книги из ГПНТБ / Завадский, С. Основы регионального планирования

клопяет предложения) на размещеипе предприятий п пределах своего воеводства.

Наличие при каждом воеводстве бюро районной планировки и научного совета дает возможность вое­ водской плановой комиссии более полно увязать отрас­ левые планы с территориальными. Располагая бюро районной планировки и научным советом и привлекая для консультации п экспертизы квалифицированных специалистов, воеводская плановая комиссия может обоснованно выступать с теми или иными поправками к отраслевым планам, а также со своими самостоятель­ ными предложениями, отличающимися от предложений министерств и ведомств.

Такая организационная структура, обеспечивающая права и обязанности региональных (воеводских) пла­ новых органов, создает больше возможностей для пра­ вильной и тесной взаимоувязки регионального и отрас­ левого планирования.

Однако при всех своих положительных сторонах существующая организационная структура планирова­ ния в Польше имеет ряд недостатков, на устранение которых в последнее время обращено внимание поль­ ского руководства. Несмотря на большую роль вое­ водств в составлении проектов плана, решающая роль в его окончательной реализации практически остается за министерствами, так как они фактически разме­ щают капиталовложения в пределах своей отрасли. По­ этому в действительности нередко запланированное вое­ водствами строительство ряда объектов инфраструктуры остается неосуществленным, так как министерства не обеспечплп их капиталовложениями. В связи с этим привлеченпе к активному участию в распределении инвестиций воеводств и повышение их роли в осуще­ ствлении плана рассматривается в настоящее время в Польше в качестве одной из основных задач дальней­ шего улучшения территориального планирования и по­ вышения его роли.

Опыт Польши по организации и методологии терри­ ториального планирования заслуживает пристального внимания.

Для советского читателя поэтому представит инте­ рес знакомство с книгой Станислава Завадского, по­ священной истории, организации и методологии регио­ нального планирования в Польше.

20

Станислав Завадский — видный польский экономист, автор многих работ по региональному планированию (в частности, ему принадлежит интересная монография «Анализ территориальной структуры промышленности в Польше в 1965 г.», Варшава, 1965). Две его работы — «Капиталовложения как фактор изменений размещения производства и развития районов» и «Возможности и ограничения локализациониой политики в плановом хозяйстве» — вышли на русском языке в XVI томе тру­ дов Комитета по делам территориально-экономического развития страны Польской Академии наук (Варшава, 1967). С. Завадский, помимо педагогической работы в Главной школе планирования и статистики (он заве­ дует Отделением районной планировки), ведет большую обществепно-научную работу. В частности, он является членом президиума двух Комитетов Польской Акаде­ мии паук: по делам территориально-экономического развития страны и «Польша 2000 г.».

Книга С. Завадского освещает широкий круг вопро­ сов территориального и регионального планирования. Автор удачно обобщил и большой практический опыт организации и методологии регионального плани­ рования в Польше, и теоретические работы, проведен­ ные там в этой области. Ои старался как бы подвести итоги разносторонним научным исследованиям и об­ суждениям этих вопросов. Многие вопросы, поднятые

вэтой книге, продолжают быть и поныне дискуссион­ ными, как и сама трактовка автором некоторых из них. Но книга С. Завадского будирует мысль, в частности она заставляет задуматься над тем, что из изложенного

вней может быть использовано в практике планирова­

ния СССР. И в этом большая ценность книги.

В области территориального планирования еще нет единой общепринятой терминологии, что нередко приво­ дит к недоразумениям вследствие разночтения одних и тех же понятий. С. Завадский не всегда четко разграни­ чивает в своей книге региональное, то есть районное, пла­ нирование и территориальное, хотя последнее значитель­ но шире первого и, как видно из вышеизложенного, рай­ онное (региональное) планирование представляет собой только одни из видов территориального планирования.

С. Завадский, по-видимому, понимает регион (регио­ нальный) как синоним района (районного), хотя в со­ ветской литературе обычно (но не всеми авторами) под

21

регионом понимается таксономическая единица, боль­ шая, чем район. Наконец, в книге нечетко разграничи­ вается региональное планирование и районная плани­ ровка, непосредственно соприкасающаяся с решением ряда архитектурно-планировочных вопросов, связанных с застройкой территории, в частности городов. Район­ ная планировка представляет собой часть внутрирай­ онного планирования и должна всецело опираться на него, исходить из него и конкретизировать его приме­ нительно к более ограниченной территории. В бур­

с развитием городского строительства, проводятся ра­ боты по районной планировке, в частности по плани­ ровке застройки городских территорий. Однако вслед­ ствие отсутствия перспективного плана развития хозяй­ ства города (или райопа) подобного рода районные (городские) планировки оказываются крайне несовер­ шенными и неполными (ограничиваются решением пре­ имущественно чпсто архитектурно-планировочных во­ просов), что совершенно неизбежно в условиях частно­ собственнической экономики. Это признается и бур­ жуазными исследователями и неоднократно отмечается в книге С. Завадского. Вместе с тем нельзя отрицать некоторые достижения в методике разработки район­ ных планировок в буржуазных странах. Но это не дает основания для выводов о наличии там регионального планирования. При чтеппп кпигп С. Завадского вслед­ ствие нечеткой терминологии у советского читателя, во­ преки воле автора, может создаться неправильное представление, что в буржуазной Польше 30-х годов уже существовало региональное планирование.

