характер следующей взаимозависимости: исходное состояние территориального освоения являет­ ся одной из предпосылок построения перспективного плана развития, которая должна быть «привязана к местам», образуя таким образом новую систему терри­ ториального освоения региона; соответствующее плани­ рование этой системы является одним из условий обес­ печения целей перспективного плана.1

1 0. L a n g e , Ekonomia polityczna, t. 1, Warzsawa, 1963, s. 188-189.

77

Степепь освоеииостн территории к началу составле­ ния перспективного плана может ограничить пли расши­ рить объем мероприятии по развитию региона. Ограничи­ вающими факторами могут быть, например, неблаго­ приятное сочетание элементов природной среды, важ­ ных для развития (например, сеть рек), наличие чрез­ мерно крупных промышленно-городских агломераций при отсутствии населенных пунктов малого и среднего размера, удобное расположение транзитных транспорт­ ных коммуникаций и т. п. В то же время развитию региопа благоприятствуют такие сочетания почвенных и климатических условий, которые способствуют ра­ циональному районированию сельскохозяйственного производства, относительно равномерное размещение населенных пунктов с выделяющимися центрами тяго­ тения, удобная транспортная сеть, связывающая друг с другом промышленные центры и центры предоставле­ ния услуг внутри и вне региона. Таким образом, речь идет не об абсолютных размерах обеспечения того или иного региона природными ресурсами пли различными основпымп средствами (что само по себе оказывает влияние на план развития), а о территориальном соот­ ношении этих элементов.

Перспективный план заключается предложениями, касающимися использования ресурсов, а также опре­ деляет средства достижения поставленных целей. Тер­ риториальный характер перспективного плана прояв­ ляется в том, что в нем указывается, где и какие ресурсы будут использованы и в какой последователь­ ности, а также, как следует разместить эти средства (прежде всего капиталовложения), чтобы достигпуть паплучшего эффекта.

Конечно, иа эффективность различных мероприятий по развитию региона и на перспективный план в целом оказывает влияние та новая территориальная схема, которая возникает в ходе освоения региона. При дан­ ных капиталовложениях это может уменьшить или увеличить эффект освоения либо уменьшить или уве­ личить расход необходимых средств. Например, сред­ ства, выделепные на прирост сельскохозяйственной продукции, могут дать различный эффект в зависимости от расположения сельских населенных пунктов и сети местных дорог; благоприятное местоположение (в смы­ сле обеспечения сырьем, энергией и полуфабрикатами)

78