книги из ГПНТБ / Завадский, С. Основы регионального планирования

ское планирование не учитывало основных территори­ альных категорий. Не последнюю роль здесь сыграл и тот факт, что текущие хозяйственные проблемы оказы­ вали давление иа экономическое планирование, в то время как территориальные планы по своей сущности имели более долговременный характер.

Эти условия заставили специалистов в области тер­ риториального планирования разработать концепцию основных направлений общественно-экономического развития страны. Главным элементом предварительного проекта общегосударственного плана было принятие трех этапов развития: периода восстановления, который должен был продолжаться до 1950 г., периода пере­ стройки экономической и территориальной структуры страны (приблизительно до 1965 г.) и периода развития, охватывающего время после 1965 г .'. Развитие, а так­ же структурная перестройка страны намечались на ос­ нове таких предпосылок, как рост численности населе­ ния, изменение его профессиональной структуры в свя­ зи с индустриализацией, дальнейшая урбанизация.

Главные усилия ГУТП были, однако, направлены на анализ существующего состояния экономического освое­ ния страны и ее природных ресурсов. Это была огром­ ная работа, особенно если учесть пробелы в документа­ ции, вызванные войной и оккупацией. Кроме того, от­ сутствовала возможность использования научных ис­ следований вследствие еще недостаточного развития сети вузов и паучпо-исследовательских институтов. Нельзя также упускать из виду и то, что изменение границ государства после второй мировой войны по­ влекло за собой и изменение границ исследуемой тер­ ритории с ее природой и хозяйством.

В огромном деле экономической интеграции воссо­ единенных западных и северных земель с остальной частью страны важную роль сыграло именно террито­ риальное планирование. Результаты исследования при­ родных, демографических и экономических условий этих земель были отражены уже в 1947 г. в составлен­ ном под руководством И. Зарембы «Атласе воссоеди­ ненных земель» 1.2

1 См.: Sludium Planu Krajowego, GUPP, Warszawa, 1947. 2 J, Z a r e m b a, Atlas Ziem Odzyskanych.

41

— о б о ю д о о с т р а я ст р е л к а у к а з ы в а е т н а го р о д а , к о т о р ы е и м е ю т р а в н ы е

Деятельность ГУТП не ограничивалась сбором ма­ териалов и составлением аналитической картины су­ ществующей структуры экономического освоения стра­ ны с выработкой на этой основе гипотезы направлений

43

экономического развития страны в перспективе. Как справедливо указывал К. Дзевопьский в ГУТП «был выполнен ряд исследований, которые позже легли в основу разработки проблематики размещения произ­ водительных сил в шестилетием плане», а также «была проведена дискуссия по структуре сети поселений в от­ дельных регионах Польши, в частности сети городов. Созданная в то время модель сети городов использует­ ся и сейчас без особых изменений» Общегосудар­ ственный план включал в себя основные директивы для разработки планов территориального освоения регио­ нов. Работа региональных органов территориального планирования имела в принципе такой же характер, как и деятельность ГУТП. Она была сосредоточена в основном на оценке существующего положения, то есть на первом этапе планирования. Для нескольких воеводств (Краковского, Вроцлавского, Катовицкого, Олыптынского и Щецинского) были разработаны ре­ гиональные атласы, которые в какой-то мере соответ­ ствовали атласу общегосударственного плана. Одновре­ менно была начата разработка предварительных кон­ цепций будущего экономического освоения некоторых территорий. Это были предварительные планы город­ ских и портовых комплексов Гдыни и Гданьска, окру­ га Валбжиха и региона урожайных земель в несколь­ ких разоренных повятах Щецинского воеводства (Пыжице, Грыфино, Мыслибуж).

Территориальное планирование и характеристика территориальных планов 1950—1955 гг. Существовав­ шая в течение трех лет система территориального пла­ нирования в 1949 г. подверглась коренным изменениям. Были ликвидированы Главное управление террито­ риального планирования и региональные дирекции, функции которых перешли ко вновь организованной (вместо Центрального управления по планированию) Государственной комиссии экономического планирова­ ния и частично к воеводским комиссиям экономического планирования при воеводских Народных советах. Со­

43

планировки, соподчиненные строительному ведомству и президиумам Народных советов.

