книги из ГПНТБ / Завадский, С. Основы регионального планирования

Глава &

РЕГИОНАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ, ЭКОНОМИЧЕСКАЯ И СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

ВЗАИМОСВЯЗЬ п о л и т и к и И ПЛАНИРОВАНИЯ

Приоритет политической программы. Однозначное определение взаимосвязи политики и планирования имеет важное теоретическое и практическое значение. Существует довольно единодушное мнение, что эконо­ мическая политика основывается на определении це­ лей социально-экономической деятельности, а планиро­ вание является ее частью и представляет собой управ­ ление экономическими процессами с помощью планов, которые определяют задачи и средства достижения целей.

Таким образом подчеркивается приоритет и более широкий характер экономической политики в отноше­ нии хозяйственного планирования.

К. Сецомский под экономической политикой пони­ мает «... деятельность, состоящую в определении соци­ ально-экономических целей и их реализации при помощи методов и средств, вытекающих из принципов

Оба ученых подчеркивают необходимость базирова­ ния экономической политики на объективных основах. «Практическое применение законов, открытых поли­ тической экономней, — пишет О. Ланге, — является1

1 Wielka encyklopedia powszeclina, t. 8, Warszawa, 1966, s. 832.

задачей экономической политики. Экономическая поли­ тика основывается на использовании экономических за­ конов для достижения намеченных целей» '. Так же пишет п К. Сецомский: «Задачей экономической поли­ тики является практическое применение законов, от­ крытых политической экономией» 21.

Это сходство взглядов касается и использования экономической полптпкп, которое... «заключается во введеипп в реальную действительность причин, которые в соответствпп с экономическими законами вызывают следствия, являющиеся целью экономической политики. Экономическая политика ставит перед собой опреде­ ленные целп, которые она намечает к реалпзацпп, и попользует определенные средства, которые служат для реалпзацпп этих целей» 3.

В свою очередь планирование народного хозяйства (обобществленного хозяйства) О. Ланге определяет как координацию деятельности отдельных предприятий, интеграцию их целей через общую высшую цель, для которой проводится вся хозяйственная деятельность общества4. Одновременно планирование он отождеств­ ляет с реализацией социально-экономической рацио­ нальности процесса пропзводства и распределеппя.

Для краткого пояснения соотношения «политика — планпрованпе» представляется целесообразным пред­ ставить следующие завпспмостп:

1.Экономическим процессом управляют определен­ ные экоиомпческпе законы, познаваемые наукой.

2.На основе знания экономических законов вла­ сти5 проводят экономическую политику, которая со­

стоит в определеипп целей и средств экономического п социального развптпя. Властп, с одной стороны, яв­ ляются выразителем целей всего общества, а с дру­ гой — распорядителем средств.

3. Определение целей н средств осуществляется че­ рез деятельность, называемую планпрованием, задачи

1 О. L a n g e , Ekonomia polityczna, t. I, Warszawa, 1967, s. 189, 190.

1 Wielka encyldopedia powszechna, jw., s. 832.

3 0. L a n g e , Ekonomia polityczna, t. I, 1967, s. 190.

4Там же, стр. 230.

5Под «властями» здесь понимаются центральные обще­ ственно-политические органы, представляющие интересы обще­

ства и от его имени принимающие экономические решения.

180

которой состоят в количественном сочетании целей и средств на основе вариантов рационального хозяйство­ вания; планирование является средством экономиче­ ской политики.

4. Плановая деятельность приводит к составлению плана, который является решением в том смысле, что обязывает исполнителей плановых заданий полностью их реализовать; задания определяются по количеству, качеству, времени и месту.

Какие же формы приобретают политические реше­ ния, ставящие цели, и каков их диапазон? Прежде всего необходимо установить, что субъектом экономи­ ческой политики при социалистическом строе являются высшие органы государственной власти и организации, представляющие интересы широких масс трудящихся. Директивы экономической и социальной политики содержатся в утверждаемых иа съездах программах партии пли решениях ее высших инстанций, совмест­ ных программах политических партий (например, про­ граммах сельскохозяйственной политики, провозгла­ шенных одновременно Польской объединенной рабочей партией и Объединенной крестьянской партией), про­ граммах Фронта национального единства, постановле­ ниях сейма, долговременных решениях правительства

ит. д.

