книги из ГПНТБ / Завадский, С. Основы регионального планирования

занимающиеся планированием деятельности, связанной с размещением производительных сил и масштабах регионов.

Можно указать на три главных источника возник­ новения и развития районной планировки в довоенный период. Первым и наиболее важным из них была по­ пытка упорядочивания в развитии городов, прежде

рая заключается в том, что размеры отдельных горо­ дов и поселков оказываются недостаточными для опре­ деления рациональных способов п направлении заст­ ройки.

Принцип планировки застройки городов в 1928 г. был узаконен'. Строительное право предусматривало в случае необходимости возможность разработки планов застройки нескольких соседствующих поселений. Это постановление явилось основой для начала деятель­ ности с 1 октября 1930 г. первой в стране Комиссии об­ щего плана застройки Варшавы и ее окрестностей. Одповремеиио было организовано Бюро районной пла­ нировки в Варшаве, которое стало исполнительным органом этой комиссии. В течение последующих двух лет такие же бюро созданы в Вейхерове (по вопросам Морского побережья), Лодзи, Познани и Катовицах (Бюро районной планировки горнопромышленного бас­ сейна) .

Зарождение этого движения, связанного с урбани­ зацией, ассоциируется с крупнейшими в стране город­ скими агломерациями, которые одновременно были главными центрами промышленного производства. Лишь бюро в Верхерове, организованное в целях раз­ работки плана застройки создаваемого с 1922 г. гдынь­ ского порта и непосредственно связанного с ним района (вскоре, впрочем, местопребыванием бюро стала Гдыня), являлось исключением.

Немалую роль сыграло и общественное двткеине, называемое регионализмом. Главной его целью было стремление сохранить отдельные своеобразные черты культуры, искусства и природы различных регионов.1

1 Распоряжение президента Речи Посполнтой от 16 фев­ раля 1928 г. о строительном плаие и застройке поселков, «Dziennik Uslaw», № 23, poz. 202.

31

Особенно ярко проявилось оно в Подхале, где (также в 1928 г.) но инициативе архитектора Карола Стриеньского была создана специальная Комиссия по регио­ нальным делам Подхале и Западных Бескид. Вначале ее задачей была подготовка предложений, касающихся практических мероприятий, связанных с охраной па­ мятников культуры, искусства и природы. В 1932 г. объем работ комиссии был увеличен и она стала зани­ маться также вопросами благоустройства, связанными с транспортом, туризмом, отдыхом, курортами и т. и. Только в 1934 г. эта комиссия получила организацион­ ный статут в качестве Бюро районной планировки Под­ хале и Западных Бескид, созданного Обществом друзей Гуцулыцины (одновременно было организовано Бюро районной планировки Гуцулыцины).

И наконец, развитию районной планировки способ­ ствовало влияние государства на руководство хозяй­ ственными процессами, особенно в годы, непосред­ ственно предшествующие второй мировой войне. Осо­ бенно государственное влияние проявилось в так называемой четырехлетней государственной программе капиталовложений (1936—1940 гг.), главной задачей которой должно было быть повышение обороноспособ­ ности страны прежде всего путем развития промыш­ ленности, обслуживающей нужды армии. Программа капиталовложений должна была опираться на учет су­ ществующих диспропорций в территориальном освое­ нии страны, которые противоречили главным целям этой программы.

В соответствии с господствующей военной доктриной программа предусматривала концентрацию в централь­ ных районах Польши значительного промышленного по­

в довоенной Польше мероприятие в области капитало­ вложений требовало координации и планировки в тер­ риториальном и региональном смысле. Этим занима­ лись два специальных Бюро планировки (при кабине­ те вице-премьера Е. Квятковского, который руководил

32

военных дел) и соответствующие территориальные бю­ ро районной планировки.

В первые годы существования районной планировки одним из факторов, тормозящих ее развитие, были про­ блемы юридического узаконения понятий программы и районной планировки с целью регулирования этих про­ цессов через государственные органы, что увеличило бы шансы реализации программ. Частично это узаконение было осуществлено в 1936 г. при обновлении строитель­ ного права Соответствующее предписание предусмат­ ривало, что общие планы застройки могут быть состав­ лены в виде региональных планировок для территории всего воеводства, или его части, или даже для несколь­ ких соседствующих воеводств. На этой базе в 1937 г. была начата организация воеводских комиссий и бюро районной планировки (застройки). Всего до 1937 г. было организовано 11 бюро районной планировки (застрой­ ки) округов. Количество бюро увеличилось в 1939 г. до 13 в связи с организацией Бюро районной планировки Центрального промышленного округа (с местопребыва­ нием в Сапдомире), а также Бюро районной планировки Люблинского округа. Перед началом второй мировой войны районной планировкой было охвачено около по­ ловины территории страны.