О периоде развития регионального планирования до 1955—1956 гг. высказываются разные, часто проти­ воречивые мнения. По-видимому, организационно-адми­ нистративные формы, которые приняло планирование в тот период, не могут служить исходным пунктом для каких-либо оценок. Факты ие подтверждают и того мне­ ния, что якобы в период, о котором идет речь, регио­ нальное планирование перестало существовать. После­ дующее развитие, через которое оно прошло, имело, правда, много отрицательных сторон (утрата однотип­ ных организационных форм и методических основ, отсутствие всеобъемлющего регионального планиро­ вания, понимаемого как охват планами всей террито­ рии страны и всех ее воеводских регионов, умале­ ние роли перспективного территориального планиро­ вания и т. д.). Но одновременно существовал целый ряд явлений, 1оказавших положительное влияние на дальнейшее развитие регионального планирования в Польше.

Прежде всего региональное планирование стало увязываться с экономическим планированием как па воеводском, так и на общегосударственном уровнях. На уровне воеводств функции регионального планиро­ вания приняла на себя хозяйственная администрация народных советов. В систему планирования вошел но­ вый элемент — территориальное планирование, задачей которого было обеспечение «всестороннего экономиче­ ского развития отдельных территорий страны на основе максимального использования местных сырьевых ре­ сурсов и земель, а также соответствующего использо­ вания рабочей силы» и «равномерного размещения про­ изводительных сил и социальных, культурных и ком­ мунальных учреждений в целях создания наиболее бла­ гоприятных условий для общественного переустройства,

1 Uchwala Rady Ministrow z dnia 31 maja 1950 r., «Monitor Polsld», 1950, poz. 813.

44

властями лишь частично, так как Народные советы ве­ дали лишь некоторыми сторонами хозяйственной деятелытости и не всегда располагали достаточными инве­ стиционными средствами. Однако, несмотря па ограни­ ченные возможности территориального планирования на местах, заинтересованность региональных органов вла­ сти в плановом воздействии на направления развития ре­ гионов и их территориальное освоение заметно возросла.

На общегосударственном уровне региональное пла­ нирование нашло свое выражение в принципах и по­ рядке составления шестилетнего плана. Этот план вклю­ чал в себя, в частности, региональную часть (раздел IV плана), определяющую основные показатели эконо­ мического развития отдельных воеводств. Во вступле­ нии к этой части указывалось: «В плановом периоде начнется длительный процесс, направленный иа более равномерное размещение производительных сил, а так­ же социальных и культурных учреждений иа террито­ рии всей страны. Будет уменьшаться неравномерность развития экономической и культурной жпзин, являю­ щаяся результатом условий существования Польши в период капитализма» Закон, утверждающий шестилетннй план, устанавливал, что для достижения общих социально-экономических целей необходимо, в частно­ сти, «поднять уровень экономической и культурной активности отсталых восточных п центральных частей страны, а также некоторых еще недостаточно развитых в экономическом отношении повятов в западных и северных воеводствах посредством проведения соот­ ветствующей политики размещенпя производительных сил» 2.

Территориальный (воеводский) разрез шестилет­ него плана проявился не только в его основных поло­ жениях, но нашел отражение и в годовых планах. Этот разрез был результатом уже упоминавшейся чрез­ мерной централизации экономической жизни со свой­ ственными этому явлению отрицательными послед­ ствиями (детальность и директивность показателей, недостаточный учет инициативы снизу, часто произ­ вольное определение места размещения и т. и.).1

1 Plan szeicioletni, Warszawa, 1950, s. 151.

1 Там же, стр. 96.

45

В 1950—1955 гг. практически было прекращено тер­ риториальное планирование на перспективу (оно со­ хранилось лишь в рамках генеральной директивы подъ­ ема экономического уровня неразвитых территорий, рассчитанной на длительный период времени). Это обедняло содержание планирования. Однако в текущее оперативное планирование начал вводится террито­ риальный аспект.