Влюбом случае генеральной директивой экономи­ ческой политики является подчинение решений требо­ ваниям основного экономического закона социализма. Этот закон определяет одновременно как цель, которая состоит в обеспечении максимального удовлетвореиия потребностей общества, так и способ реализации этой цели, определяемой как непрерывный рост и совершен­ ствование производства иа базе наиболее совершенной техники. Это синтетическая цель экономической дея­ тельности при социализме.

Принятие общего экономического закона за основу директив экономической политики требует, однако, бо­ лее конкретных решений, которые могли бы стать ди­ рективой для народнохозяйственного планирования. Поэтому должны приниматься также и частные реше­ ния, касающиеся отдельных областей экономической и общественной жизни.

Это происходит в рамках политики заработной платы и цен, политики внешней торговли, сельскохозяйственной

181

полптгшп, полптикп индустриализации, «территориаль­ ной» политики и т. д. Таким образом расчлеиениая экономическая политика, подчиненная, одиако, общей цели, но может выражаться в слишком детальных ре­ шениях, оиа пе может подмеппть планирование. Ибо плаипроваипе не только является средством реализа­ ции целей экономической и социальной политики, ио и воздействует иа ее направления. Планирование слу­ жит политике путем представления вариантов исполь­ зования средств и обоснованием принимаемых реше­ ний. Активная роль планирования по отношению к по­ литике налагает па плановиков особую ответственность хорошо зиать реальные экономические процессы и условия оптимального использования средств.

Значение «территориальной политики». В польской литературе можно найти многочисленные определения территориального планирования, одиако в то же время термин «территориальная политика» употребляется редко. Скорее встречаются понятия: «политика терри­ ториального освоения» п «политика размещения про­ изводительных сил», хотя п они не определяются удовлетворительным образом '. С этой точки зрения пред­ ставляется обоснованным прпход к определению взаи­ мозависимости между территориальной политикой и региональным планированием путем аналогии с эконо­ мической политикой и планированием народного хозяй­ ства. При этом мы руководствуемся не самим сходством в терминологии понятий, а убеждением в том, что тер­ риториальная политика является частью экономической политики, подобно тому как территориальное планиро­ вание является составной частью народнохозяйствен­

182

составить сеое точку зреипя на предмет и целп тер­ риториальной политики. Относительно полным яв­ ляется утверждение Б. Вшшрского, который, применяя уже цитированное определение экономической поли­ тики О. Ланге, пишет: «...в рамках общей экономи­ ческой политики государства должна осуществляться территориальная политика, охватывающая сознатель­ ное применение различных средств, могущих явиться причиной для вызова заранее намеченных и считаю­ щихся желаемыми последствий» '.

Автор указывает и причины, по которым должна проводиться такая политика («потребность рационали­ зации хода всего экономического процесса»), и подчер­ кивает «разнородность взглядов на вопросы области приложения и способа проведения соответствующей политики». Важнейшим методом осуществления терри­ ториальной политики автор считает территориальное планирование12.

Попытки определения задач территориальной по­ литики были предприняты также 3. Зайдой и С. За­ вадским. Однако авторы не дают определения терри­

аспекта этой политики: экономический и социальнополитический. «Экономический аспект требует прове­ дения такой территориальной политики, которая спо­ собствует максимизации экономических эффектов. Социально-политический аспект ставит перед ней требования проведения деятельности по выравниванию или предотвращению возникновения диспропорций в социально-бытовых условиях населения» 3.

Авторы пришли к выводу, что территориальная политика выполняет служебные функции по отноше­ нию к плану развития народного хозяйства н что пер­ спективная территориальная политика должна опи­ раться на положения перспективного плана развития народного хозяйства, а также и на регионально-терри­ ториальные предпосылки. Этот подход отличается от

1 В. W i n i a r s k i , Podstawy programowania ekonomieznego rozwoju regionow, Komitet Przcstrzenncgo Zagospodarowania

183

подхода Б. Винярского, который правильно считает планирование методом ж средством политики, ибо тер­ риториальная политика носит главенствующий харак­ тер и по отношению к планированию как к целому и по отношению к территориальному планированию, не­ смотря на то что, как мы уже подчеркивали, плани­ рование влияет на направление политики.

Эти соображения можно резюмировать следующим образом:

1. Территориальная политика, использующая иа практике законы и закономерности, управляющие раз­ мещением иа территории социально-экономических яв­ лении и процессов, является частью экономической политики социалистического государства. Территори­ альная политика есть выражение предпочтения, кото­ рое власть оказывает сфере территориального раз­ мещения располагаемых ею средств для получения определенных эффектов как экономической, так и со­ циальной природы.