Задача районной планировки состояла в определе­ нии рационального иаправлеиия использования площа­ дей и их освоения пли то, что до настоящего времени по традиции называется территориальным освоением.

В соответствии с принципами, принятыми в город­ ской планировке, программы в зависимости от масшта­ бов подразделились иа общие (генерализованные) и де­ тальные. Сам процесс планировки включал в себя две фазы: в первой проводилось изучение существующего положения дел, во второй определялись направления районной планировки (застройки).

Бюро районной планировки существовали слишком недолго, чтобы можно было составить исчерпывающие генерализованные и детальные программы. Из-за недо­ статка информации особенно много времени и труда21

1 Постановление от 14 июля об изменении распоряжения президента Речи Посполптой от 16 февраля 1928 г. о строи­

тельном праве и застройке поселений, «Dziennik Ustaw», № 50, poz. 405.

требовалось для изучения исходных условии, включаю­ щего оценку условий географической среды, анализ демографических процессов, размещения промышлен­ ности, сельского хозяйства, транспортной сети и т. д. Параллельно с этими разработками возникали методо­ логические концепции.

Дальше всего продвинулась работа над планировкой варшавского региона. Уже в 1933 г. два коллектива варшавских архитекторов, а также Бюро районной планировки Варшавы представили на афинский кон­ гресс СТАМ (Les Congres Inteniationaux d’Architecture Moderne) результаты первой фазы работ по городской планировке Варшавы. Согласно рекомендации конгрес­ са, руководители обоих коллективов И. Хмелевский (ко­ торый был заместителем директора бюро, а с 1936 г. его директором), а также Г. Сыркус представили в следующем году работу «Функциональная Варшава». В осиову плана варшавского региона была положепа концепция раздела всей территории иа «активные зо­ ны оснащения и пассивные городские пространства», а также дифференцирования иа этой основе функций, которые должны выполнять отдельные районы в масш­ табах всего региона и даже (с учетом его столичного характера) в масштабах всей страны

Идея функционального дифференцирования районов стала одним из основных методологических установле­ ний по районной планировке в Польше.

Иной характер имели результаты работы Краков­ ского центра районной планировки, главной особен­ ностью которой с самого начала была тесная связь планировочных работ с научными трудами. В резуль­ тате этих работ появилась подготовленная С. Лещицким наиболее полная в то время монография по регио­ нальной экономике2.

1937—1939 гг. принесли с собой не только организа­ ционное укрепление и развитие районной планировки, но также формирование взглядов на ее цели и задачи. В январе 1938 г. в Варшаве состоялся съезд председа­ телей комиссий районных планировок (застройки), ко-21

1 Warszawa funkcjonalna. Przyczynek do urbanizacji regionu warszawskiego, Warszawa, 1935, s. 48.

34

торый принял ряд важных решений и резолюций. Наи­ более важное значение имело принятое съездом опре­ деление районной планировки. «Районная планировка данного округа, — говорилось в соответствующем поста­ новлении, — является программой территориального

Рис . 1. Схема зон (иоясов) оснащения территории и узлы их пересечений (из книги «Функциональная Варшава»),

размещения хозяйства, определяющей наиболее эконо­ мичное и наиболее рациональное с общегосударствен­ ной и местной точек зрения освоение территории в це­ лях создания наилучших условий развития данного округа в определенный период»1

1 «Biuletyn Urbanistyczny», 1938, № 1, s. 9.

Из этого определения предмета и цели планировок вытекалп порядок составления, тематический диапазон, а также содержание схем. Схемы должны были состоять из двух частей. В первой части обосновывался техни­ ческий проект, определяющий развитие отдельных тер­ риторий с учетом размещения населения и различных видов хозяйственной деятельности, а также охраны при­ роды и памятников культуры.

Вторая, описательная, часть определяла способы реализации схемы планировки.