При оценке этого периода часто указывается на ряд ошибок в размещении, а также на неполное выполне­ ние плановых заданий, касающихся изменений в ре­ гиональной структуре народного хозяйства. Эти упреки, конечно, обоснованы. Но все же при оценках, по-видимо­ му, следует учитывать два момента. Во-первых, в 1950— 1955 гг. произошли важные и относительно самые крупные изменения в размещении производительных сил, началось развитие регионов, до сих пор очень сла­ бо освоенных в экономическом отношении. Во-вторых, неполную реализацию намечаемых изменений в терри­ ториальной структуре нельзя отрывать от существа и условий выполнения всего плана. Шестилетний план изменений в размещении производительных сил был разработай в масштабах всей программы общественноэкономпческого развития. Программа более равномер­ ного размещения и активизации относительно слабо­ развитых регионов составлялась параллельно с програм­ мой индустриализации, а также с основными направле­ ниями перестройки аграрной структуры, роста жизнен­ ного уровня п т. д.

Территориальное планирование, осуществлявшееся

ввоеводскпх комиссиях экономического планирования,

атакже центральное планирование в территориальных системах, проводившееся под руководством Государ­ ственной комиссии экономического планирования (в частности, Департаментом территориальных планов и размещения), преследовали более узкие цели, чем те, которые ставились существовавшими ранее органами территориального планирования. Однако, несмотря на это, непрерывно проводились работы над планом Кра­ ковского региона (в рамках воеводской комиссии эко­ номического планирования в основном по его централь­ ной и западной частям).

Специально созданное в Катовице проектное бюро разрабатывало региональный план территориального

46

освоения Верхнесилезского промышленного округа. Это был первый в Польше региональный план, утвержден­ ный постановлением Президиума Правительства (№ 421/53 от 6 июля 1953 г.). Постановлением утверж­ дались принципы, концепция развития и освоения Верх-

г о р о д а ; 3 — н о в ы е п р о е к т и р у е м ы е го р о д а ; 4 — гр а н и ц а т е р р и ­

5 — гл а в п ы е э л е к т р и ф и ц и р о в а н н ы е ж е л е з н ы е д о р о г а (п о м а те ­ р и а л а м в о е в о д ск о го б ю р о р а й о гш о й п л а н и р о в к и и К а т о в и ц а х ).

несилезского промышленного округа, перечень важнейших капиталовложений до 1970 г., а также программа дальнейших работ пад планом. Это же бюро составило также проекты региональных планов для Рыбницкого угольного бассейна, промышленного района КепдзежпнБляховня — Кожле и Чеистоховского промышленного округа. Аналогичные работы проводились над планом Лодзиггского промышленного округа, планом экономи­ ческого освоения долины нижней Брды и долины Нера

47

(Лодзинское бюро), Шулавы (Гданьское бюро), района канала Вепш — Кшиа (Любельское бюро), Варшав­ ского промышленного округа (Варшавское бюро)

Упомянутые проектные бюро (за исключением Кра­ ковского) организационно п о д ч и н я л и с ь специализиро­ ванным проектным бюро (Горпроект, Гидропроект, Энергопроект, Торфопроект), находящимся в подчине­ нии различных ведомств, и работали также по принципу проектных бюро. Некоторые ведомственные проектные бюро вели работы п над региональными планами (на­ пример, Гидропроект разработал план освоения долины Буга).

В 1954 г. при Государственной комиссии экономи­ ческого планирования было организовано Бюро регио­ нального планирования, которое взяло на себя все ра­ боты в этой области. Такое положение сохранялось до конца 1956 г., когда региональные бюро были переданы воеводским комиссиям регионального планирования, а Бюро регионального планирования Государственной комиссии экономического планирования было ликвиди­ ровано. Это по времени совпало с дискуссией о системе планирования п управления, а также с реорганизацией главного органа планирования в Польше.

От дискуссии о региональном планировании до ян­ варского закона (1956—1961 гг.). В начатой в 1955 г. п оживленно продолжавшейся в 1956—1957 гг. дискус­ сии об основных проблемах политической, обществен­ ной и экономической жизни много внимания уделялось вопросам системы и методов планирования, в том чис­ ле п регионального планирования.