В действительности же в этот период были пред­ приняты попытки лишь разработать планировку отдель­ ных городов и планы городской застройки. Все эти разра­ ботки упирались в препятствия, непреодолимые в усло­ виях частнособственнического хозяйства. Поэтому не следует переоценивать результаты этпх разработок в истории подлинного территориального планирования, требующего единого планового хозяйства, а потому воз­ можного в полном объеме только при социализме.

Кроме того, следует учесть, что автор часто упот­ ребляет термин «экономическое планирование» приме­ нительно к отраслевому планированию.

22

ОТ АВТОРА

Замысел этой книги возник на кафедре планирова­ ния и экономической политики отделения экономики производства Главной школы планирования и стати­ стики. Проводимые там лекции и семинары, а также многочисленные дискуссии побудили автора приступить

кработе иад книгой, систематически изложить предмет и затронуть некоторые дискуссионные вопросы.

После работы Т. Мжиглуда1, изданной в 1958 г., не было книги, посвященной проблемам регионального планирования. Это стало дополнительным побуждением

кразработке темы, которая вызывает все больший ин­ терес, особенно в экономических вузах. Проблематике регионального планирования уделяется все больше вни­ мания и в ряде смежных дисциплин, например в отрас­ левых экономиках. Все это тесно связано с возрастаю­ щим значением пространственного фактора в развитии хозяйства и указывает на то, что при хозяйственном освоении страны планирование и экономическая поли­ тика должны обязательно учитывать региональные раз­ личия. Таким образом, возникает необходимость под­ готовки соответственно обученных кадров плановиков или по крайней мере ознакомления специалистов опре­ деленного профиля с проблемами регионального плани­ рования.

1 Т. Mrzygl od, Planowanie regionalne, Warszawa, 1958.

25

Глава l

РАЗВИТИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В ПОЛЬШЕ

ВСТУПИТЕЛЬНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ

«Кадмос... решил стать оседлым... Однако прежде он спросил совета у оракула, где ему обосноваться. Ему было сказано, чтобы шел за телкой, которую он встре­ тит в пустыне, и остался там, где она остановится. Так и случилось» '.

Человек всегда стремился выбирать лучшее из воз­ можных мест для работы и жилья. Мифологическая телка конечно же остановилась там, где была вода, а поэтому и трава; Кадмос был скотоводом; удобное место для занятия этой деятельностью было наилучшим и для его жизни.

Человек всегда сознательно выбирает места поселе­ ния и осваивает их по мере своих возможностей так, как это позволяют ему имеющиеся средства производ­ ства и его умение их использовать. Только в мифах выбирали при помощи оракула. В действительности с начала истории человечества этот выбор обусловливался определенной системой, планом.

Исторический процесс хозяйственного развития стран осуществляется под влиянием известной суммы решений, принимаемых людьми сообща или инди­ видуально. Начало формирования современной сети польских городов относится к раннему средневековью,

27

вдоль рек, выполнявших роль транспортных артерий п оборонительных рубежей. Размещение первобытной силезской металлургии определялось не только оби­ лием руды и леса, но также и сетью рек и ручьев (необходимых вначале для промывки руды, а позже для работы водяных двигателей). Применяя трехполь­ ную систему, крестьянин выбирал поля под яровые и озимые хлеба, а также и под пар. Такое разделение, господствовавшее на польских землях по 19 век вклю­ чительно, в сочетании с распределением земель по при­ знаку собствеппости явилось одной из причин череспо­ лосицы. Концепция Сташица «постоянного размещения железоделательных заводов па реке Каменной» (от Бзины у Скажнска до Островца Швептокшизского) была планом освоения производственных ресурсов зтого района. По оси реки Каменной в настоящее время рас­ полагается центр Старопольского промышленного округа.

Американцы склонны относить начало работ по планировке своей территории к концу 17 века, когда в 1682 г. Уильям Пени организовал в Филадельфии Бюро контроля п планировки уличиой системы (checker­ board) . Если действовать по аналогии, то зарождение польской планировки городской территории можпо было бы обнаружить если не во времепа Бискушша, то уж наверняка в средневековых принципах градострои­ тельства.