2.Средство этой политики — территориальное пла­ нирование, задачей которого является: 1) определение способов использования отдельных территорий п та­ кого их освоения, чтобы оно соответствовало указан­ ным для них функциям и характеру деятельности, ко­ торая размещена пли должна быть размещена на дай­ ной территории; 2) формирование территориальных различий процесса общественного воспроизводства.

3.В результате планово-территориальной деятель­

ности составляются соответствующие планы. Территориальная политика в этом понимании дает

директивы, определяющие изменения в размещении населения, производства и услуг в соответствии с намеченными целями. В зависимости от условии и потребностей директивы могут определять изменение в размещении крупных сосредоточений промышленного производства, в системе сети населенных пунктов и особенно условия, касающиеся размеров отдельных ее звеньев, принципы формирования модели просвещения и культуры и т. и.

Как уже подчеркивалось, территориальная поли­ тика пе является автономной по отношению к эконо­ мической и социальной политике, более того, она не является «надстройкой» над территориальным плани­ рованием. Почти каждое политическое решение, отно-

184

сящееся к сфере экономики, имеет свое территориаль­ ное воплощение. Эти касается также решении, опре­ деляющих генеральные направления и принципы развития (например, процесс укрупнения сельскохозяй­ ственных угодий, регулирование заработной платы опре­ деленных групп трудящихся). Территориальную обус­ ловленность имеют перспективные и текущие дирек­ тивы. Однако здесь речь не идет исключительно о территориальном аспекте экономической политики; для территориального планирования кардинальное зна­ чение имеют политические установки, определяющие будущую модель производства н потребления, измене­ ния в общественной структуре, темп роста экономики, условия труда и жизни населения и т. п.

Планирование или осуществление выбора пз вари­ антов решений поставленной задачи может быть эффективным только тогда, когда оно вооружено гене­ ральной политической директивой.

Неорегноналпзм? Для регионального планирования жизненно важным вопросом является участие общества в разработке планов и их общественное одобрение. Именно поэтому законодательством предусмотрены со­ ответствующие положения, регулирующие ход плано­ вой деятельности.

Уже в течение продолжительного времени в Поль­ ше можно наблюдать два очень характерных и важ­ ных процесса: рост общественной активности населе­ ния по отношению к проблемам своего региона 1 и рост авторитета региональной! власти как во внутренних, так и во внешних делах региона.

Таким образом происходит общественная консоли­ дация регионов. Это положительная черта развития, однако ее ценность снижается встречающимися иногда фактами местничества; «региональный патриотизм» представляет собой существенную силу, влияющую на развитие региона.8*1

1 Эта активность выражается в выдвижении многочислен­ ных замечаний и соображений, направленных па совершен­ ствование хозяйственной деятельности (например, в период предвыборной кампании в сейм п в народные советы всех уровней), в проявлении различной инициативы (характерными и экономически важными здесь являются общественные дей­ ствия, предпринимаемые населением в деле развития своей деревин, села, города, повята; их эффект в 1960—1967 гг. можно оцепить суммой более 28 млрд. зл.).

Интеграционные процессы, происходящие п масшта­ бе всей нацшг, до сего времени обычно ослабляли об­ щественные региональные связи. Укрепление цент­ ральной власти обычно сопровождалось уменьшением значения региональной власти. Представляется, что процессы, происходящие в настоящее время в Польше, свидетельствуют о формировании нового типа системы отношений между целым (страной, государством) п его частями (регионами). Социальный строй, в котором протекают эти процессы, отличает их содержание от лозунгов регионализма (в частности, от экономического регионализма), которые провозглашались в буржуазной Польше'. Круг проблем, к которым приспособлялся регионализм, не потерял, однако, полностью своего зна­ чения и во многих случаях еще существует2.

Современное развитие регионального планирования происходит в условиях все возрастающей общественной заинтересованности в делах региона и все более актив­ ного участия общества и его представителей в деятель­ ности, направленной на региональное развитие. Особая роль принадлежит здесь региональным властям. Они лучше знают возможности и потребности региона, не­ посредственно руководят значительной частью хозяй­ ственной деятельности, размещенной в регионе, рас­ полагают всевозрастающими возможностями оказывать влияние на предприятия, подчиненные центральной власти. Наряду с этим региональные власти опреде­ ляют собственные взгляды, относящиеся к направле­ ниям развития и размещения производительных сил в регпоне, которые представляют собой директивы для местных плановых органов.21

1 См., например: Т. В г z е s k i, Program gospodarczy regionaHzmu, «Przeglgd Wspolczesny», 1924, № 30, s. 23—29.