Однако существовавшие в то время общественно-эко­ номические отношения сильно ограничивали возмож­ ность осуществления этих схем илаппровок. Не разви­ вая этой темы, можно привести лишь мнение современ­ ников. Так, например, С. Пиотровский, руководитель бюро в Катовнцах, писал в связи с работой над планом Верхнесилезского бассейна: «Большая часть земельной собственности находится в руках огромных промышлен­ ных концернов... В результате любая попытка плани­ ровки строительства пли ее часть становятся предме­ том изнурительных «согласований» и торгов, которые только при наличии доброй воли многочисленных заин­ тересованных кругов могут привести к желаемому ре­ зультату» '. Спустя три года, докладывая о состоянии работ своего бюро, тот же автор указывал, что эти ра­ боты представляют только «...в общих чертах карти­ ну пожелания планового освоения региона... Далее сле­ довало бы ответить на вопрос: какие существуют сред­ ства для осуществления этого плана? Эти средства в Польше везде одинаковы и, честно говоря, крайне не­ достаточны» 1.2

В этих условиях наиболее ценным достижением пла­ нировщиков было установление факта общественной не­ рациональности существовавших территориальных си­ стем, а также указание направлений и способов желае­ мых изменений в этих системах. Районная планировка почти исключительно находилась в ведении архитекто­ ров и урбанистов, которые, хотя и придавали большое значение экономическим элементам планировки, одна­

36

ко не были, по существу, подготовлены для проведения более глубокого экономического анализа Характерно, что серьезные достижения практики районной плани­ ровки возникли иа фоне более слабого развития теорий размещения и регионального развития.

Сознание трудностей, связанных с разработкой схем планировок и их реализацией, заставило планировщи­ ков обратить внимание на увязку районных планировок с центральной общегосударственной политикой и на координацию усилий, направленных па изменение в хо­ зяйственном освоении всей страны; почти с самого на­ чала своей деятельности планировщики провозгласили тезис о необходимости увязки и даже подчинения рай­ онных планировок «государственной программе». Точно так же как идея районных планировок возникла при расширении диапазона городской планировки, так и требования составления «государственной программы» я в и л и с ь следствием осознания невозможности управле­ ния процессами освоения регионов без общей концепции хозяйственного и территориального развития страны. Здесь речь шла как о хозяйственной программе, разрабо­ танной иа государственном уровне, так и о широкой программе размещения производительных сил, которая составлялась бы Центральным бюро планировок1.2

Вопрос «государственного планирования» назревал по мере продвижения работ над районными планировками. В 1935 г. между существовавшими бюро было заклю­ чено соглашение о координации работ, а также о совме­ стных действиях, направленных иа создание централь­ ной планирующей организации. В 1937 г. И. Хмелевский говорил: «Развитие районных планировок... дохо­ дит уже до такого момента, когда планировка отдель­ ных территорий в отрыве от общего плана ста­ новится невозможной. В планирующих организациях

их влияния на реальность значительно расходились с так на­ зываемой жизиыо... Взгляды урбанистов отличались отсут­ ствием аполитической базы и оценки возможностей развития отдельных направлений хозяйственной жизни в данном ре­

biur dla sporzadzania planow regionalnych, «Biuletyn Urbanis­ tyczny», 1933, № 3, s. 74.

87

центра общегосударственного планирования, который в тесном согласии с директивными органами и опираясь на изучение совокупности проблем хозяйства страны мог бы издавать обязательные распоряжения и дирек­ тивы отдельным центрам территориального планирова­ ния»

С утверждениями илампровщиков совпадали потреб­ ности, вытекающие из реализации правительственной программы капиталовложений. Как уже говорилось, в 1936 г. было создано Бюро планировки прп кабинете вице-премьера. Хотя оно и не имело никаких формаль­ но-правовых связей с организациями районных плани­ ровок, с его деятельностью связывались большие на­ дежды. Это вытекало из концепций и отправной точки работ, проводимых бюро. Так, приступая к исследова­ ниям, связанным с правительственной программой, бю­ ро проводило довольно широкий анализ территориаль­ ной структуры народного хозяйства и на этой основе выдвигало ряд предложений по планированию. Опи ка­ сались, в частности, функционального плана размеще­ ния транспортной сети, а также хозяйственной активи­ зации территорий, расположенных к востоку от Вислы; первым этапом на пути перемещения промышленности на восток должно было быть создание Центрального промышленного округа2*.