Вдействительности же планировка территории как организованное явление возникло только лишь в период развитого капитализма. Характерно при этом, что она не преследовала целей создапня наиболее выгодных территориальных комплексов общественной деятель­ ности, а была направлена на реконструкцию суще­ ствующих комплексов и на недопущение в дальней­ шем отрицательных последствий стихийного развития. Объектом планировки стали крупнейшие города Европы

иАмерики, в которых наиболее остро проявились про­ тиворечия между их функциями, спецификой застройки

иусловиями жизни населения.

ВСША за исходный пункт «city planning» прини­ мается подготовка к Международной выставке в Чикаго (1893 г.), когда были предприняты попытки совершен­ ствования городского ландшафта. Вскоре, однако, про­ блематика архитектуры ландшафта должна была столк­

28

нуться с общпми проблемами жпзип городов (экономи­ ческими, общественными, административными, право­ выми и др.). В эстетические и технические элементы планировки начали проникать социально-экономические моменты.

На рубеже 19 и 20 веков в Европе появились две идеи, которые оказали огромное влияние на современ­ ную урбанистику. Английский урбанист Э. Ховард вы­ ступил в 1898 г. с концепцией города-сада (garden city), в состав которого должны были входить комп­ лексы промышленной, обслуживающей и жилищной за­ стройки, окруженные пригородной зоной сельскохозяй­ ственных площадей. Спустя три года французский архитектор и урбанист Т. Гарнье предложил свой проект индустриального города (la cite industrielle), со­ стоящего из специализированных функциональных зон (промышленной, обслуживающей, отдыха, жилой), раз­ деленных зелеными поясами. Обе эти модели послу­ жили исходным пунктом для поисков метода преодоле­ ния хаотической застройки капиталистических городов.

Подход к этой проблеме в масштабах отдельных городских организмов оказался, однако, недостаточным для попыток регулирования процессов развития. По­ пытки планировки городской территории были реак­ цией на результаты процессов урбанизации и индуст­ риализации. В то же время стремление подчинить раз­ витие более крупных региопов планировке затрудня­ лось все углубляющейся дифференциацией их (агло­ мерация одних территорий и недостаточное развитие других). Как чрезмерное сосредоточение людей и про­ изводства вокруг города, так и недостаточное развитие обслуживающих его территорий вызывают расстройство в функционировании городского организма, а также трудности в его естественном росте, Возрастающие раз­ личия в уровне хозяйственного освоения отдельных частей страны вызвали необходимость постепенного охвата планировочными мероприятиями все более круп­ ных и многочисленных территории.

Районная планировка сейчас осуществляется почти во всех странах независимо от их общественно-эконо­ мического строя. Главная причина ее быстрого распро­ странения связана с ускоренным общественно-экономи­ ческим развитием, а также с усиливающейся тенденцией к регулированию этого развития. Этот процесс харак­

29

теризуется также возппкиовеппем значительных тер-

деленных сходных черт в облике отдельных стран и регионов. Современный процесс роста сопровождается слиянием хозяйственных организмов, рассматриваемых в качестве территориальных единиц (регионы— стра­ ны), при одновременном проявлении тенденции к сохранению специфических условий отдельных терри­ ториальных единиц, а также удовлетворению их спе­ цифических потребностей. Речь идет прежде всего о проблеме территориального распределеппя «выгод п бремени» хозяйственного роста '. Наконец, требования интенсификации общественого техипко-экоиомического прогресса более чем когда-либо создают необходимость использования особенностей территорий и учета «пове­ дения» на этих территориях всех видов деятельности.

Территориальное региональное планирование стано­ вится фактором, рационализирующим п ускоряющим развитие общественно-экономической деятельности.

Региональное планирование, имея комплексный, а не едпппчпьтй характер, является функцией государ­ ственной администрации. Заниматься планированием можно всюду и всегда, но внедрять плап в жпзиь мо­ жет только администрация, располагающая соответ­ ствующими средствами в общих интересах.

Поэтому наиболее полные возможности региональ­ ного планирования создаются только в условиях социа­ листического хозяйства. В капиталистических странах оно является прежде всего результатом государствен­ ного вмешательства, поэтому эффективность планиро­ вания зависит там от степени и действенности вмеша­ тельства государственной администрации в хозяйствен­ ную и общественную жизнь.

ЭВОЛЮЦИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

В ПОЛЬШЕ

Районная планировка в 1928—1938 гг. Начало рай­ онной планировки в Польше относится к 1928—1932 гг.

PrzesU’zermego Zagospodarowania Kraju PAN», 1968, № 16, s. 52.

30