2 «Проблема регионализма, — писал T. Бжеский, — ... мо­ жет заключаться лишь в том, чтобы преодолевать рост цен­ трализации там, где она пзлпшия, п тем самым охранять права па жизнь провинции». Одновременно «регионализм зачастую должен отказываться от местнических, сепаратистских тенден­ ций, чтобы успешнее защищать самостоятельную жизнь про­ винции», которая пи в коей мере не должна основываться на «стремлении к экономическому самообеспечению малых регио­ нов» (там же, стр. 23—25). Из программы регионализма сейчас сохранило свое значение стремление регионов к индустриали­ зации, специализации производства, активизации малых горо­ дов п т. п.

1 8 6

Таким образом, центробежные тенденции регионов и их воздействие на решения экономической политики в масштабах всего государства могут иметь лишь нега­ тивный характер, то есть в этом случае «сильные» ре­ гионы выигрывали бы перед «слабыми» регионами п их решения (и даже предложения, которые могут или не могут быть учтены) вступали бы в противоречие с общегосударственными интересами. Отсюда следует вывод, что региональная экономическая политика мо­ жет являться только продолжением и конкретизацией общей политики, применяемой в реальных условиях региона.

ПРОБЛЕМЫ ВЫРАВНИВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ РАЗЛИЧИИ

Директива экономической политики социалистиче­ ского государства. Экономическое развитие является процессом, различающимся от места к месту, что озна­ чает, что на одних территориях он проходит более, а на других менее интенсивно. Эта особенность про­ цесса развития имеет универсальный характер: она проявляется на любых территориях вне зависимости от их размеров, определенных какими-либо границами (политическими, административными, естественными), и действует постоянно.

Результатом пространственных различий этого про­ цесса развития являются различные уровни освоения территорий, измеряемые как фондовооруженностью, так

иразмерами производства и потребления '.

Кфакторам, которые углубляют эти различия, от­

носятся неодинаковые природные условия отдельных территорий, а также неравномерное размещение насе­ ления.

1 «Между отдельными странами, областями и даже мест­ ностями всегда будет существовать известное неравенство в жизненных условиях, которое можно будет свести до мини­ мума, но никогда не удастся устранить полностью... Представ­ ление о социалистическом обществе как о царстве равенства...

представление, которое как определенная ступень развития было правомерно в свое время и на своем месте, но которое...

теперь должно быть преодолено, так как оно вносит только путаницу и так как теперь найдены более точные способы из­

Втот период развития производительных сил и производственных отношении, когда стали формиро­ ваться устойчивые территориальные структуры хозяй­ ства, обусловливающие их распределение по регионам (речь идет о начале развития капитализма), различия

встепени освоения территории отдельных региопов Польши усугублялись фактом их принадлежности к трем различным государственным и экономическим укладам захвативших ее государств. Различия в усло­ виях развития и в уровпе экономики характеризовали крайнюю диспропорцию в освоении территории Поль­ ши. Эти различия не были ликвидированы до второй мировой войны.

Всоциалистическом государстве одной пз основных

директив экономической политики стало стремление к преодолению унаследованных неравномерностей в со­ циально-экономическом уровне различных частей стра­ ны. В основу этой политики заложены: ретроспектив­ ная оценка экономичеекп-террпторпальных процессов; принцип использования всех резервов для развития; принцип социальной справедливости.

Оценка прошлого может привести к следующим выводам. Во-первых, диспропорции в территориальном освоении страны являются тормозом всестороннего раз­ вития производительных сил, задерживают экономиче­ ское развитие. Во-вторых, региональные производ­ ственно-экономические различия приводят к различиям в широко понимаемых условиях жизни населения. Слаборазвитые регионы являются территориями, кото­ рые не только производят меньшую продукцию, но п характеризуются более низким уровнем культуры, здравоохранения и уровня жизни в целом. Степень участия слаборазвитых регионов в процессе развития всего народного хозяйства не соответствует имею­ щимся в них ресурсам и возможностям. Речь идет в первую очередь о ресурсах рабочей сплы, а часто также о естественных ресурсах (ископаемые, почвы, воды), которые не используются или используются в недостаточной степени. Поэтому такие регионы все больше отстают по сравнению с другими интенсивно развивающимися регионами и ие только не могут соответствующим образом способствовать развитию народного хозяйства, но часто являются для пего обузой.

188