Исходным пунктом этой дискуссии, проводимой па страницах журналов2,1 а также во время многочислен­ ных совещаний и собраний, была оценка прошлого. По­ казательной в этом отношении является оценка, содер­ жащаяся в записке Общества польских урбанистов, представленной высшим партийным и государственным органам. Эта записка была разработана на основе реше-

1 Всего в 1949—1956 гг. было разработано 22 региональных плана, в том числе 19 для районов усиленного капитального строительства.

2 Особенно важпуго роль здесь сыграли следующие жур­ налы: «Miaslo», «Imvestycje i Budowuiclwo», «Gospodarka Р1дnowa» и «Zycie Gospodarcze»,

48

шгя конференции Общества польских урбанистов, со­ стоявшейся 15—16 июня 1956 г. и посвященной вопросам регионального планирования В записке указывается, что «в случае если в новом едином аппарате экономи­ ческого планирования было бы принято решение о на­ чале систематических работ над перспективным планом развития народного хозяйства и если бы для этих ра­ бот были бы созданы соответствующие организационные формы, то подчинение территориального планирования в масштабах страны и региона организации экономиче­ ского планирования было бы правильным шагом, кото­ рый вполне обоснован ролью, задачами п методами территориального планирования» 1.2

В записке, кроме того, указывалось, что, несмотря на создание в 1950 г. органов единой народной власти в виде народных советов «вместо децентрализации и демократизации функций управления народного хозяй­ ства, появились еще более сильные тенденции к центра­ лизации и бюрократизму, причем в плановых органах основное внимание уделялось выполнению текущих за­ дач шестилетнего плана и координации изменений, вно­ симых в этот план в ходе его выполнения» 3.

В своей записке Общество польских урбанистов сформулировало ряд практических предложений. Так, в организационных вопросах предлагалось увязать об­ щегосударственное и региональное планирование с перспективным планированием, создать в рамках цент­ рального органа экономического планирования Главную комиссию территориального планирования с собствен­ ным бюро планирования, а также подчинить региональ­ ное планирование воеводским Народным советам. В области правовых норм предлагалось пересмотреть существующие и разработать новые положения (фор­ мально действовал декрет о территориальном планиро­ вании от 1946 г., из которого было исключено лишь не­ сколько статей). Наконец, следует упомянуть о пред­

49

специальную межотраслевую организацию, которая за­ нималась бы исследованиями главным образом в обла­ сти теории территориального освоения страны.

Участники дискуссии были согласны в двух основ­ ных вопросах, а именно что территориальное планиро­ вание должно увязываться с перспективными планами экономического развития страны, а также что оно должно сохранить свой трехступенчатый характер (об­ щегосударственное, региональное п местное планиро­ вание) .

Работы по перспективному планированию были на­ чаты в 1956 г. 17 ноября 1956 г. Совет Министров при­ нял постановление (№ 746/56) о передаче существую­ щих бюро регионального планирования воеводским комиссиям экономического планирования. По существу же своей работы эти бюро были подчинены Управлению перспективных планов Плановой комиссии при Совете Министров. В задачи управления входила разработка программы территориального освоения всей страны'. В течение 1958 г. воеводские комиссии экономического планирования разработали предварительные концепции путей экономического развития воеводств в 1961— 1975 гг. Эти концепции в следующем году рассмотрела Комиссия региональных планов2. Предварительные концепции, разработанные на основе анализа существо­ вавшего экономического положения регионов, были ис­ пользованы не только для работ над перспективным планом, по также и при формулировке Директив по пятплетнему плану на 1961—1965 гг.

Двойное подчинение бюро регионального планиро­ вания воеводским комиссиям экономического планиро­ вания и Плаповой комиссии при Совете Министров

w ramach prac nad perspektywicznym planem rozwoju gospodarki narodowej, «Biuletyn Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN», 1960, № 1, s. 95—115.

* В рамках Плановой комиссии была создала Комиссия региональных перспективных планов, которая работала под руководством М. Качоровского. Это была одна из многих ко­ миссий, работавших над перспективным планом. Подобные ко­ миссии были больше чем просто совещательными или реко­ мендательными организациями. Работавшие в них люди ак­ тивно участвовали в создании самого плана (К. D z i e w o n s k i, Ргасе nad planami regionalnymi..., jw, s. 101).

50