Война и оккупация прервали организованную дея­ тельность бюро районных планировок, но не вызвали полного прекращения работ по планировкам. Они про­ водились как в стране (прежде всего в Варшаве, где И. Хмелевскпй продолжал свои работы над планом Вар­ шавского городского комплекса), так и за границей (в Великобритании появилась работа К. Дзевопьского, по­ священная теории размещения и территориальных ком­ плексов, изданная в Польше вскоре после войны)3.

Главное управление территориального планирования (1946—1949 гг.). В условиях нового общественно-поли­ тического строя, возникшего после окончания второй

38

Чило принципиально новую основу для развития. Мож­ но отметить три группы факторов, которые привели к тому, что работы с планами были начаты уже в 1945— 1946 гг. Во-первых, существовали кадры плановиков, обладавших большими практическими и методическими знаниями, сформировавшимися взглядами на принци­ пы и организационные формы планирования; во-вторых, начало восстановления разрушенного хозяйства, а также мощное миграционное течение вызвали необходи­ мость управления этими процессами в территориальном разрезе; наконец, в-третьих, главным распорядителем средств и органом, определяющим направление и ме­ тоды их использования, стало народное государство.

Задачи, правовые основы и организационные формы

территориального планирования были определены дек­ ретом от 2 апреля 1946 г. Основные положения этого декрета гласили:

«Все действия, предпринимаемые общественными организациями и частными лицами в области исполь­ зования территорий и размещения населения, должны соответствовать положениям планов территориального освоения» (статья 1).

«Плановое территориальное освоение проводится на основе общегосударственных, региональных и местных планов, разработанных в соответствии с Директивами региональной политики государства» (статья 2)'.

В этих формулировках нашли отраженпе довоенные стремления плановиков. Территориальные планы созда­ ли основу прежде всего для принятия решений о капи­ таловложениях и инвестиционной деятельности. Планы территориального освоения, утверждаемые народными советами соответствующего уровня, а в масштабах стра­ ны — сеймом, получили обязывающую законную силу. Таким образом, была создана целая система планирова­ ния: для отдельных городов и поселков или их комплек­ сов составлялись местные планы; для воеводских тер­ риториальных единиц или их частей — региональные планы; для всей страны — общегосударственный план. При этом соблюдался принцип единства планов, который заключался в том, что региональные планы составля­

1 «Dziennik llstaw», № 16, poz. 109.

39

Декрет предусматривал приспособление организа­ ционных форм территориального планирования к этой структуре. Центральным учреждением здесь было Глав­ ное управление территориального планирования (ГУТП) с задачей составления соответствующего пла­ на освоения страны на основе собственных исследова­ ний и координации деятельности отдельных мини­ стерств. ГУТП являлось высшей инстанцией по отно­ шению к региональным дирекциям территориального планирования (на уровне воеводств) и местных управ­ лений территориального планирования (на уровне повятов и городов, выделившихся из повятов).

При оценке деятельностп по территориальному пла­ нированию в 1946—1949 гг. часто подчеркивалась ее недостаточность, которая заключалась в том, что соот­ ветствующие планы в определенном смысле носили не­ зависимый характер и не являлись составной частью народнохозяйственных планов. Это было следствием параллелизма, проявлявшегося в планировании в тот период времени. Наряду с ГУТП существовало Централь­ ное управление планирования (ЦУП) (1945—1949 гг.) при экономическом комитете Совета Министров. ЦУП подготавливало и координировало текущие экономиче­ ские мероприятия, а также разрабатывало трехлетипй план восстановления хозяйства страны (1947—1949 гг.).

В декрете от 2 апреля 1946 г. указывалось, что тер­ риториальные планы должны составляться в соответ­ ствии с основами экономической политики государства, а также «в соответствии с многолетними народнохозяй­ ственными и инвестиционными планами». Однако это указание на необходимость увязки обоих разделов плана и сотрудничества планирующих организация оказалось недостаточным для нормального развития как террито­ риального, так и экономического планирования '. Эко­ номическое планирование делало свои первые шаги, тогда как территориальное планирование опиралось па некоторые элементы довоенных концепций, пора реа­ лизации которых наконец наступила. В той же степени, в какой территориальному планированию не хватало экономического (отраслевого) содержания, экономиче-1

1 См.: В. М а 1i s z, Ekonomika ksztaltowania miast, Komitet Przestrzcnnego Zagospodarowania kraju PAN, Studia, t. IV, War­ szawa, 19153, s. 144 u след.

40